西部地區促進環保產業發展的財稅激勵制度研究

安 錦

(內蒙古財經大學 財稅學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

西部地區促進環保產業發展的財稅激勵制度研究

安 錦

(內蒙古財經大學 財稅學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

扶持環保產業的發展，構建綠色產業體系，是西部地區推進生態建設的重要內容。完善促進環保產業發展的財稅激勵制度，不僅有助于解決西部地區目前在環保產業發展中存在的效益不高、資金不足、污染嚴重、技術較低等問題，而且有助于推動西部地區環保產業結構的優化升級，增強西部地區環保產業的發展后勁，發揮西部地區環保產業推動生態文明建設的重要作用。

環保產業；財政激勵；稅收激勵；西部地區

近年來，西部地區已成為東部沿海地區轉移產業的重要區域，為西部地區的經濟發展帶了新的機遇。西部地區生態環境比較薄弱,承接產業的能力有限，因此，必須注意產業轉移類型與地域承接能力的協調性問題。環保產業是綠色產業的重要組成內容，其可理解為在生產、加工、包裝等環節中，以降低污染排放、實現可持續發展為目的，通過采用現代科學技術實現資源的高效利用，且有助于建設環境友好型社會的各類產業。①

在產業發展上，市場調節具有固有的缺陷，需要政府予以調控。合理配置激勵利益是有效促進西部地區環保產業發展的重要手段，而財稅利益是激勵利益的重要組成部分。因此，促進西部地區環保產業的發展，應合理配置環保產業發展的財稅利益，優化區域之間產業轉移的類型，鼓勵和引導環保型綠色產業的轉移。在西部地區積極發展環保產業，有助于發揮環保產業的正外部性效應②，提高環保資源的利用效益，促進循環經濟的發展，為生態環境的保護提供物質基礎和技術保障③。

一、西部地區承接產業轉移的發展概況

(一)承接產業轉移成為西部地區的新常態

近年來，隨著“一路一帶”戰略的推行，結合國家優化產業布局的基調，越來越多的企業選擇布局西部地區。許多企業看重西部地區資源豐富、生產要素的成本低廉、市場潛力巨大、投資升值空間無限等利好因素，主動將主力產業遷往西部。據不完全統計，甘肅、山西等城市實際利用省外資金年均增長率已經達到20%以上。④產業轉移承接在無形中已為西部地區的經濟發展帶來了巨大的紅利，諸如產業結構的優化升級、就業機會增加、財政收入提高、生活質量改善等，承接產業轉移已成為西部地區發展的新常態。

(二)環保問題成為制約西部地區承接產業轉移的新瓶頸

承接產業轉移雖然對西部地區的經濟繁榮具有重要的催化作用，但我們也必須清醒地認識到，目前西部地區承接轉移產業的層次較低且以傳統行業為主，新興的科學技術企業非常稀少。部分企業仍采取粗放型的作業模式，對廢水、廢棄、廢渣未采取任何過濾處理措施，以致對當地的生態環境造成了極大的損害。⑤同時，部分地方政府受利益的驅使，對相關污染企業的監管不足，或有甚者采取開“綠燈”模式。環境污染與經濟發展的矛盾凸顯，環保問題已開始成為制約西部地區承接產業轉移及促進經濟的新瓶頸。

(三)財稅激勵制度是促進環保產業發展的催化劑

據有關報道統計，2015年我國節能環保產業的總值達到4.5萬億元，環境服務總產值達5千億元。⑥環保產業的市場價值潛力極大，屬于極具發展前景的民生產業。目前西部地區環保產業在改善社會環境、提高人民生活質量、增加就業、促進經濟發展等方面的作用尚未得到充分發揮，環保產業的產出與效益也不甚令人滿意。完善西部地區促進環保產業發展的財稅激勵制度，有助于推進西部地區環保產業的循環發展，拓寬西部地區環保行業的產業鏈，優化西部地區環保產業的投資方向，發揮環保產業“改民生、增效益、促增長、調結構、穩社會”的作用。

二、西部地區促進環保產業發展的財稅激勵制度現狀

(一)西部地區促進環保產業發展的財政激勵制度

1.預算激勵制度

西部地區促進環保產業發展的財政激勵制度，大體可以分為以下三類：一是環保產業預算法律制度，即通過預算形式在法律制度層面明確每年的環保產業支出。⑦二是環保產業財政專項資金制度，即通過專款專用的形式對口扶持環保產業的發展，具體可以包括環保產業財政專項補貼制度和環保產業財政轉移支付制度兩類。三是綠色采購制度⑧，即政府通過提高對環保產品和服務的購買比例以引導企業和國民的投資方向。

2.決算激勵制度

西部地區促進環保產業發展的決算激勵制度，大體可以分為以下三類：一是環保產業決算法律制度，即通過決算形式在法律制度層面監督每年的環保產業支出。二是環保產業決算評估制度，即由環保部門對每年的環保支出情況進行評估并形成報告，再將報告提交全國人大評議。三是環保產業決算獎懲制度，即對實現預期目標的部門和機構進行獎勵，對未達到預期目標的部門和機構進行追責。

(二)西部地區促進環保產業發展的稅收激勵制度

1.中央層面的稅收激勵制度

在中央規范性法律文件層面，關于促進“環保產業”發展的法律文件以部門規章為主，行政法規有2部，行業規定有6部(如表1所示)。筆者根據表1數據，查閱具體的法律文件發現，其中涉及稅收激勵規定的文件，行政法規有2部，部門規章有13部(包括失效3部)，行業規定為0部。

表1 制定名稱中含有“環保產業”的中央規范性法律文件⑨

2.西部地區的稅收激勵制度

在地方規范性法律文件層面，西部地區關于促進“環保產業”發展的法律文件以地方規范性文件為主，地方性政府規章僅有1部。(如表2所示)。筆者根據表2數據，查閱具體的法律文件發現，其中涉及稅收激勵規定的文件，地方性政府規章有0部，地方規范性文件有40部(包括失效2部)。

表2 制定名稱中含有“環保產業”的地方規范性法律文件

三、西部地區促進環保產業發展的財稅激勵制度瓶頸

(一)財政激勵制度層面

1.西部地區促進環保產業發展的財政激勵制度缺乏規范性

(1)分類模式混亂，細化程度不足

(2)流程披露隱蔽，公開范圍不寬

目前西部地區的財政激勵制度在環保支出層面一般僅公示各分支源頭的預算支出數額，而預算支出金額在各分支之下的具體轉移進度則不甚透明，作為環保產業的市場主體幾乎無法預知本行業預算支出資金的到位情況，極易影響其及時做出投資決策。同時，涉及環保產業的財政轉移支付、財政專項補貼等制度的公開范圍也有待擴展。相比于東部沿海市場主體而言，不少西部地區市場主體對于國家針對環保產業的專項扶持制度知曉較少，因而在實踐中經常錯失相關的財政資助，不利于其與國有市場主體在市場上進行公平地競爭。

(3)審批環節繁瑣，撥付效率不高

2. 西部地區促進環保產業發展的財政激勵制度缺乏監督性

(1)效益評估模式不合理

(2)獎懲激勵機制不完善

效益評估是獎懲激勵機制得以實行的前提和基礎。由于西部地區的績效管理制度不健全，導致在實踐中常出現“多干少干一個樣”的懈怠作為現象。就獎勵而言，西部地區針對環保產業財政支出效益較高的地區缺乏足夠的正向激勵，這容易打擊這部分地區政府積極作為的熱情。就懲罰而言，西部地區針對環保產業財政支出效益較低的地區缺乏足夠的負向激勵，這又容易滋生這部分地區政府消極作為的心態。“有權不作為，無權亂作為，無罰怠作為，無獎懶作為”正是現在西部地區許多地方政府在促進環保產業發展工作中存在的突出問題。

(二)稅收激勵制度層面

1. 西部地區促進環保產業發展的稅收激勵制度缺乏創新性

(1)現有促進環保產業發展的稅收制度以負向激勵為主

重事后監督與矯正，輕事前防范與事中引導是目前西部地區環保產業稅收激勵制度存在的主要問題。負向稅收激勵制度在西部地區環保產業中的運用占據主導地位，強調稅收促進在環保產業發展中的懲罰性功能。同時，西部地區各類環保產業的稅收激勵制度尚未形成體系，類型劃分不甚明確，阻礙了正向激勵效應的有效發揮。此外，受傳統懲罰性稅收理論的影響，正向激勵與負向激勵的配置比例在西部地區環保產業中呈現失衡狀態。一方面，負向激勵并未實現保護環保產業的預期目標；另一方面，正向激勵也不能發揮其促進環保產業發展的應有之力。

(2)依托正向激勵的環保產業稅收制度尚未真正建立

盡管在現實中各類稅收優惠政策并不少見，但就西部地區的整個環保產業而言，其占有比例仍然非常低，依托正向激勵的環保產業稅收制度亟待在西部地區建立。西部地區環保產業稅收激勵制度的另一弊端就是缺乏層次性。在實踐中，國家、地方、社會、企業以及公民等各層面的主體在實踐中應當如何作為在稅收激勵制度的設計上并未得到充分體現，各層面主體在促進環保產業發展中原可應盡之力常因缺乏制度支持而無法施展。一項稅收制度的設計與運行應定位于為實體產業服務，而非僅成為停留于文字層面的說辭。

2. 西部地區促進環保產業發展的稅收激勵制度缺乏權威性

(1)缺乏專門性的法律激勵文本

(2)文本以規章和規范性文件為主

根據前述針對表1和表2的統計數據分析可知，我國目前促進環保產業發展的稅收激勵文本在中央層面以部門性規章為主，在西部地區以規范性文件為主，前述情形與稅收激勵法定原則的本質要求是相違背的。稅收激勵涉及的事項原則上僅能且只能由法律予以明確規定。部門性規章和規范性文件由于缺乏實質的法定效力，在具體實施中，西部地區不少促進環保產業發展的稅收激勵制度，其權威性經常受到市場主體的質疑，難以使得有關市場主體對其規定的預期利益信服。

3. 西部地區促進環保產業發展的稅收激勵制度缺乏激勵性

(1)激勵文本數量較少

(2)激勵條文內容模糊

激勵條文內容的詳實程度是激勵條文有效實施的重要保障。從西部地區現有的促進環保產業發展的稅收激勵文本來看，其內容規定呈現概括性與抽象性的特點，前述問題的存在大大降低了激勵條文的操作性，使不少條文成為可有可無的擺設品。許多條文冠以“稅收促進”、“稅收減免”、“稅收返還”、“稅收優惠”等字眼，但在具體實踐中究竟該如何減免、如何返還、如何優惠以及市場主體自身稅收激勵利益受到侵害該如何維權等都未十分明確地做出相應規定，這使得西部地區的行政機關擁有較大的自由裁量權，極易為行政機關進行權力尋租創造灰色空間。

四、西部地區促進環保產業發展的財稅激勵制度選擇

(一)確立促進環保產業發展的財稅激勵制度的基本原則

1.財稅激勵法定原則

2、財稅激勵公平原則

3.財稅激勵效益原則

(二)完善促進環保產業發展的財政激勵制度

1.規范促進環保產業發展的預算激勵制度

(1)明確分類模式，細化具體內容

首先，西部地區應明確具體的分類標準。可考慮將環保產業按照自然資源的開發與保護、清潔生產、污染控制、污染治理、統籌管理五個大類進行劃分，構建總體分類標準的框架，為專業細分創造前提條件，確保下級細分有章可循。其次，西部地區應逐步細化分類內容。可將現有的14個分支內容按照各自的基本特點劃歸前述五個大類，再對各自分支的具體內容進行進一步地細化，力爭將分支細化到環保產業末端，確保預算激勵能夠分配到每個分支，避免出現不公平性行為。最后，西部地區應按分類標準切實執行。在實踐中應嚴格按照各層級的分支內容逐步分解環保產業財政支出資金，同時注意突出重點性與關鍵性分支，使得預算激勵有所側重，確保形成集中性示范效應。

(2)公示披露流程，拓寬披露范圍

(3)優化審批流程，提高撥付效率

2.優化促進環保產業發展的決算激勵制度

(1)改進效益評估制度

(2)健全獎懲管理制度

首先，西部地區應明確針對環保產業財政資金支出效益的績效考核標準。在具體標準的設定過程中應重點提升綠色測評指標的比重，突出綠色指標的重要性，并做到指標切實可量化，切忌追求“高大尚”。其次，西部地區應實行績效獎勵制度。對于每年環保產業財政資金支出效益評估合格的機構和個人進行多種形式的獎勵，如物質獎勵(績效獎金等)或者精神獎勵(特殊榮譽等)，激發其利用手中權力積極主動為環保產業的市場主體謀福利。最后，西部地區應實行績效問責制度。對于每年環保產業財政資金支出效益評估不合格的機構和個人根據其具體情形進行追責，包括通報批評、扣發績效、調整崗位、撤職等形式，以督促其正確且有效地行使手中的權力，禁止“有權不為民謀利”。

(三)完善促進環保產業發展的稅收激勵制度

1.創新促進環保產業發展的稅收激勵制度的結構模式

(1)建立類型化的稅收激勵制度

2.提升促進環保產業發展的稅收激勵制度的效力層級

(1)制定專門性的稅收激勵文本

首先，西部地區應保障專門性稅收激勵文本的法律效力。促進環保產業發展的稅收激勵文本應通過制定法律的形式確定。同時，在文本中應明確環保產業稅收激勵的特點、原則、范圍、實施程序、評價標準、監督形式等內容，以從頂層統領全局。其次，西部地區應完善促進環保產業發展的稅收激勵細則。在操作與執行層面，將專門性稅收激勵文本的精神通過具體的配套法規予以落實，切實保障市場主體的激勵利益，避免“有名無實”。再次，西部地區應完善環保產業的法律評估機制。對于有關細則的實施情況應定期評估，并進行公示，針對存在的問題及時整改，以保證其實施質量和效益。

3.增強促進環保產業發展的稅收激勵制度的激勵效應

(1)提高稅收激勵條文的比重

一方面，西部地區應優化環保產業稅收激勵條文的設計結構，以稅法激勵利益為核心，合理配置環保產業稅收激勵條文的比例。具體來講，可增加激勵性條文的數量，減少中性條文的數量(如單純的宣示權利型條文或是宣傳口號型條文)，適度調整懲罰性條文的數量，三者比例可維持在50%、20&、30%左右。需說明的是，懲罰性條文實質上也是激勵條文的構成內容，屬于稅收反向或負向激勵條文。對于某些違規授予稅收利益的行為，必須通過反向激勵制度予以懲罰，以保障稅收激勵實現實質公平。另一方面，西部地區應積極轉變環保產業稅收激勵條文的制定思維，創新環保產業稅收激勵條文的生成模式，可結合環保產業稅收激勵條文的具體情形，將符合條件的負向激勵條文轉換為正向激勵條文以實現環保產業稅收激勵條文的結構性轉型。例如，實踐中，可將“對于侵犯納稅人利益的行為應依法予以舉報”的表述轉換為“對于依法舉報侵犯納稅人利益的行為可獲得相應的獎勵”的表述，以突出正向激勵的引導作用。

(2)完善稅收激勵條文的內容

完善的稅收激勵條文是對從事環保產業的市場主體進行激勵的前提和基礎。一方面，西部地區應轉變陳舊的立法價值理念，矯正環保產業稅收激勵條文制定過程中存在的路徑依賴問題。應結合環保產業的特殊性質，考慮條文的操作性與易行性，樹立“以人為本”的立法理念，出臺符合環保產業發展實踐的稅收激勵條文。稅收激勵條文的制定，應特別注意條文內容的明確性，包括享受環保產業稅收激勵利益的類型、范圍、條件、程序、時限、救濟等，使得市場主體能夠預先評估從事環保產業的成本及預期收益。另一方面，西部地區應實行定期評估機制，在實踐中對涉及環保產業的稅收激勵條文適時進行評價。評價內容既要包括有關部門對條文操作性的評價，又要包括社會公眾對條文理解性的評價，還應包括通過條文執行所取得的綜合效益的評價。對評價內容及執行效果應進行綜合評估，并根據評估結果對環保產業的稅收激勵條文進行相應的修正和完善。

五、結語

完善促進環保產業發展的財稅激勵制度是西部地區生態建設的重要內容。財稅激勵制度以增加環保產業市場主體的利益為目標，旨在引導西部地區環保產業的市場主體積極實施國家鼓勵的環保行為，促進環保資源的合理配置。利益是市場主體從事任何經濟行為的動因，若某種經濟行為不存在利益激勵或是利益微小甚微，市場主體通常不會為該類經濟行為。市場主體從事環保產業的核心即是獲取收益，在收益可期待且可有效實現的前提下，市場主體必然會主動為國家鼓勵的經濟行為。財稅激勵本質上即屬于利益的一種表現形式，通過完善財稅激勵制度，明確財稅激勵利益的實現形式，完全能夠迎合市場主體利益趨向的心態。因此，完善西部地區促進環保產業發展的財稅激勵制度，能夠有效地引導市場主體投資環保產業的經濟行為。

市場并非萬能，存在配置缺陷，單純依靠市場調節通常難以實現環保產業資源的優化配置。財稅激勵屬于政府規制市場主體經濟行為的一種方式，但制度的自主運行同樣存在偏離市場規律的可能性。因此，對于西部地區環保產業的發展，政府應加強引導與監管。就引導而言，主要是加強政策解讀，明示財稅激勵制度的目的，重點突出財稅激勵制度的利益點，引導市場主體依法予以獲取。就監督而言，主要是加強效果評估，定期對財稅激勵制度的實施效益進行評價，矯正不利影響因素，并對違法違規授予激勵利益的行為進行處罰,確保財稅激勵制度實現合法、有效、公平地運行。

通過合理配置環保產業利益，優化環保產業結構，完善財稅激勵制度，不僅有助于矯正西部地區環保產業發展過程中存在的諸多問題，而且有助于促進西部地區環保產業財稅激勵制度的規范運用，提升環保產業服務西部地區經濟發展的能力，積極發揮其在改善生態環境、繁榮區域經濟、實現民族和諧、建設美麗中國的重要作用。

[注 釋]

① 黃建賢.財稅法視角下的綠色產業發展研究[D].上海：華東政法大學，2013：1-5.

② 外部性，是指那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形，分為正外部性和負外性兩種類型，其中正外部性是指市場主體實施的某些行為對第三人或社會公共利益產生了額外福利，并且享有該福利的市場主體無須為制造該種福利的市場主體支付任何補償費用。(參見：[美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪森，高鴻業譯．經濟學[M]．北京：華夏出版社，1999：236．)

③ 楊志安,王金翎.新常態下財稅政策支持節能環保產業發展研究[J].云南社會科學,2016,(02)：71-75.

④ 中國改革經濟網：“中西部地區承接產業轉移進入新階段”[EB/OL].http://www.chinareform.org.cn/area/middle/Report/201402/t20140216_188386.htm，2014-02-15.

⑤ 趙洪寶,安錦.新常態下西部地區承接產業轉移的財政金融支持研究[J].會計之友，2015,(15):97-97.

⑥ 詳見《“十二五”節能環保產業發展規劃》[國發(2012)19號].

⑦ 《2014年中央和地方預算執行情況與2015年中央和地方預算草案報告》指出，2015年大氣污染防治資金115.5億元，增長9.5%；節能減排補助資金478.5億元，增長40.4%.

⑧ 一般將與生態環境相關的財稅制度形象地稱為綠色財稅制度，即通過對傳統稅制進行全面系統的“綠化”調整，提高綠色財稅制度在整體傳統財稅制度中的比重，以達到資源合理開發使用和環境保護的目標.(邢麗,趙錄.財稅制度綠色化思路[J].中國金融，2015,(10)：17.)

⑨ 注：如無特別說明，本文表格中統計的規范性法律文件的數據均來自北大法寶中國法律檢索系統(http://www.pkulaw.cn/)，截至2016年9月20日.

⑩ 西部地區包括陜西、四川、云南、貴州、廣西、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆、內蒙古、重慶等十二個省、自治區和直轄市.

[1] 黃建賢.財稅法視角下的綠色產業發展研究[D].上海：華東政法大學，2013.

[2] [美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪森，高鴻業譯．經濟學[M]．北京：華夏出版社，1999．

[3] 楊志安,王金翎.新常態下財稅政策支持節能環保產業發展研究[J].云南社會科學,2016,(2).

[4] 熊偉.財政法基本原則論綱[J].中國法學，2004,(04).

[5] 趙洪寶,安錦：新常態下西部地區承接產業轉移的財政金融支持研究[J]，會計之友，2015,(15).

[6] 邢麗,趙錄.財稅制度綠色化思路[J].中國金融，2015,(10).

[7] 張守文.稅法原理[M].北京：北京大學出版社，2004.

[8] 陳良.如何才能有權不任性[J].中國黨政干部論壇，2015,(4)：87-88.

[9] 劉劍文. 論財政法定原則[J]── 一種權力法治化的現代探索.法學家，2014,(04).

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[23] 胡杰.民間借貸中的稅收問題研究[J].財經理論研究，2015,(2)：60-67.

[24] 熊偉.法治視野下清理規范稅收優惠政策研究[J].中國法學，2014,(6).

[責任編輯：安 錦]

Research on Finance and Tax Incentive System of Promoting the Development of Environmental Protection Industrial in the Western Region

AN Jin

(School of Finance and Taxation,Inner Mongolia University of Finance and Economics,Hohht 010070,China)

Support the development of environmental protection industry, build a green industrial system, is an important content of ecological construction in the western region. Improve finance and tax incentive system of promoting the development of environmental protection in the western region, which will not only help solve current issues in the environmental protection industry that low efficiency, lack of funds, serious pollution, and so on, but also helps to promote structural optimization and upgrading of the environmental protection industry, enhance the development potential of the environmental protection industry, develop the important role of the environmental protection industry to promote the important role of ecological civilization.

environmental protection industry; fiscal incentives; fax incentives；western region

2016-10-09

國家社科基金一般項目( 14BJL097)

安錦(1978-),男,山西大同人,內蒙古財經大學財稅學院教授,博士,博士后,碩士生導師，從事公共經濟、區域經濟與產業經濟研究.

F812

A

2095-5863(2017)03-0072-009