對(duì)港口資源整合的思考

謝 燮 交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士

對(duì)港口資源整合的思考

謝 燮 交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士

近幾年，受長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略等的驅(qū)動(dòng)，國(guó)內(nèi)港口動(dòng)作不斷。進(jìn)入2017年，國(guó)內(nèi)港口資源整合再次迎來(lái)新一輪熱潮。那么，如何看待新一輪的港口資源整合熱潮？未來(lái)港口資源整合應(yīng)沿著什么路徑進(jìn)行？

港口資源整合的歷史

港口資源包括自然資源、經(jīng)營(yíng)資源和行政資源。自然資源主要包括岸線、水域、陸域等資源；經(jīng)營(yíng)資源，包括港口生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中所需要的人力、財(cái)力、物力、市場(chǎng)、管理、信息、知識(shí)技能和技術(shù)，以及品牌等資源，既有看得見摸得著的碼頭、堆場(chǎng)、航道、設(shè)施設(shè)備等有形資源，也有管理、信息、知本、技術(shù)等無(wú)形資源；行政資源，包括政府對(duì)港口行業(yè)的行政管理以及其他涉及到港口相關(guān)業(yè)務(wù)管理的部門、層級(jí)、體制、政策、法律、法規(guī)等要素。港口資源整合就是通過行政、市場(chǎng)等手段，將某一特定區(qū)域內(nèi)、具有相同腹地、占有相同資源、存在一定競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的港口自然資源、經(jīng)營(yíng)資源和行政資源在不同主體間進(jìn)行優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)港口自然資源的高效利用。簡(jiǎn)言之，港口資源整合就是港口資源的優(yōu)化配置。

“我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展‘十二五’規(guī)劃綱要”中明確提出：“要深化港口岸線資源整合、優(yōu)化港口布局”。2011年12月17日，交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)沿海港口健康持續(xù)發(fā)展的意見》中提出“繼續(xù)推進(jìn)港口結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源整合”。

2003年開始，上港集團(tuán)實(shí)施“長(zhǎng)江戰(zhàn)略”，沿著集裝箱運(yùn)輸鏈向長(zhǎng)江腹地南通、武漢、南京、重慶、九江等港口進(jìn)行投資。上港集團(tuán)從企業(yè)經(jīng)營(yíng)資源層面進(jìn)行的資源整合，取得了很好的效果，與長(zhǎng)江沿線各港口在資本、業(yè)務(wù)等方面的合作，將港口腹地從長(zhǎng)三角伸入整個(gè)長(zhǎng)江流域。

2006年1月1日，廈門和漳州兩市所管轄的8個(gè)港區(qū)成立了新的廈門港口管理局，這次改革涉及廈門、漳州兩市和招商局漳州開發(fā)區(qū)，是對(duì)跨行政區(qū)域港口整合的一次探索、創(chuàng)新和突破，對(duì)于加強(qiáng)廈門灣港口資源整合和綜合開發(fā)、改善廈門港集疏運(yùn)條件、進(jìn)一步做大做強(qiáng)廈門港，更好地發(fā)揮廈門龍頭港對(duì)整個(gè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展乃至全國(guó)內(nèi)地縱深腹地的輻射效應(yīng)，對(duì)今后福建其他海灣“一灣兩港”的整合改革都將起到促進(jìn)作用。

2007年，廣西自治區(qū)把原防城港、欽州和北海三港的國(guó)有資產(chǎn)重組，成立了廣西北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)，對(duì)北部灣港口進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。廣西北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)的成立，對(duì)減少惡性競(jìng)爭(zhēng)、提高岸線資源利用效率發(fā)揮了巨大的作用。

2008年，在遼寧省政府支持下，大連港集團(tuán)和錦州港集團(tuán)組建了共同開發(fā)錦州港西部海域的合資公司；其后，遼寧省政府要求大連港集團(tuán)對(duì)綏中、葫蘆島、錦州、太平灣、海洋紅等地港口資源的整合、營(yíng)口港集團(tuán)對(duì)盤錦港口資源的整合，推進(jìn)遼寧沿海港口資源的優(yōu)化配置。

2009年，河北港口集團(tuán)有限公司成立，旨在發(fā)揮秦皇島、唐山、滄州三地港口優(yōu)勢(shì)，在繼續(xù)保持煤炭業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)、確保國(guó)家能源運(yùn)輸安全的同時(shí)，大力發(fā)展雜貨、集裝箱和綜合物流業(yè)務(wù)，加速產(chǎn)業(yè)聚集，推動(dòng)結(jié)構(gòu)升級(jí)，積極拉動(dòng)冀中南、環(huán)京津和冀東三大經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展。

2015年8月28日，浙江省海港投資運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司由浙江省海洋開發(fā)投資集團(tuán)有限公司更名后在舟山正式揭牌。2015年9月29日，寧波港集團(tuán)與舟山港集團(tuán)完成控股式合并，成立寧波舟山港集團(tuán)有限公司并在寧波掛牌。2015年12月，寧波舟山港集團(tuán)資產(chǎn)注入省海港集團(tuán)，成為省海港集團(tuán)的全資子公司；寧波港股份通過定向增發(fā)，吸收舟山港股份資產(chǎn)。

2017年5月22日，江蘇省港口集團(tuán)有限公司在南京正式掛牌成立。新集團(tuán)總資產(chǎn)900億元左右，凈資產(chǎn)300億元左右。最大股東為江蘇省國(guó)資委下屬的江蘇交通控股有限公司，省屬港航企業(yè)以及南京、連云港、蘇州、南通、鎮(zhèn)江、常州、泰州、揚(yáng)州等沿江沿海8市國(guó)有港口企業(yè)，已整合并入江蘇省港口集團(tuán)。而此前納入《江蘇省沿江沿海港口布局規(guī)劃（2015-2030年）》的鹽城港和無(wú)錫（江陰）港，目前還未在江蘇省港口集團(tuán)中納入。江蘇省港口集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)范圍則主要包括：港口運(yùn)營(yíng)管理，港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，遠(yuǎn)洋、沿海、長(zhǎng)江及內(nèi)河航運(yùn)，陸上貨物運(yùn)輸，倉(cāng)儲(chǔ)物流，大宗商品交易，港口和航運(yùn)配套服務(wù)，沿江沿海岸線及陸域資源收儲(chǔ)和開發(fā)利用，港口產(chǎn)業(yè)投資，涉江涉海涉港資產(chǎn)管理，股權(quán)和基金的投資、管理和運(yùn)營(yíng)。

伴隨著企業(yè)層面的整合，對(duì)行政資源的整合也越發(fā)強(qiáng)烈，比如廣西北部灣成立北部灣港口管理局，標(biāo)志著廣西北部灣港三港整合后，真正意義上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)的“四統(tǒng)一”管理模式正式開啟。2015年底，中央編辦批準(zhǔn)浙江組建海洋港口發(fā)展委員會(huì)，為省政府直屬正廳級(jí)機(jī)構(gòu)。省海港委將根據(jù)省政府授權(quán)履行有關(guān)省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，負(fù)責(zé)海洋和港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀管理和綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理全省海洋港口發(fā)展工作。

港口資源整合的價(jià)值與效應(yīng)

港口資源整合作為優(yōu)化資源配置、提升港口資源利用效率、減少惡性競(jìng)爭(zhēng)等的有效手段，符合政府進(jìn)行有效宏觀調(diào)控的需要，也符合港口企業(yè)追求自身做大做強(qiáng)和可持續(xù)發(fā)展的需要，其發(fā)展方向是正確的。港口資源整合，有利于摒棄相鄰港口之間的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化和集約使用岸線、優(yōu)化港口的集疏運(yùn)體系、探索最佳的物流通道等方面都有積極意義。在現(xiàn)階段，港口適應(yīng)度已經(jīng)逐步走向適度超前，少數(shù)區(qū)域已經(jīng)出現(xiàn)了能力過剩。在這樣的市場(chǎng)環(huán)境下開展資源整合，倒是容易在各種利益的相互交織中達(dá)成一致意見。省級(jí)層面的港口集團(tuán)雖然得以成立，但各個(gè)港口的地域?qū)傩砸廊淮嬖凇１热邕B云港與南京港之間雖然整合了，但卻不會(huì)影響各自市場(chǎng)供需關(guān)系，二者在定價(jià)方面的協(xié)調(diào)顯然不可能。如果堅(jiān)信港口的地域?qū)傩砸约芭c各自的物流通道之間關(guān)聯(lián)的市場(chǎng)屬性，那么省域內(nèi)港口的合與分確實(shí)不會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成什么影響。

當(dāng)看到整合帶來(lái)諸多收益的同時(shí)，卻也可能產(chǎn)生諸多意想不到的問題。必須認(rèn)識(shí)到，港口資源整合并不是一個(gè)具有普適性的資源優(yōu)化配置方式，也不是港口行業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的唯一手段，是在某一特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件、港口自然條件和行業(yè)發(fā)展條件下出現(xiàn)的一種必然趨勢(shì)，港口資源整合牽扯到利益的調(diào)整和重新分配，是有成本、有代價(jià)、有風(fēng)險(xiǎn)的，如果處理不當(dāng)，會(huì)產(chǎn)生負(fù)效益，背離利用港口資源整合促進(jìn)港口資源利用效率提高的目的。

當(dāng)省域內(nèi)的港口都變成一家港口企業(yè)的時(shí)候，原先通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確定的市場(chǎng)格局變成了企業(yè)內(nèi)部各區(qū)域板塊之間的格局。這種格局下，價(jià)格信號(hào)如何真實(shí)地傳遞市場(chǎng)的供需關(guān)系？市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯是優(yōu)勝劣汰，劣汰的過程確實(shí)是社會(huì)資源的損失。但是當(dāng)港口企業(yè)都變成一家的時(shí)候，固然少了劣汰帶來(lái)的社會(huì)資源損失，但會(huì)不會(huì)產(chǎn)生因激勵(lì)不足導(dǎo)致的效率損失？整合之后的港口集團(tuán)，可能會(huì)因?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)的相互協(xié)調(diào)而產(chǎn)生物流網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化效應(yīng)，這是正面效應(yīng)，但會(huì)不會(huì)因?yàn)閮r(jià)格信號(hào)失靈而產(chǎn)生對(duì)供需關(guān)系不敏感，反而降低物流運(yùn)行效率的情況？《港口法》的基本邏輯是“一城一港”，而現(xiàn)在許多省已經(jīng)變成了“一省一港”，市級(jí)的港口管理機(jī)構(gòu)如何對(duì)省級(jí)的港口企業(yè)進(jìn)行管理？交通運(yùn)輸主管部門，該如何對(duì)日益盛行的港口資源整合進(jìn)行行業(yè)管理？該如何讓其進(jìn)入良性發(fā)展的軌道并排除其可能涉嫌的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或壟斷？省域的港口資源整合并非把所有的港口都整合在內(nèi)，省域內(nèi)其他未被整合進(jìn)來(lái)的港口，未來(lái)在參與競(jìng)爭(zhēng)的過程中是否處于劣勢(shì)？中小港口企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的利益如何保障？一家獨(dú)大的企業(yè)來(lái)服務(wù)客戶更好，還是讓大中小企業(yè)都來(lái)參與市場(chǎng)更好？大企業(yè)有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，卻也會(huì)產(chǎn)生大企業(yè)病，企業(yè)內(nèi)耗同樣會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

社會(huì)各界對(duì)港口資源整合的認(rèn)識(shí)

筆者對(duì)省級(jí)層面的港口資源整合進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，調(diào)查的主題是：“您對(duì)成立省級(jí)層面的港口集團(tuán)有何看法？”其下有三個(gè)問題：第一，對(duì)港口集團(tuán)自身有好處，但會(huì)損害上下游企業(yè)的利益；第二，對(duì)港口集團(tuán)乃至上下游企業(yè)都沒有好處；第三，不好判斷，依賴企業(yè)運(yùn)行模式以及政府監(jiān)管力度。選中第一條的有40人，選中第二條的也是40人，選中第三條的是32人。由此可見，社會(huì)各界對(duì)于省級(jí)層面的港口資源整合并沒有明顯的傾向性意見，成敗與好壞都依賴未來(lái)整合過程中的具體實(shí)踐。

還有不少朋友直接以留言的形式發(fā)表了觀點(diǎn)。比如：

廣州港集團(tuán)副總經(jīng)理宋小明——省級(jí)層面沒有問題的，各種法律特別是反壟斷法懸在頭上，價(jià)格上不可能亂來(lái)，何況，各省之間還有競(jìng)爭(zhēng)，各種運(yùn)輸方式還在競(jìng)爭(zhēng)。有利的是海洋岸線資源不再過度開發(fā)，各港口企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展不再耗費(fèi)大量財(cái)政補(bǔ)貼，政府可以將原來(lái)補(bǔ)貼的財(cái)政資金用于改善民生。接下來(lái)，港口行政管理體制也應(yīng)該做相應(yīng)的改變。

國(guó)家發(fā)改委綜合所王東明——逆市場(chǎng)化不可能有優(yōu)質(zhì)服務(wù)。不知道你是否看過當(dāng)時(shí)國(guó)營(yíng)飯館服務(wù)員的臉色？現(xiàn)在都在國(guó)有化和集團(tuán)化，相互壟斷和互相頂牛，只能是系統(tǒng)效率的缺失。

雅科德（上海）海事服務(wù)有限公司總經(jīng)理張兵華——行政手段確實(shí)也有局限性，但在港口這一塊應(yīng)該還是有效的，因?yàn)楦劭跇I(yè)務(wù)的總體需求基本取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)尤其是貿(mào)易的體量，被其它地方的港口替代的比例不是很大。因此在需求基本不變的情況下調(diào)整港口的整體供應(yīng)、優(yōu)化布局，是供給側(cè)改革的有效之舉。但造船和航運(yùn)行業(yè)則不同，其市場(chǎng)總體需求和供應(yīng)是全球范圍的，地方政府甚至以中國(guó)之大都無(wú)法改變市場(chǎng)的需求和供應(yīng)，因而不少干預(yù)政策既解決不了問題，也常令人詬病。行政手段確實(shí)不可推而廣之。在市場(chǎng)高漲、供不應(yīng)求的時(shí)候，以市場(chǎng)手段解決問題是最快的滿足市場(chǎng)需求并避免壟斷的手段。但在低迷、供過于求的階段，壟斷不是主要矛盾，市場(chǎng)的手段不一定有效。而且各地政府往往出于各種因素的考量對(duì)本地的投資要扶持，會(huì)進(jìn)一步追加投資或持續(xù)輸血，結(jié)果造成更大的浪費(fèi)，造船行業(yè)就是一個(gè)典型的例子。因此港口行業(yè)和造船行業(yè)這種重資產(chǎn)型的行業(yè)在限定的市場(chǎng)范圍內(nèi)在市場(chǎng)低迷期利用一下行政手段能夠在短期內(nèi)解決嚴(yán)重的投資浪費(fèi)和資源錯(cuò)配問題，從而降低整個(gè)行業(yè)的成本，因而未必不是一個(gè)好方案。

連云港海通物流有限公司副總經(jīng)理張國(guó)興——通過行政的力量而非市場(chǎng)之手所搞的整合，只會(huì)助推壟斷，航運(yùn)企業(yè)會(huì)更難。

江蘇金馬運(yùn)業(yè)有限公司董事長(zhǎng)江宗金——港口資源整合后對(duì)區(qū)域港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分有益，將會(huì)淘汰一批中小弱經(jīng)營(yíng)管理不好的企業(yè)。

港口資源整合的總體方向

在當(dāng)前和未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)港口需求逐步放緩、而港口碼頭能力已經(jīng)出現(xiàn)局部過剩的背景下，除進(jìn)一步加強(qiáng)港口規(guī)劃管理，嚴(yán)格控制岸線、水域、陸域等自然資源使用外，未來(lái)我國(guó)沿海港口資源整合的重點(diǎn)是對(duì)經(jīng)營(yíng)資源的整合，通過對(duì)經(jīng)營(yíng)資源的整合實(shí)現(xiàn)自然資源的優(yōu)化配置，并輔之以適當(dāng)?shù)男姓Y源整合。在港口經(jīng)營(yíng)資源整合的手段上，應(yīng)該讓市場(chǎng)作為配置資源的決定性作用，輔之以政府政策引導(dǎo)，以企業(yè)為主體，鼓勵(lì)采取兼并重組、交叉持股等產(chǎn)權(quán)紐帶的方式進(jìn)行整合。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，港口資源整合不應(yīng)“一刀切”，而應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)和港口發(fā)展的情況有針對(duì)性地進(jìn)行整合，整合的早晚、快慢和節(jié)奏需要把握。

江蘇省提出了“港口強(qiáng)省”的口號(hào)，其中“強(qiáng)”應(yīng)該是服務(wù)方的服務(wù)能力更強(qiáng)，并且具有可持續(xù)發(fā)展能力。作為整合后的港口集團(tuán)，應(yīng)該有義務(wù)向全社會(huì)傳達(dá)這樣的信息：整合的目標(biāo)不是增強(qiáng)自身的話語(yǔ)權(quán)，不是形成壟斷力，而是為了更好地為客戶服務(wù)。希望看到港口企業(yè)的社會(huì)責(zé)任在資源整合過程中彰顯，而不是將過去過度投資帶來(lái)的惡果讓全社會(huì)承擔(dān)。港口企業(yè)整合在給港口帶來(lái)正向價(jià)值的同時(shí)，也希望對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)鏈帶來(lái)正向價(jià)值，并有利于節(jié)約行政資源，優(yōu)化自然資源利用。如果上述幾方面都是正面價(jià)值，那么這樣的港口資源整合就是成功的。