1970s中國推動“海協(xié)”改革的努力

沈肇圻

文 化

1970s中國推動“海協(xié)”改革的努力

沈肇圻

中國加入“海協(xié)”后，積極推動該組織改革。早期的目標，歸結(jié)為七個字：改組、開放、制度化。具體來說就是改組理事會、開放海上安全委員、技術(shù)合作委員會制度化。

改組理事會

如何改組？當時研究有兩個方案，一是徹底打亂現(xiàn)有選舉理事的規(guī)則，取消按船隊大和貿(mào)易量多的限制，按地區(qū)分類，即亞太、非洲、拉美和歐洲四個區(qū)，由各區(qū)會員國自由平等競選。但這種選舉規(guī)則，估計會遭到海運發(fā)達國家，尤其是那些理事“常委”的反對，有些發(fā)展中國家也可能一時接受不了。這種徹底洗牌，可能會曠日持久，一時形不成共識，得不出統(tǒng)一結(jié)論。二是維持現(xiàn)在的分類，但要力爭擴大發(fā)展中國家的席位。

改變理事會選舉規(guī)則，要對“海協(xié)”組織公約進行修正。按照議事規(guī)則，這類議程需要在半年前提出，以便各個會員國有充分時間準備意見。

在1973年的第八屆全體大會上，經(jīng)發(fā)展中國家要求，決定在1974年2月4日至8日召開一次專門工作組會議，來討論這個修正案，然后在同年10月16日至18日召開第五屆特別會議通過這個修正案。

經(jīng)國務院批準，由中國船檢局丁奇中副局長任代表，駐英使館一秘劉耕源任副代表，我和交通部外事局殷毅副處長任顧問以及蔣任翻譯，出席會議。

出席工作組會議的代表，來自36個國家，其中發(fā)展中國家17個，幾乎占了一半，說明發(fā)展中國家非常重視。會議選舉阿曼代表為主席，阿曼為發(fā)展中國家。會上討論的兩個提案都來自發(fā)達國家。一個是法國提案，建議將理事名額由18名擴大到24名，另外還提出要加大理事會的權(quán)力，要將第八屆全體大會決定成立的海洋環(huán)境保護委員會明確為理事會領(lǐng)導，以與海上安全委員會一致，同時還要求在組織公約中明確副秘書長的職責和地位。這是因為組織公約中只提了秘書長，而那時在任副秘書長是法國人，并且與印度人競爭秘書長職位落選了。由于這次工作組討論的焦點是理事名額。法國提案中的其他各點，會上無人提及，也就沒有討論。將理事名額增加到24名的提議，得到西班牙、加拿大、比利時、意大利、西德和民主德國的支持。

另一個書面提案來自荷蘭，建議每一類理事增加一名，總數(shù)21名，無人同意，后改為支持法國的24名。美國原來想維持現(xiàn)有格局不變，但見要求改革的意見來勢洶涌，又表示可以擴大一點，但不要大變動，要加各類都加，總體上還要保持發(fā)達國家為多數(shù)。蘇聯(lián)想為東歐國家謀取席位，建議形成單獨的一類，未被大家接受，又提出國際文件中沒有發(fā)展中國家的提法，遭到駁斥。西班牙代表甚至點名批評蘇聯(lián)稱，如果沒有興趣，可以去逛大街。波蘭發(fā)了一次言，未支持蘇聯(lián)。民主德國只宣傳自己，有條件當理事。匈牙利則逃會。發(fā)展中國家雖然沒有拿出一個協(xié)商一致的方案，但表態(tài)時，幾乎是一致的，使會議取得了滿意的結(jié)果。會上加納發(fā)言很多，但是主張不分類，直接選舉。由于要求有些過激，未得到支持。墨西哥認為可以分步走，先擴大名額，主要是C類。坦桑堅持平等原則，反對搞歧視。巴西積極發(fā)言，與蘇聯(lián)、美國、日本和波蘭針鋒相對地爭論。我國是新會員，不熟悉游戲規(guī)則，再加上那時對外表態(tài)要求很嚴，發(fā)言稿和書面提案均需事先批準。盡管如此，我們在會上還是作了一次發(fā)言，表明了我們的態(tài)度。但在會下積極與其他發(fā)展中國家溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮影響。

會議討論了以下幾點內(nèi)容：

一是理事名額。法國提議擴大到24名。支持的國家有新西蘭、挪威、西德、加拿大、澳大利亞、比利時、扎伊爾、加納、波蘭、意大利、希臘、英國、西班牙、民主德國、巴西、南斯拉夫、印度、墨西哥、秘魯、阿根廷、菲律賓、塞拉利昂、阿曼和中國。在討論中，日本稱，理事會過大，會影響工作效率，主張擴大到20個。波蘭主張22個。蘇聯(lián)也稱，要保證會議效率，不要加太多。美國則表示，A、B、C三類各加一名。最后主席總結(jié)，專門工作組的意見是24名。

二是分幾類選。法國提議分四類選，澳大利亞支持。尼日利亞提議仍按三類選，得到新西蘭、挪威、加拿大、比利時、扎伊爾、加納、波蘭、意大利、民主德國、西班牙、希臘、荷蘭、西德、坦桑、巴西、南斯拉夫、印度、墨西哥、阿根廷、菲律賓、塞拉利昂、美國、蘇聯(lián)和中國的支持。阿爾及利亞原來也提分四類選，后來與法國一樣，改而支持三類。以下國家支持按三類選舉，但附有條件，即第三類理事名額與第一和第二類理事名額總和一樣，即各占50%。他們是巴西、南斯拉夫、印度、墨西哥、秘魯、阿根廷、菲律賓、塞拉利昂、阿曼和中國。最后主席總結(jié)，按三類不變。

三是各類之間的比例。西班牙提6:6:12。這個方案符合前面提到的一些發(fā)展中國家的主張。法國原主張四類，每類6名理事。意大利提議6:8:10，得到比利時、荷蘭和加拿大的支持。后來都改為支持西班牙。因為這個比例會得到發(fā)展中國家的支持。美國提出7:7:10，甚至7:7:11，總數(shù)25個，無人理睬。挪威還曾提8:6:10，希臘支持，未得到認可，后來都放棄了。最后主席總結(jié)，按6:6:12來分配。

在討論其他相關(guān)事項，如法定人數(shù)等修正后，會議責成秘書處把整個會議討論的結(jié)果整理成專門工作組的報告，提交給第五屆特別大會。

第五屆特別大會，出席會議的有63個國家的代表和香港聯(lián)系會員。另有5個會員國和地區(qū)派觀察員參加。會議未邀請越南，邀請了朝鮮，未到會。韓國和越南西貢政權(quán)派觀察員。葡萄牙因受到聯(lián)合國制裁，不準參加聯(lián)合國和專門機構(gòu)的活動，因此只派了觀察員列席會議。

會議主要議程有三項。

第一項是組織公約修正案，此事已經(jīng)專門組織工作組討論。工作組會議主席報告工作組討論情況及結(jié)論后，一些發(fā)展中國家紛紛表示同意。會議通過了海大第315號（特Ⅴ屆）決議。其主要內(nèi)容如下：

注意到并歡迎……“海協(xié)”會員有了增加，認識到任何時候都需要保證“海協(xié)”組織的主要機構(gòu)是本組織全體會員的代表，并保證理事會成員國的公平的地理區(qū)域代表性。

會議審議了專門工作組的報告，其中包括工作組對“海協(xié)”組織公約修正案的建議。

理事會由大會選出的24個理事國組成。

選舉理事時，大會應遵循下列準則：

（1）6個為在提供國際航運服務方面具有最大利害關(guān)系的國家；

（2）6個為在國際海上貿(mào)易方面具有最大利害關(guān)系的國家；

（3）12個應是按上述規(guī)定未當選的國家，他們在海運和航海方面具有特別利害關(guān)系，選他們進入理事會將保證世界所有主要地理地區(qū)有代表參加。

為強調(diào)發(fā)展中國家的代表性，除這個決議之外，我們和發(fā)展中國家并不甘心，又乘勝推動大會通過了另一個決議——海大第316號（特Ⅴ屆）決議“理事會中的更廣泛的代表性”。其要點是：

注意到“海協(xié)”組織的大部分會員是由發(fā)展中國家組成，而這一事實在本組織執(zhí)行機構(gòu)的組成中卻迄未得到反映。鑒于本組織會員的增加和需要改進發(fā)展中國家在理事會中的代表性……就是承認對本組織工作感興趣的各個方面在理事會中需要有更廣泛的和更公平的代表性。

這個決議為今后繼續(xù)擴大理事會，增加發(fā)展中國家理事造了輿論，定了調(diào)子。

第二項是法國在工作組的提案。提案涉及理事會集權(quán)等問題，工作組未予討論，這次特別大會也未討論，決定再召開一次工作組會議。

第三項是塞浦路斯譴責土耳其威脅海運安全的提案。決定推遲到第九屆全體大會討論。

至此擴大理事會的目標實現(xiàn)了第一步。

此后，隨著民族運動的蓬勃開展，新獨立的國家不斷涌現(xiàn)。至1977年，“海協(xié)”組織的會員國已達到88個，其中發(fā)展中國家57個，占到65%。于是發(fā)展中國家再次提出理事會的代表性問題。此時，我國已參加此組織多年，并派了常駐代表，參加了“海協(xié)”召開的所有會議，與發(fā)展中國家廣泛聯(lián)系，在活動中積極支持和推動改革。在1977年11月7日至17日召開的第十屆全體大會上又提出設立專門工作組來研究法國、意大利和尼日利亞提出的再次擴大理事會的提案。即海大第401號（第X屆）決議。

第十一屆全體大會，1979年 11月5日至16日在倫敦召開。交通部李清副部長率團出席。圖中前排左二為作者，左三為交通部李清副部長，左四為交通部外事局董華民局長。

在發(fā)展中國家的推動下，又對理事會選舉規(guī)則作了修正。即海大450號（第Ⅺ屆）決議，將理事會擴大到32名，分配比例為8:8:16。

隨著理事會的擴大，理事會的組成也發(fā)生了變化。1959年時，16個理事中發(fā)展中國家只有2個；1979年會員國總數(shù)97個，理事國32個，占1/3。這個比例也比較適中，有了足夠的代表性，更主要的是，雖然保持按A、B、C三類來選舉，但C類已是16個，與A類和B類總和一樣。最初的地區(qū)代表只有4個，還不全是發(fā)展中國家，擴大后的理事會中地區(qū)代表已大大增加，并且絕大多數(shù)來自發(fā)展中國家。可以說，實現(xiàn)了普遍性原則。

從后來的選舉實踐來看，1975年，我國第一次競選理事，就在B類當選，那次B類當選的還有巴西。在發(fā)展中國家的支持下，跳出了原來的規(guī)定。到1977年，印度也在B類當選。在B類的6個理事國中，發(fā)展中國家占了3個，達到一半。這種情況一直持續(xù)到1989年，我國改在A類競選，并當選。阿根廷、巴西和印度在B類當選。在C類當選的理事國中有兩個來自發(fā)達國家。在32個理事國中，發(fā)展中國家17個，已超過了50%。

開放海上安全委員會

海上安全委員會是“海協(xié)”成立之初即已建立的專業(yè)委員會。它的職責是：研究此組織職責范圍內(nèi)有關(guān)航運設備、避碰規(guī)則、危險貨物運輸、集裝箱運輸、旅客運輸、海上安全措施和要求、海難調(diào)查、救生和救助等問題；并與其他政府間交通運輸組織保持密切聯(lián)系，以促進海上安全。隨著業(yè)務開展，還設立了九個分支專業(yè)機構(gòu)：船舶設備、船舶防火、分艙穩(wěn)性及載重線、漁船安全、無線電通信、危險品運輸、船員培訓和值班標準、集裝箱運輸小組委員會、搜尋和救生專家小組。按照原來的組織公約規(guī)定，它由選舉產(chǎn)生的16個委員國組成，其中,8個從船舶數(shù)量最多的10個國家中選出，4個從非洲、美洲、亞洲和大洋洲、歐洲4個地區(qū)中各選出一個國家代表，其余4個由其他國家中選出。海上安全委員會可以通過理事會將會員國提出的關(guān)于海上安全的規(guī)章及其修改意見提交全體大會。實際上，“海協(xié)”組織所制定的國際公約，尤其是技術(shù)專業(yè)規(guī)則都來自這個委員會。按照規(guī)定，不是委員的會員國只能列席會議，沒有表決權(quán)。這就把廣大發(fā)展中國家排除在國際公約和技術(shù)業(yè)務規(guī)則的制定活動之外，完全由船舶數(shù)量多的發(fā)達國家所壟斷。

在1974年2月4日至8日召開的專門工作組會議中，除了理事會的改革以外，也討論到海上安全委員會。相對來說，比較單純。法國提出開放此委員會，不再選舉，只要是會員國都可自由參加，都有表決權(quán)。日本提出擴大到24個委員國，但看到發(fā)展中國家要求改革的勢頭很大，又表示不反對開放此委員會。美國強調(diào)這個委員會討論的事項技術(shù)性很強，蘇聯(lián)聲稱，要考慮會議的效率，如委員會很大，不容易做結(jié)論。荷蘭、西班牙支持法國提案。我國和尼日利亞等發(fā)展中國家先后發(fā)言，主張開放此委員會，占了出席會議國家的多數(shù)，主席看到這種形勢，也不再討論，即作出結(jié)論，表示開放此委員會，所有會員國均可出席此委員會，并且都有表決權(quán)。

技術(shù)合作委員會制度化

“海協(xié)”建立之初沒有技術(shù)合作委會。1969年聯(lián)合國開發(fā)計劃署通知“海協(xié)”，有一筆援助經(jīng)費可以由“海協(xié)”分配。那年10月，“海協(xié)”理事會在其會期內(nèi)拿出一點時間來，討論如何使用這筆援款。于是成立了技術(shù)合作委員會。它不是一個獨立機構(gòu)，只是在理事會認為有需要時才召開，出席的都是理事國代表。非理事國只能列席，沒有表決權(quán)。

發(fā)展中國家不滿此現(xiàn)狀，紛紛要求實現(xiàn)技術(shù)合作委員會制度化，讓它成為一個向全體會員國開放的獨立委員會。發(fā)展中國家可以利用這個平臺，提出他們的訴求，推動“海協(xié)”采取措施，滿足他們的需要，我國代表在不同的會議上積極發(fā)言支持這個合理要求。

1975年第九屆全體大會，以墨西哥為首的77國集團提出討論這個問題。海運發(fā)達國家雖不愿意，但又拿不出正當?shù)姆磳碛桑筒扇⊥系霓k法，說這個問題需要充分討論，而這次會議議程很多，沒有時間，企圖把它拖掉。發(fā)展中國家并不罷休，要求在1976年召開專門工作組會議，準備方案，供1979年召開的下一屆全體大會通過。這就是海大359（第Ⅸ屆）決議。一部分發(fā)展中國家并不滿足于此，進一步提出“技術(shù)合作委員會制度化”決議草案，“注意到大會的普遍觀點，考慮到技術(shù)合作作為‘海協(xié)’工作的連續(xù)和必不可少的一部分的重要性，認為有必要使技術(shù)合作委員會制度化，并且希望它制度化，成為本組織的一個機構(gòu)……”。雖然沒有形成修正組織公約的決議，但為“技術(shù)合作委員會制度化”定了明確又肯定的調(diào)子。海運發(fā)達國家也只能接受這個現(xiàn)實。在1977年的第十屆全體大會上討論通過了關(guān)于這個事項的海大400（第Ⅹ屆）決議，再次修正“海協(xié)”組織公約，在“海協(xié)”50年的紀念冊中記錄了這段事實（見圖）。

經(jīng)過與發(fā)展中國家的共同努力，改組了理事會、開放了海上安全委員會和使技術(shù)合作委員會制度化，實現(xiàn)了改革“海協(xié)”的早期目標。