“管理
——審判”二元架構下法院內部機構設置與權力運行研究

梁 平

(華北電力大學 法政系，河北保定 071003)

“管理
——審判”二元架構下法院內部機構設置與權力運行研究

梁 平

(華北電力大學 法政系，河北保定 071003)

審判獨立是我國司法的一項基本原則，但因體制性原因，司法權深受法院內外部各種權力的干涉而被地方化、行政化。基于此，針對法院“管理——審判”二元架構下“機構——權力”的二維關系，深入分析法院內部“機構——權力”的運行機制，進而提出法院管理體制改革與治權創新的總體構想：改革法院機構，設立黨政辦公會和審判委員會為院級管理機構，下設審判、執行、審判管理、政務人事管理等四類專業事務機構；改革審判委員會的職能，使其成為專司審判事務管理和審判咨詢的機構；改革人事管理模式，實行分類化、專業化管理；還審判權于法官，實行主審法官負責制下的合議庭民主制。

審判管理；司法權；行政權；機構設置

自1999年《人民法院五年改革綱要(1999-2003)》提出“審判工作的行政管理模式，不適應審判工作的特點和規律，嚴重影響人民法院職能作用的充分發揮”這一論點以來，對法院管理體制改革的探索可謂成果斐然，也涌現出了一些頗有真知灼見的創新思路和改革構想，但仍存在著諸多分歧且改革鮮有實質性突破。2014年10月23日，中共十八屆四中全會發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度”以及“優化司法職權配置”，“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”等。然而，立足于我國現行的政治體制及具體國情，懷著西方法治情愫的體制性重構，不僅面臨著本土不適的現實困局，而且有違司法制度的合憲性基礎；而基于傳統的行政化管理體制，試圖通過新設機構來整合權力，則不僅難以促進法院管理的實質性改觀，而且可能滋生機構臃腫現象甚至反而強化管理的行政化。要破解改革方向和模式選擇的這一難題，必須理性反思我國法院管理體制的現狀，深刻認識和真正把握法院管理所面臨的錯綜復雜因素，從法理和基本法上理順法院內部各類權力之間的關系，進而還審判權于法官，最終達到確保審判獨立和提高司法能力的目的。

一、法院管理的運行邏輯

“‘法院管理’就是為充分發揮人民法院的審判職能作用，全面提高人民法院公正、高效司法能力而對各個工作環節、各個方面所作的規劃、組織、監督和協調。”*董治良：《法院管理淺論》，載《國家檢察官學院學報》2005年第5期。這一概念基本廓清了法院管理的主要方面：首先，法院管理必須以“審判”為中心，圍繞審判工作而展開，因為法院是我國專門的審判機關，審判是法院最核心、最本職的工作。其次，法院管理實際上是管理學原理在司法領域的運用，是以促進法院審判職能發揮和提高司法能力為組織目標而進行的管理活動，其工具性基礎源自于管理學。最后，法院管理涉及到法院工作的“各個工作環節、各個方面”，即管理客體具有復雜性。

從我國現行法院管理體制以及學者研究和法院探索的成果來看，表面上盡管對法院管理的上述三個方面基本不存在爭議，但實際上恰恰是由此所衍生或本身有機對立的“管理——審判”(核心是“行政權——司法權”)間的矛盾，不僅直接制約和關系著法院的職能和效能，而且涉及到以法院為對象的各類權力的配置和運行。具體而言，這些矛盾主要表現為以下層面：

一是管理的行政權力本性與支持審判權運行的司法規律之間的張力。所謂管理，實際上是組織化監督，它以最大限度地實現管理目標為基本導向，所要解決的主要問題是面對紛雜的信息應如何做出恰當的決策，以及如何很好地落實這些決策而進行的組織、協調、監督等一系列活動，更多體現的是選擇理性和執行理性而非裁決理性，因而，其追求的首要價值是效率而非公正(但并不意味著管理活動不追求公正價值)，而且這種運作邏輯本身隱含著組織機構行政化和權力干預的傾向。與此相反，法院審判以公正、中立、被動為基本特征，尤其公正是法院審判的生命線，它所體現的是“裁決理性”，旨在依法明斷是非，盡管也會考慮情、法、理或者法律效果和社會效果的有機統一，但相比而言，所謂情、理、社會效果等均是通過依法裁決來實現的。如果不能依法裁決或者出現徇私枉法，不僅不能達到當事人將糾紛訴諸法院的目的，不能實現個案公正，而且會削弱司法權威、侵蝕司法信用。因此，從法院審判這一核心職能來看，運用管理學原理研究審判管理，面臨的最大障礙是價值目標的異向性或某些層面上的根本對立，可能導致的最大風險是法官的審判權要么被架空，要么被行政組織或行政負責人的意志所溶解。

二是管理活動的監督作用與審判獨立之間，無論理論闡釋還是現實運行中表面上似乎均無法理順或達到順暢溝通的固有悖論。管理是由組織或組織負責人通過顯性或暗示性的管控行為督促被管理者以實現組織目標，其以干預性、主動性、管理者單方意志性等為基本特征。而現代司法活動是以訴訟的等邊三角形構造為基礎，通過當事人雙方的對抗性庭審活動查明案件事實，法官嚴格忠實于經過法庭質證的“法律事實”并依法作出裁決。在這個過程中，盡管法官不能如同馬克斯·韋伯設想的自動售貨機那樣兜售法律，但其能動性的發揮受到當事人和法律邏輯的嚴格限制，法官必須根據其親歷的庭審過程自主地作出裁判。因而，法院管理與審判獨立之間似乎勢不兩立：如果主張加強管理，則勢必可能干涉司法，影響審判獨立；如果主張強化審判獨立，則必然要求管理之“手”不能伸得太長或者干脆退出司法領域。在現實中，針對司法不公、司法腐敗等敏感問題，其根源到底是監管不到位還是司法不獨立，不同群體的觀點截然不同?？梢哉f，法院管理與審判獨立本身就是有機對立的矛盾體。

三是對法院的活動缺乏理性的認識?？傮w上看，法院的活動可分為兩類，即管理活動和審判活動，但在實踐中如何做到條分縷析，不僅涉及到法院這一組織實體，而且與其內外部縱橫交錯的各種權力有關。研究這個問題的主要目的在于，管理活動的行為主體是管理者和管理人員，而審判權的行使主體則是法官(廣義上屬于合議庭或獨任審判組織)。因此，只有劃清管理權和審判權的作用對象，明確哪些事項屬于管理的“領地”，哪些事項應堅持司法自治，進而歸管理權于管理者，還審判權于法官，才能解決“管理——審判”之間的上述邏輯矛盾。

四是在“管理——審判”的二元架構中，與法院有關的機關或機構的屬性該如何劃分。與法院有關的機關和機構，分為兩類：一類是法院外部的諸如人大及其常委會、政府、檢察院乃至黨政機關等，一類是法院的內設職能機構。前者屬于國家政體范疇，此處不予論述。對于后者，由于這些職能機構均擁有性質不同的權力，按照“管理——審判”的二元架構，則可分為管理機構(含領導、監督機構)和審判機構。由此帶來的問題是，管理機構與審判機構各自的權力界限如何確定，以及二者之間的關系在現實中該如何定位和協調等，這將直接觸及到法院管理體制問題。

實際上，上述四個層面并非孤立的，它們之間存在著如下邏輯關系：首先，應當承認，法院內部存在著“管理”和“審判”兩類性質完全不同的活動，盡管強調法院“以審判為中心，管理服務于審判”，但這兩種活動始終無法“歸一”，支撐各自運行的是不同的原理。因此，無論強調法院管理“去行政化”還是主張加強審判權力的縱向和橫向管理，實質上是在“權力歸一”或“權力混合”的前提下，試圖運用單一的原理來詮釋法院的不同活動，因忽視了法院活動屬性不同這一客觀事實而陷入“五谷不分”的困境?；诖?，改革法院管理體制應堅持“管理歸管理，審判歸審判”的基本前提。其次，在這一基本前提下，對法院活動的類型化研究是改革和創新法院管理體制的重要樞紐和關鍵，只有分清法院管理行為和審判行為，才能理順管理活動和審判活動的關系。最后，法院管理行為和審判行為均需要通過相應的組織機構(包括個人)來完成，相應地，這些機構通過分別從事管理和審判活動來體現各類權力。因此，機構設置是法院管理體制的直觀體現，也應當是研究的焦點，而機構外殼下的權力配置則是法院管理體制的實質之所在。概言之，法院的一切活動均依托于各類機構(包括個人)，而支撐其運行的實質則是不同的權力，這些權力依據各自特有的屬性相應地作用于法院內部不同的客體(即管理內容)，從而維系著法院成為肩負審判職能的組織實體，同時推動著法院圍繞審判通過科學管理提升司法能力。因此，對法院內部司法權力運行機制的探討，既不能離開法院內部機構的設置，也不能忽視司法權與行政權的不同屬性和運行規律。

二、法院內設機構建設現狀分析

總體上，法院內設機構包括兩大類，即行政管理組織和審判組織。由于這兩類組織的運行規律存在著根本性差別，進而影響到審判組織能否依據憲法獨立地行使審判權。

(一)法院的行政管理組織

1.具有常設機構的行政管理組織。法院內部職能機構的設置依據是《人民法院組織法》。該法第18條規定：“基層人民法院由院長一人，副院長和審判員若干人組成。基層人民法院可以設刑事審判庭、民事審判庭和經濟審判庭，庭設庭長、副庭長。”第23、26、30條分別規定中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院“由院長一人，副院長、庭長、副庭長和審判員若干人組成”以及“設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭和其他需要設的審判庭”。由此形成了法院內部官僚機構制和人員科層制格局。

具體而言，按照立、審、執、監、管分離的審判流程管理，采取傳統行政性審判業務庭模式的法院，其內設機構除了立案庭、審判業務庭(比如民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭等)、審判監督庭、執行機構(執行局或執行庭)外，還存在著包括行政辦公室、研究室、政治部、紀檢監察室等在內的專門性行政管理機構。此外，為了強化審判管理，很多法院設立了審判管理辦公室；還有些法院在建構多元化糾紛解決機制的浪潮中，成立了諸如訴前調解中心、司法確認中心等機構。

2.不設機構的行政管理組織。法院內部未設立常設機構的行政管理組織(廣義上含行政權力運作形式)主要包括委員會制、辦公會制和領導小組制三種，這三種形式均承擔著決策、管理等行政職能。

一是委員會制。比如很多法院根據《法官法》的規定設立了法官考評委員會，有的法院探索民主管理模式成立了法官委員會，以及根據需要設立法官自律委員會、案件質量監督評查委員會等專門委員會。

二是辦公會制。包括院長辦公會和黨組會，分別負責法院行政和黨務決策與管理等工作。

三是領導小組制。法院內針對特定事項可能成立專門的領導小組，小組組長一般由院長或主管副院長擔任，辦公室設在特定事項的歸口管理部門。其目的在于：一方面，提高領導級別以引起相關人員的重視；另一方面，某些特定事項往往涉及到多個不同的部門，成立領導小組有助于組織協調。

這些機構均具有行政管理性質，各委員會和領導小組的隨意性較大，造成行政權力日益膨脹，盡管有助于提高法院內部管理效率，并在一定程度有助于提升審判質量，但實質上為行政領導干預審判提供了新的渠道，進一步強化了管理行政化色彩。

(二)法院審判組織

法院審判組織主要包括獨任庭和合議庭，廣義上還包括審判委員會。

1.獨任庭。在獨任庭中，法官獨立審判案件，從而將審判獨立推向極致。由此引發的問題是，法院的獨立審判究竟是法院獨立還是法官獨立。如前文提及，我國有學者認為，“獨立審判不是審判員的個人獨立，而是人民法院的獨立”*龍宗智、李常青：《論司法獨立與司法受制》，載《法學》1998年第12期。，這與憲法的文義是一致的。但若審判員(包括法院院長)不能獨立審判，人民法院的獨立又將如何保證？根據《中華人民共和國法官法》第2條“法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員”之規定，法官是行使國家審判權的主體，法院獨立地行使審判權應當具體到法官，這是符合權責相統一原則的。

2.合議庭。合議庭作為最主要、最普遍的審判組織，合議庭成員地位平等是司法權的屬性和審判獨立之使然，是合議庭內部的根本原則。但在實踐中，合議庭行政化、“合而不議”甚至流于形式現象較為嚴重，具體表現為：一是在院(庭)長等參加的合議庭中，作為法定的審判長，其行政身份與審判員身份混同，可能導致行政權潛在地干預案件合議；二是在審委會委員參與的合議庭中，因審委會委員在討論案件時擁有話語權優勢，導致案件討論偏向一邊倒，尤其是在合議庭成員意見未出現根本分歧時，不同意見可能被湮沒；三是審判長的設立且由院長或庭長指定，使得合議庭出現行政組織化；四是承辦法官制將審判權導向另一極端，即其他審判人員消極參與，導致合議庭集體裁判功能在實踐中被虛化。因此，合議庭不民主、審判權不平等(包括強勢干涉或消極放棄)是法院審判組織的根本癥結之所在。

3.審判委員會。根據我國民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法的規定，審判委員會的性質基本上可以概括為：在民事訴訟和行政訴訟中，審委會是管理審判業務的、帶有行政屬性的機構，僅“討論”案件而無權作出決定；但在刑事訴訟中，審委會不僅行使審判業務的管理權，而且作為事實上的一級審判組織已獲得了明確的法律地位。*參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第180條：合議庭開庭審理并且評議后，應當作出判決。對于疑難、復雜、重大的案件，合議庭認為難以作出決定的，由合議庭提請院長決定提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應當執行。從審委會直接作用于個案來看，本質上是在法官審判權之上增加了一道枷鎖，有助于促進法官提高責任心，認真地對待庭審過程，慎重地提出裁判意見，以免其工作成果輕易地被審委會否決掉，不失為監督法官的一種機制，這也符合“法官的獨立判斷只能表明法官思考的真實性，而不能保證審判結果的準確性”*王申：《法官的理性認知與司法前見》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2012年第6期。的邏輯。但從審判權運行規律的角度來看，一旦案件被提交審委會，其內在缺陷則暴露無遺。首先，因審委會成員未親歷庭審，違背了直接言詞原則。其次，審委會成員未經當事人的甄別和質疑，有違回避制度。最后，這種“審者不判、判者不審”的做法，造成審判權的運行嚴重不暢：一方面，合議庭成員或獨任審判員作為裁判文書的責任主體卻不擁有實質裁決權，導致責權分離，使得責任追究無法落實；另一方面，由于權責分離和責任追究制虛設，造成部分審判人員思想懈怠，將審判當作一項程序任務。由此引發的針對審委會的質疑，核心在于其職能的定位以及應否和如何干預個案裁判。

(三)法院內設機構存在的問題

無論是法院內設的行政管理組織還是審判組織，均存在較為嚴重的行政化傾向，主要表現在以下層面：

1.行政機構對審判實行包圍式管理。某種意義上，審判權被行政機構所籠罩，具體表現為：一是作為專門討論有關審判工作的機構，審委會不僅宏觀管理審判業務，而且對個案進行直接干預；二是審判管理辦公室作為審委會和院長管理審判工作的常設機構，不僅使審委會管理審判業務常態化，而且因受院長行政領導，為院長干預審判提供了新的途徑；三是審判管理辦公室作為綜合審判業務部門，以行使行政權為主，凌駕于審判業務庭之上，與之形成了管理與被管理的關系；四是各類專設的委員會或領導小組，對審判事務行使專門的管理權；五是絕大多數法院內部實行職能機構的矩陣式設置結構，審判事務被分割為塊狀，而每個機構內實行負責人行政領導制，行政權近乎包攬內部所有事項。

2.權力行政化且高度集中。前文談到的法院內行政管理組織無不晃動著各級行政領導的影子，且包括審委會、法官委員會、法官考評委等在內，院長、副院長、庭長、副庭長、主任、副主任幾乎均被作為當然的成員，這導致法院內部實行與行政機關相同的權力運行模式。另外，院長一般兼任黨組書記，作為黨政一把手，可通過院長辦公會或黨組會等常規化活動，無時無刻地操控著法院內近乎一切事項。

3.行政權直接干涉個案侵蝕司法權。理論上，個案裁判應遵循司法權的運行規律，但事實上，行政權力或多或少地會滲透到個案裁判中，主要形式包括：一是審委會討論案件制，此處不再贅述。二是裁判文書行政審批制。當前，大部分法院，法官制作裁判文書后需報庭長、主管副院長乃至院長審核簽發，這種機制的優點與缺點，除了上文論及的審委會討論或決定案件的那些方面之外，一方面，大大地增加了法院領導的工作量，尤其是院長和副院長的精力被具體個案所消耗，要么無暇顧及法院總體建設等宏觀事項，要么不得不“顧彼而失此”，只能將裁判文書的審核簽發變為簽字了事；另一方面，向當事人傳遞著不良的信息，使得他們認為院長或副院長擁有案件的實質決定權，進而形成當事人不信任庭審、不信任審判人員的示范效應，到頭來院長、副院長門庭若市，卻將造成這種現象的原因歸責于審判人員裁判不公，形成糾紛無法通過審判予以解決的惡性循環。三是法院行政領導具有當然的法官身份*《中華人民共和國法官法》第2條：法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。，他們也行使著審判權，有權作為審判員審理案件，使得行政權和司法權的行使主體可能發生混同，這從另一角度也證實了《人民法院組織法》關于審判庭的設置并沒有充分考慮審判權的司法屬性，其初衷也是對審判權實行行政化管理。

綜上，立足于法院機構建設，如何進一步理順法院與外部各類機構的關系，以及法院內部行政管理組織與審判組織、審判組織的運行等，是基于司法權運行規律進行法院機構法治化改革的重心，是從機構有限獨立的角度保障審判權獨立行使的重要方面也是當前我國司法效能不足，“法院應以管理體制改革和工作作風建設為契機，適應現代訴訟的需要，實現法院職能的轉型”*梁平、陳燾：《我國法院職能轉型過程中的法理探究》，載《河北大學學報(哲學社會科學版)》2012年第6期。作為必然要求。

三、法院管理體制改革的地方實踐考察

2013年1月7日，中共中央政法委書記孟建柱在全國政法工作電視電話會議明確將“改革司法權力運行機制”作為貫徹落實中共十八大精神的“四項改革”之一，通過進一步落實憲法規定的“法院依法獨立行使審判權”，以解決影響司法公正、制約司法公信力的深層問題。事實上，近年來，地方法院對法院內部行政權與司法權的配置與運行已進行了有益探索，甚至從法院管理體制的層面對各類權力的運行進行了先行實踐。

(一)河北泊頭法院效能型管理模式*參見李飛、韓元恒、丁力辛：《構建效能型管理模式——泊頭法院審判管理改革調查》，載《人民法院報》2006年1月24日。

2002年法院管理體制改革以前，河北省泊頭法院與其他大多數法院一樣，均面臨著“審者不判、判者不審”、法官人人主審案件導致質量層次不齊、庭長集行政與審判管理于一體包辦一切等深層矛盾和問題。為此，法院為了嘗試“精審判”進行了管理模式的權力再造，具體做法是實行“專職審判長負責制”：首先，審判業務庭內實行“三長負責制”進行行政權與審判權的分離，即庭長負責行政管理、專職審判長負責案件、執行長負責執行工作；其次，以建立法官助理制度為核心實行審判事務和審判輔助事務的分離，將原來從事審判工作的一部分人員(含副庭長)改為法官助理，不主持庭審，主要負責庭前準備、證據交換、法院調解、法律文書制作與校對等輔助性工作；第三，審判業務庭內重新劃分庭長與專職審判長的權力范圍，強化庭長的行政管理和案件監督職能，但在庭長參與合議庭時，作為法定審判長對自己審理的案件負責，而專職審判長對全庭的一切案件負責；第四，專職審判長權責合一，在享有與庭長相同級別待遇的同時，有權直接簽發法律文書，如出現錯案或發還改判案件超過所限比例則追究專職審判長的責任；最后，建立健全網絡跟蹤監控、庭審觀摩考評、判決書質檢、案件評查、專職審判長聯席會議和“兩錯”案件(錯誤裁判和錯誤執行)責任追究、月季考核及兩考一評(崗位目標管理責任制考核、政治及業務理論考試、民主測評)等制度，在分權制衡的基礎上，強化法院內部監督，為權力的運行提質、提速。

泊頭法院管理體制改革的顯著特點是打破傳統的司法行政體制，以權力橫向分工和縱向分節為維度建立起“蜂窩狀立體透明結構”的權力構造模型。具體而言：一是在立、書、審、執、監分離的格局下，在保持原有審判業務庭不變的基礎上，對行政權和審判權進行分離；二是以細分審判事務為契機按照職責對人員實行類型化分流，突出審判工作的專業化；三是裁判決定權下放，且與責任追究掛鉤。顯然，泊頭法院的改革抓住了法院管理體制的突出問題，其措施基本遵循了司法審判規律和法院體制改革的方向，但依然存在著比較明顯的問題：一是專職審判長負責制，實際上是審判權與行政權分離后又落入到無行政職務的人員手里，盡管突出了審判管理的專業性，但仍然是集權化管理；二是庭長參加合議庭時對自己審理的案件負責和專職審判長對全庭案件負責的做法，違背了合議庭內審判權平等原則；三是法律文書實行專職審判長簽發制，與院長、庭長審批制本質上無多大區別，且發生錯案只對專職審判長實行責任追究，與合議庭人員全體對案件負責的原理不符；四是將“發還改判案件超過所限比例”作為責任追究的標準不科學：一方面，在上下級法院尚存在案件請示制度的情況下，誘發專職審判長傾向于同上級法院溝通意見；另一方面，對于發回重審案件，如果僅以發回重審為依據實行責任追究而不看重審結果則對專職審判長不公平，如果以重審結果為依據則誘發重審后作出與原第一審近乎相同的裁判結果的可能。

(二)深圳羅湖區法院“3122”審判集團制模式*參見舒海燕：《淺談經濟特區法院審判管理體制創新》，載《特區理論與實踐》2003年第4期。

針對審判機構行政化設置、審判人員行政化管理、實體裁判行政化審批、審判管理無序化等問題，2002年，深圳市羅湖區推行以法官為中心、以流程管理為手段的法院管理新體制。主要做法包括：一是創新法官組合形式，實行“3122”審判集團制，即3名法官、1名速裁法官、2名法官助理和2名書記員組成相對獨立的工作實體；二是以速裁法官為核心優化審判流程，速裁法官與法官助理共同負責審判輔助事務，并負責管理法官助理、預審、速裁、庭前調解等工作；三是將審判程序劃分為立案、庭前準備、庭審裁判、庭后整理等環節以優化審判流程。

從深圳市羅湖區法院的主要做法來看，其主要特點在于以審判為中心創新人員組合形式。這種新型審判集團，以審判與審判輔助工作相分離為基礎，形成了主要包括法官、法官助理和書記員在內相對獨立的閉合系統，而法官助理的設立除了承擔審判輔助工作外，還充當著法官與當事人之間的“隔離帶”、“防火墻”角色，有助于防止司法腐敗。此外，速裁法官的設立，不僅使審判輔助工作能夠協調有序地進行，而且通過預審、速裁、調解等，有助于減輕庭審負擔、提高庭審效率和提前化解糾紛，提高了庭審的針對性，為案件庭審的實質審查奠定了基礎。

(三)安徽寧國法院“3+1”功能群組管理模式*參見呂雪峰：《人民法院審判管理機制創新的有益探索》，載《中國審判》2010年第5期。

2007年初，安徽省寧國市法院啟動了審判資源整合改革，不僅全面調整了法院內部機構，而且對審判管理機制進行了系統創新。其特點是：首先，所謂“3+1”模式指的是按照職能標準對機構和人員進行整合，設立案件審理中心(由“敲法槌的法官”行使審判職能)、審判管理中心(獨立配置“法官的法官”從事審判管理)、執行保全中心(由執行法官行使執行及訴訟保全職能)、行政服務中心(由非審判人員行使司法輔助職能)四大功能群組。其中，前三個之間存在著相互獨立、相互制約的關系被稱為“3”，外加“1”個行政服務功能群組。其次，對作為審判資源整合核心的案件審理中心，突破傳統的民事、商事、刑事、行政等案件類型，實行專業審判指導組制，設立七個審判庭組，一個機構兩塊牌子，對外仍稱第幾審判庭，定位為審委會的專業指導組，受審委會和院長授權對全體審判人員進行指導和制約。第三，除了疑難復雜案件由特定專業庭組審理外，案件按照立案順序均等分配到各審判庭組，各庭組對案件交叉管理，使得審判更加公開透明。第四，建立了三道(案件宣判前、案件宣判后、執行和信訪中)案件質量控制機制，作為案件質量“防火墻”，強化審判質量管理。最后，對四大功能群組按照不同的指標參數分類考核，建立客觀、科學、公正、穩定、長效的績效管理機制。

毋庸置疑，寧國市法院管理體制創新圍繞“管理——審判”二元架構下“機構——權力——客體”間的內在關系，理順了法院管理的各種復雜因素，其顯著亮點主要包括：一是針對行政化管理體制，從機構入手進行大刀闊斧的改革，找準了問題的癥結和改革創新的突破口；二是認識到審判庭按照案件類型設置的不科學性，對案件審理中心設立人力資源(包括審判員、書記員)基本均衡的七個審判庭組，且對外牌子不變，既實現了審判資源的有效重整，又不違反《人民法院組織法》；三是四大功能群組設置相對科學合理，將行政服務事項與審判業務分離，對執行保全單列，以案件審理為核心，實行審判專業化，符合法院管理體制改革的基本方向。

此外，單獨針對“審判管理”機構的改革，比較有代表性的有江蘇連云港審判管理機構再造模式(利用法院研究室的編制成立審判研究和管理辦公室)、湖北秭歸法院審判管理機構新建模式(2001年新設審判管理局)、成都法院法官自治管理機構模式(成立法官委員會)等，*參見肖宏：《中國司法轉型期的法院管理轉型——兼對司法行政權與司法審判權在法院內部分離管理的論證》，載《法律適用》2006年第8期。不僅體現了地方法院改革特色，而且反映了實踐中的管理創新。

地方法院對于管理體制的創新探索給予我們的有益啟示是：首先，當前法院管理問題的癥結主要源自于法院內部，對法院管理體制的創新主要應當從內部“機構——權力”的配置入手，理順“管理——審判”二元架構的關系；其次，法院管理體制改革的目標是實現行政權與司法權的分離，通過促進審判獨立來提高審判質量和效率；第三，法院管理必然涉及人、權、事等諸多要素，機構改革應體現這些要素的重新配置，而不能以改革創新的名義巧設機構；第四，審判管理是法院管理的重要組成部分，必須在遵循司法活動規律的前提下有效地開展審判流程、質效以及績效等的管理；最后，法院管理體制創新是一個不斷探索的過程，應遵循法理精神并盡可能兼顧法律規定，尤其是不得與基本法發生抵觸，否則可能面臨合法性危機。

四、法院內部機構設置與權力運行的基本思路

“司法改革依涉及范圍及程度可分為三個層次，一是司法體制改革，這屬于政治體制改革的范疇；二是司法工作機制改革，即在不改變司法體制前提下進行的工作機制調整；三是司法技術改革，如司法信息化網絡建設?！?張永進：《對人民法院審判管理信息化改革的反思》，載《三峽大學學報(人文社會科學版)》2010年第8期。我國當前法官管理體制改革與治權創新亦是如此，必然涉及到體制、機制、技術這三個層面。盡管“司法改革進程中的理念沖突和制度發展中存在的悖論是由司法的內在矛盾與理論邏輯的困境所決定的，是制度設計的科學性、完備性與理性不可及的矛盾”*高志剛：《司法的制度理性與實踐運作》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2009年第6期。，但從改革創新路徑的可行性分析，各級法院均有能力進行技術和機制創新。由于法院內設機構的設置與運行作為與審判獨立緊密相關的常態，形成了法院內部管理權與審判權的運行習慣，對每個案件都會產生直接影響，因此，改革官僚化金字塔式的行政機構，建立有利于審判獨立的組織結構，是法院內設機構法治化改革的基本目標。

(一)機構設置：實行扁平化管理

基于我國當前法院內部實行矩陣型的組織結構造成法院權力行政化的現狀，由于法院內部事務分為審判、執行、審判管理、政務人事管理這四大模塊，按照政務人事與審判執行相分離的原則，建立扁平化、專業化的行政機構。具體思路是：

首先，撤銷法院各類庭室等行政機構的設置，規定法院只設院長、副院長、黨組書記(院長與黨組書記分開，院長可兼任副書記)這三個黨政領導職務作為法院的管理職級，由他們組成的黨政聯席會對法院黨政人事事務進行決策、管理；設立“審判業務領導機構”(改革后的審判委員會)，對審判業務進行領導。

其次，法院內設立審判、執行、審判管理、政務人事管理等四類專業事務機構，對人員進行類型化，按照相應序列分別配置在不同的事務機構。其中：(1)“審判事務機構”由現有的各個業務庭的人員組成，專門從事刑事、民事、行政等審判工作，其運行由審判管理事務機構(行使現立案庭職責的人員)運用計算機信息技術根據立案先后順序和法官現有的案件進程等，原則上不分案件類型隨機分案，組成合議庭，以合議庭為基本單位負責審判工作；(2)“審判管理事務機構”除了行使現行立案庭的職責外，還負責包括審判流程管理、審判質量管理、審判效率管理、審判績效管理、審判運行態勢分析等審判管理事務；(3)“執行事務機構”行使現有執行局(執行庭)的職能，負責執行裁決和執行實施*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“完善司法體制，推動試行審判權和執行權相分離的體制改革試點”，關于審判權與執行權的分離，將有待于進一步探討。；(4)“政務人事管理機構”負責黨務、行政、人事等黨政工作。

上述四類機構的運行模式是：(1)“審判事務機構”實行合議庭民主制或獨任審判員決定制，在裁判案件時如果無法達成多數意見，可自愿向“審判業務領導機構”進行業務咨詢；(2)“審判管理事務機構”和“執行事務機構”接受“審判業務領導機構”的領導；(3)“政務人事管理機構”作為黨政聯席會的常設機構，向黨政聯席會負責。除了“審判事務機構”外，其他三類機構可各設立一名負責人，分別對審判管理、執行、政務人事工作予以組織協調。

最后，時機成熟時，可修改《人民法院組織法》，規定“由院長、副院長、黨組書記、副書記(由院長兼任)通過黨政聯席會對法院進行政務人事領導，法院內可根據審判、執行、審判管理、政務人事管理等設立專業化事務機構?！?由此形成的法院內設機構及權力運行模式見下圖：

(二)審判業務領導機構：改革審判委員會

如上圖所示，改革后的審判委員會，其性質定位為審判業務領導機構，“執行事務機構”和“審判管理事務機構”對其負責，而“審判事務機構”在必要的情況下可向其進行業務咨詢。

1.審判委員會的人員組成：(1)改革后的行政領導職務包括院長、副院長、黨組書記和執行、審判管理、政務人事管理機構的負責人，共計6人，對他們作為審委會委員是否作出限制近乎無關緊要，但可規定無領導職務的審委會委員應不少于總人數的1/2；(2)無領導職務的審委會委員，重點考察其審判業務水平，由法官大會民主選舉產生。

2.審判委員會的職能包括：(1)對執行、審判管理事務機構實行集體領導、統一決策；(2)對個案審判提供業務咨詢，且受以下條件限制：首先，由合議庭在難以形成多數意見的情況下向審委會提出業務咨詢申請，審委會不得主動提供業務咨詢活動，且審委會僅提供參考意見，而不享有對個案裁決的建議權和決定權；其次，全體合議庭成員均應出席會議，向審委會闡述意見；最后，審委會提供業務咨詢以辯論式、診斷式的方式進行，主要目的是幫助合議庭分析案件事實認定是否清楚、對法律的理解是否正確等，而不應發表任何對裁判結果有實質約束力的意見。

(三)審判權運行：實行主審法官負責制下的合議庭民主制或獨任審判員決定制

對于合議庭民主制，無論是否改革法院現行管理體制，均應遵循合議庭成員平等和“還審判權于法官”的原則，法官僅對法律負責，獨立自主地行使審判權。具體改革思路如下：首先，合議庭內不設審判長，取消承辦法官負責制，庭審程序的主持法官由合議庭成員自主協商產生；其次，合議庭成員平等地討論案件，按照多數意見作出裁判，并自行簽發裁判文書；再次，強化庭審筆錄和合議記錄制度，將之作為案件裁判的基本材料和實行法官責任追究的基本依據；最后，設立專門的質檢員對裁判文書實行形式審查，并按審判管理流程的規定及時將案件審理的動態信息輸入微機，供有關部門宏觀管理。

結語

正如著名法學家德沃金所言：“法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國的王侯?！?[美]德沃金：《法律帝國》，常青譯，中國大百科全書出版社1996年版，第361頁。只有在憲政理念的指導下，改善法院與外部機構之間的關系以及改革法院內部機構設置，切實拯救被行政權不斷侵蝕的司法權，讓司法權回歸本原，按照司法權的運行規律保障審判獨立，讓法院真正地成為專司審判的國家機構，讓法律的魅力在自有程序中得以彰顯，只有這樣，才能達到公眾所希冀的那種公正、自由、責任和效率。

[責任編輯：王德福]

Subject:Research on the Internal Institutions and Power Operation in Court under the Dual Structure of Management - Trial

Author & unit:LIANG Ping

(Political Science and Law Department，North China Electric Power University，Baoding Hebei 071003，China)

Judicial independence is a fundamental principle of judiciary in China，but judicial power is administrationalized and localized due to the institutional defects. For this reason, according to two dimensional relationships of organization and power in the binary framework of management and trial in the court, the author makes an analysis of court internal operation mechanism of organization and power and put forward general ideas about court reform of the management system and administration innovation：reforms of court institution shall be exercised, Party and Administration Office shall be established as the courts' management system and under it there are four kinds of professional affairs institution in charge of trial, execution, trial management and political affairs & human resource management； the judicial committee's functions shall be adjusted so as to make it a institution wholly in charge of the trial affairs management and trial counsel; the human resource management mode shall be transformed into classificational and professional management；the judicial power shall be returned to the judge while executing democracy in the collegiate panel under the presiding judge responsibility system.

trial management；judicial power；administrative power；institutions

2017-02-23

本文是國家社科基金項目《基層治理中社會矛盾化解與法治保障研究》(13BFX009)的部分成果；教育部新世紀優秀人才支持計劃(NECT-13-0790)的資助成果。

梁平(1968-)，女，河北秦皇島人，華北電力大學法政系教授，主要研究方向：司法制度。

D916.2

A

1009-8003(2017)03-0152-09