完善檢驗檢測監管體制 提升檢驗檢測產業質量
——貫徹《上海市檢驗檢測條例》的幾點認識

◆沈鏡鴻/ 文

完善檢驗檢測監管體制 提升檢驗檢測產業質量
——貫徹《上海市檢驗檢測條例》的幾點認識

◆沈鏡鴻/ 文

在今年召開的全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中提出了“廣泛開展質量提升行動，加強全面質量管理，夯實質量技術基礎，強化質量監督，健全優勝劣汰質量競爭機制”的要求，隨著我國實施創新驅動發展戰略的不斷深入，檢驗檢測作為國家質量技術基礎之一，越來越受到人們的關注和重視。檢驗檢測工作所具有的質量屬性，使其在我國社會經濟發展進入新常態的關鍵時刻，對全面完成“十三五”規劃任務，促進供給側結構性改革，服務國家質量強國戰略方面將發揮獨特的作用。上海市根據我國檢驗檢測行業的發展現狀，結合本市的實際情況，頒布并施行了《上海市檢驗檢測條例》（以下簡稱《條例》），這是我國第一部專門用于全面規范檢驗檢測機構和行為的地方性法規。

上海市是國內檢驗檢測市場最發達地區之一，檢驗檢測行業在促進本市社會經濟健康發展中發揮了重要作用。當前，上海市正在持續推進創新驅動發展、經濟轉型升級，全面深化上海自貿區的改革創新，建設有全球影響力的科創中心，努力當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者。在此新的發展時期，上海市率先在全國制定和實行《條例》，一是完善了檢驗檢測的法律法規，營造公平競爭的市場環境，引導檢驗檢測行業健康發展；二是創新對檢驗檢測的監管體制，在機制創新、管理創新上進行了有益探索；三是規范了檢驗檢測行為，強化法定義務和主體責任，劃定檢驗檢測機構和人員的行為底線。《條例》作為一部地方性法規，它的引領作用、示范作用和規范作用十分突出，對本市努力打造具有國際競爭力的質量高地具有十分重要的現實意義。作為本市的檢驗檢測機構和與檢驗檢測活動相關的從業人員，如何結合工作實際，認真學習和理解《條例》的內容，在工作中全面貫徹落實《條例》的各項要求，是擺在各檢驗檢測機構面前的一項重要課題。筆者通過學習《條例》，結合在信息安全檢驗檢測機構工作的情況，就貫徹落實《條例》談幾點膚淺認識。

1．檢驗檢測機構要自覺服從監管部門的監管。

目前，我國各類檢驗檢測機構覆蓋了國民經濟發展的各個領域，為社會經濟活動提供客觀評價和服務保障。由于各類檢驗檢測機構分屬不同的行業和部門，從事不同的業務和服務，因此也存在政出多門、管理分散等弊端，導致對檢驗檢測機構及其行為的監管存在一些不到位、不完善的現象，對檢驗檢測行業的發展產生了一定的影響。對檢驗檢測機構的監管原有的方式是點和線上的監管，點是指能力認定機構的監督，其監督的重點是按照一定的時間周期對檢驗檢測機構的技術能力和管理體系進行審核檢查，并予以認可或認證。線是指檢驗檢測業務主管部門的監督，其監督的重點是對檢驗檢測機構開展相關授權或指定業務的完成落實情況。這兩類監督部門對檢驗檢測機構都負有監管責任，但由于監管的側重面不同，沒有形成一個統一的覆蓋全行業的監管體制。《條例》創設了新的監管體制，規定“承擔質量技術監督的部門負責本行政區域內檢驗檢測活動監督管理綜合工作，指導、協調其他有關部門履行檢驗檢測活動監督管理職責”，質量技監部門成為檢驗檢測行業監督管理的綜合協調部門，從而形成了一個面上的綜合監管?！稐l例》不僅設置了新的監管體制，同時明確了質量技監部門的監管內容和方法，賦予了其相應的監管執法權。因此，對本市的檢驗檢測機構來說，今后受到的監管將從點、線監管模式轉變為點、線、面的聯合監管模式。

以筆者工作的信息安全測評中心為例，中心是經中國合格評定國家認可委員會（CNAS）認可的檢驗機構和檢測實驗室，同時具有開展信息系統安全測評、信息安全風險評估服務、信息技術產品安全測評等資質和業務授權，實行“一個平臺、多方授權、資源共享”的運作模式，為本市及周邊地區的政府部門、企事業單位提供信息安全測評和信息安全技術服務。目前，中心的監管方主要是來自CNAS、中國信息安全認證中心、公安部信息安全等級保護評估中心、上海質量體系審核中心等認可/認證機構，以及信息系統安全等級保護測評、信息技術產品安全測評、非金融機構支付系統檢測等多個業務的授權部門。根據《條例》規定，中心今后將增加質量技監部門的綜合監管。筆者認為，中心在接受質量技監部門監管的同時，也將受到在行業規劃、資源配置、綜合協調、信息共享和行為規范等方面的大力支持，能為中心的持續健康發展提供有益的制度保障。新的監管模式實現了全行業、全天候、全要素的監管，作為本市的檢驗檢測機構必須主動適應變化，服從新的監管模式，特別是要主動接受質量技監部門的綜合監管，同時還要做好與質量技監部門在實施監管中的配合工作，以切實提高監管成效，夯實質量技術基礎。

2．檢驗檢測機構要自覺承擔主體責任。

檢驗檢測機構多數屬于高技術服務業、生產性服務業和科技服務業，參與市場程度比較高，檢驗檢測也是傳遞社會信任的行業，是構建誠信社會的一個重要方面。檢驗檢測機構在開展各項檢驗檢測活動中，必須充分認識自己所承擔的責任和義務，必須不折不扣地履行主體責任。《條例》對檢驗檢測機構的主體責任作出了具體規定，檢驗檢測機構的主體責任體現在法定義務和基本要求兩個方面，法定義務必須履行，基本要求必須滿足?！稐l例》中規定了檢驗檢測機構和人員應承擔信息公示、重大信息報告、普遍服務、保護秘密和個人隱私、確保檢驗檢測活動中數據、結果的真實、準確等義務。同時也規定了檢驗檢測機構必須做到的一些要求，如確保檢驗檢測人員具備相應的能力資格和職業操守、檢驗檢測機構和人員應誠信服務、規范經營、規范出具報告及使用，等等。

檢驗檢測機構的主體責任原來多數來自于機構的自我約束和能力認定機構依據標準提出的要求。如筆者工作的中心就有一些“公正性、獨立性、保密性原則”、“管理承諾”、“職業道德規范”等內部規定，還有一些能力認定機構的“準則”、“標準”、“應用說明”等文件要求，但這些都是“自律”和“他律”，而不是“法律”。現在《條例》把檢驗檢測機構的主體責任上升到了法規的高度，其含義就完全不同了，檢驗檢測機構如不承擔或履行主體責任，就要被問責追責、接受處罰。所以貫徹《條例》，一方面是要求檢驗檢測機構要自覺履行主體責任，規定做到的事必須做到，規定不能做的事必須杜絕，否則就是違反法規；另一方面就是要倒逼檢驗檢測機構增強責任意識和法治意識，履行法定義務，擔當起應有的社會責任。

3．檢驗檢測機構要自覺規范作業行為。

檢驗檢測行為的規范和結果的真實、準確，直接關系到社會經濟發展的質量。目前對檢驗檢測行為的規范要求分布在不同的法律和行政法規以及眾多的規章與規程文件中，相對來說條文比較分散，規范的內容和程度也不盡一致，特別是對檢驗檢測機構共性的基礎性的要求不夠集中和突出，這給相關檢驗檢測機構的執行帶來了一定的影響。

《條例》對檢驗檢測實施過程的行為進行了規范，首先是解決了不同的檢驗檢測機構在實施檢驗檢測作業時“應該做什么”的問題，如在與委托人簽訂檢驗檢測服務合同、樣品的獲取方式、對被檢對象的實施過程、出具檢驗檢測報告和報告的使用、檢驗檢測活動的追溯查證等作業行為應如何具體實施。應該做什么是一個有普遍性和強制性的基本要求，這樣可以避免各類檢驗檢測機構的檢驗檢測活動因依據不同、規范不同、程度不同而出現不一致的情形。其次是明確了檢驗檢測機構“不能做什么”的問題，如屬于事業單位法人的檢驗檢測機構不得拒絕提供普遍服務（特殊情形例外）；不得偽造、變造檢驗檢測數據、結果；不得作誤導性的解釋和說明；不得指使、利誘、脅迫檢驗檢測人員出具虛假檢驗檢測報告等，檢驗檢測機構和人員如有違反將受到相應的懲處。第三是要求檢驗檢測機構要加強自身建設，在技術能力、人員素質、服務品質等方面從嚴管理；要加強自控能力，嚴格按照標準規范辦事，不違法違規，營造一個誠實守信、規范作業的檢驗檢測環境；要加強合規意識，在資質許可范圍內開展檢驗檢測活動，采用符合被檢對象性質的流程、標準、方法。

針對《條例》這些規范要求，筆者認為，我們中心在檢驗檢測的行為上也有許多需要改進和完善的地方，如對檢測樣品的獲取，特別是對批次產品，以前常以委托人的送檢樣品為檢測對象，較少與委托人約定采樣或抽樣的具體要求，樣品的真實性、代表性難免得不到保證，今后我們要按照《條例》的規定，嚴格采樣的要求，要詳細規定樣品的采樣或抽樣方法，從樣品這個源頭抓起，確保檢測數據、結果的真實可信。又如，在檢驗檢測報告和原始記錄的保存期上，有的規定保存3年和5年，有的規定保存一個認可周期，要求不一致，現在我們要根據《條例》的規定，至少保存6年。檢驗檢測機構必須不斷提高作業的規范程度，為社會提供高質量、高水準的檢驗檢測服務。

4．檢驗檢測機構要自覺杜絕違規。

近年來，我國的檢驗檢測行業快速發展，截至2015年底，全國各類檢驗檢測機構共計31122家，全國檢驗檢測服務業營業收入1799.98億元，全國檢驗檢測服務業共吸納就業人口945073人，這三個指標在近三年的年均增長率分別達到9.82%、13.45%和10.36%。數據表明，我國的檢驗檢測產業對國民經濟的貢獻作用持續上升，為“穩增長、促改革、調結構、惠民生”的戰略目標做出了積極的貢獻。但是，部分檢驗檢測機構違法違規的情況也時有發生，2015年，全國共有1400多家檢驗檢測機構因此受到國家主管部門的行政處罰。

為了嚴懲檢驗檢測機構的違法違規行為，提高違法成本，維護法規的權威性，《條例》在法律責任一章設定了相應罰則?！稐l例》明確了檢驗檢測機構如果違反相關法律或行政法規，按法律或行政法規處罰；如果違反本《條例》，則按罰則條款進行處罰?！稐l例》對檢驗檢測機構不具備資質能力和從業人員不具備執業資格仍從事相應檢驗檢測活動的，不在規定場所公示相關信息的，發現重大信息未及時向監管部門報告的，偽造、變造檢驗檢測數據、結果或出具虛假檢驗檢測報告的，偽造檢驗檢測機構印章、資質許可標志和檢驗檢測人員簽字的，無正當理由拒絕提供檢驗檢測服務的，聘用違禁人員，報告內容失實，未按相關標準、技術規范進行檢驗檢測的，未按規定保存原始記錄和報告等情形的，施以責令限期改正、沒收其收取的檢驗檢測費用、暫扣或吊銷資質許可證、處一萬元至十萬元不等罰款的處罰?！稐l例》對檢驗檢測機構違法行為進行處罰其目的是要引導檢驗檢測機構合法、誠信經營，強化落實主體責任，建立有序規范的市場行為規則，促進檢驗檢測產業健康發展。所以，檢驗檢測機構應在實際工作中充分理解《條例》的深刻含義，把要求轉變為改進的動力，嚴格執行《條例》的各項規定，杜絕違規行為的發生，自覺避免因違規受罰。檢驗檢測機構如果受到處罰也應正確面對，要尊重法規、服從監管，對違規行為要認真分析原因、吸取教訓，制定切實可行的預防措施，防止再次發生。

5．檢驗檢測機構要自覺維護檢驗檢測市場健康有序。

隨著我國持續推進簡政放權、放管結合、優化服務的改革，取消了一大批行政審批、中介服務審批、職業資格許可認定等事項，其中也涉及檢驗檢測機構工作和活動的相關事項。相關政策條件的改善意味著檢驗檢測發展的環境更加寬松，市場更趨活躍。在這樣的背景下，本市為了給檢驗檢測行業發展提供制度保障，營造公平競爭的市場環境，優化行政監管體制，通過地方立法的形式，頒發并實行了《條例》。對于這個集機制、制度、管理創新于一體的新舉措，作為服務于本市的檢驗檢測機構一方面是《條例》的受惠者和得益者，享受到了在審批方式、評審程序、市場準入、政府采購、資源共享等方面的法規保障，有了日趨完善的市場環境和監管體制。但另一方面檢驗檢測機構也應成為《條例》的維護者和參與者，要支持擁護《條例》，貫徹落實《條例》，自覺維護檢驗檢測市場健康、誠信、規范的良好秩序，要為本市的檢驗檢測行業深化改革、創新發展繼續貢獻力量。

學習貫徹《條例》的重點在于落實，落實的關鍵在于自覺。因此，本市的各類檢驗檢測機構要結合工作實際，立足本職工作，學好用好《條例》，全面貫徹落實《條例》，要充分發揮綜合監管的作用，強化質量法治，落實質量責任，提升檢驗檢測工作質量，為中國經濟發展進入質量時代做出新的貢獻。

（作者單位：上海市信息安全測評認證中心）