對我國含糖飲料征稅的SWOT分析

鄭夢琪，張建芬，何海蓉，許藝凡，馬冠生

(1中國疾病預防控制中心營養與健康所，北京 100050；2北京大學公共衛生學院營養與食品衛生系，北京 100191)

對我國含糖飲料征稅的SWOT分析

鄭夢琪1，張建芬2，何海蓉2，許藝凡2，馬冠生2

(1中國疾病預防控制中心營養與健康所，北京 100050；2北京大學公共衛生學院營養與食品衛生系，北京 100191)

隨著飲料生產的不斷增加，我國居民飲料的消費在不斷增加，其中含糖飲料的消費量也在不斷上升。含糖飲料通常是指在飲料制作過程中人工添加單糖(葡萄糖、果糖)或雙糖(蔗糖、乳糖或麥芽糖)并且糖含量在5%以上的飲料，其中添加糖對健康的影響也越來越引起人們的注意。過量的飲用含糖飲料容易造成不健康的飲食行為和齲齒、超重及肥胖，因此世界衛生組織不斷呼吁各國和地區對含糖飲料征稅以降低肥胖、2型糖尿病和齲齒等疾病的風險。因此，使用SWOT分析的方法對我國制定對含糖飲料的征稅政策的優勢、劣勢、機會與威脅等4個方面展開分析，為國家制定對含糖飲料征稅政策提出參考建議。

含糖飲料；征稅；SWOT分析

含糖飲料是指在飲料制作過程中人工添加單糖(葡萄糖、果糖)或雙糖(蔗糖、乳糖或麥芽糖)并且糖含量在5%以上的飲料[1]。世界范圍內飲料的生產和消費不斷增長，特別是含糖飲料的消費[2]。研究發現，經常過量飲用含糖飲料，不僅會引起齲齒[3]、肥胖[4，5]等相關慢性病的風險，還可能增加患2型糖尿病[6]、血脂[7]、血壓[8]的風險。為了降低肥胖、糖尿病等慢性病的發病風險，WHO多次呼吁降低含糖飲料的消費量、減少游離糖的攝入。一些國家如法國、墨西哥、挪威、美國等制定了對含糖飲料的征稅政策并進行實施，取得了一定的效果[9]。我國飲料的生產和消費量也在逐年上升[10]，分析發現我國兒童肥胖和腹部肥胖與常喝含糖飲料存在一定的關聯[6]。為了減少含糖飲料對健康的影響，控制含糖飲料消費的不斷增加，本文根據我國的國情和實際，使用SWOT分析的方法[11]，就制定含糖飲料征稅政策的優勢、劣勢、機會與威脅等4個方面進行分析，為政策制定提出參考建議。

1 優勢

當前國際國內的政策為我國開展含糖飲料的征稅提供了政策環境支持。2015年世界衛生組織在《成人和兒童糖攝入量指南》中提出，要在整個生命歷程中減少游離糖的攝入量，成人和兒童游離糖攝入量應減少到攝入量10%以內，如果能減少到5%以內最好[12]。2016年，WHO在《終止兒童肥胖》報告中指出，要實施綜合措施以促進兒童和青少年健康食物的攝入，包括減少不健康食物和含糖飲料的攝入，對含糖飲料采取有效的稅收政策[13]。同年10月11日，世界衛生組織發布報告《對飲食實行財稅政策和預防非傳染性疾病》，指出對含糖飲料征稅將會降低其消費量并且會減少肥胖、2型糖尿病和齲齒的風險，呼吁世界各國和地區對含糖飲料征稅[8]。

我國在第九屆全球健康促進大會上制定的《上海健康促進宣言》和《健康城市上海共識》中指出，政府必須采取行動來促進公眾健康，立法和財政措施則是最有效的干預措施，其中就包括控制煙草和對含糖飲料征稅。對含糖飲料征稅也符合我國《健康中國2030規劃》中 “共建共享、全民健康”的戰略主題。通過對含糖飲料的征稅可降低含糖飲料的消費，降低過多攝入添加糖引起的健康危害。《中國防治慢性病中長期規劃(2017—2025年)》中也強調倡導健康文明的生活方式，開展慢性病防治全民教育，開展包括減糖在內的“三減三健”等專項活動。《中國居民膳食指南(2016)》也建議控制添加糖的攝入量，每天攝入不超過50g，最好控制在25g以下[1]。研究表明，過多攝入含糖飲料會增加齲齒[3]、肥胖[4]、2型糖尿病[6]、血脂異常[7]、高血壓[8]等慢性病的發病風險和對學齡前兒童[14]和學齡兒童[15]的骨密度產生影響。慢性疾病已經是嚴重威脅到我國居民的健康，2012年因慢性病死亡的人數占總死亡人數的86.6%，《中國居民營養與慢性病狀況報告(2015年)》也指出慢性病已成為影響國家經濟社會發展的重大公共衛生問題[16]。控制慢性病危險因素需要建設健康支持性環境，提升全民健康素質，降低高危人群發病風險，提高患者生存質量，減少可預防的慢性病發病、死亡和殘疾，實現由以治病為中心向以健康為中心轉變。因此，對含糖飲料征稅也正是控制慢性病危險因素、預防慢性病有效措施之一。

2 劣勢

雖然WHO和一些國家都已多次呼吁對含糖飲料采取征稅措施以控制添加糖的攝入，但我國對含糖飲料征稅的輿論支持環境尚未形成，政府和居民還未充分認識到對含糖飲料征稅的重要性及必要性，相應的宣傳科普教育還處于空白階段。如果貿然對含糖飲料進行征稅，則勢必會引起質疑和反對，這就需要加強與媒體、科研機構合作從而廣泛宣傳含糖飲料對健康的危害性及對含糖飲料實施征稅的迫切性。另外，對含糖飲料征稅的具體措施還在探討階段，立法草案、負責部門、征稅的范圍以及金額等都還不清晰，究竟是對哪些含糖飲料進行征稅或者按照不同含糖量確定稅率更有效果尚在探索之中。多部門的配合、協調也是另外的問題，要想成功實施對含糖飲料的征稅，勢必要增加某些部門的工作內容和負擔，這就需要協調好各部門的工作安排。

另外，雖然一些國家已經成功實施了對含糖飲料的征稅，但對消費量和健康的具體效應還處于論證之中，缺乏強有力的證據來支持稅收政策。目前，國際上也缺乏統一的檢測和評價系統來監控對含糖飲料征稅后的購買量及可持續性，評估價格的升高對減少含糖飲料消費、提升公共健康的作用等，這些都是亟待解決的問題。

3 機會

國外一些國家已成功實施含糖飲料征稅的經驗值得中國借鑒。就不同稅率而言，美國各州的稅率從1.225%～7%不等[9]；法國7.5法郎/100g(0.55元/L)[9]；墨西哥按照1比索/L征稅(約0.14元/L)[17]。挪威稅率為2.99克朗/升(約2.49元/L)[8]；匈牙利稅率為0.01美元/L(約0.069元/L)[9]；芬蘭對于非酒精飲料的稅收是0.11歐元/L(約0.81元/L)，對于含超過0.5%糖的飲料征收0.22歐元/L(約1.62元/L)[18]；英國將對每100mL中含糖超過5g的征收18便士/L(約1.53元/L)，含糖超過8g/100mL的飲料，征收24便士/L(約2.04元/L)[19]；南非也將對含糖飲料征收20%稅收[20]；泰國2016年改革委員會已經決議對含糖飲料超過一定標準者(6g/100mL)征收稅金[21]。

這些國家自實施含糖飲料征稅以來，在降低含糖飲料的消費量上都取得了一定的效果[9，17]，這說明利用說收政策降低含糖飲料攝入量是具有可行性的，為我國實施含糖飲料征稅提供了參考和依據。而且就近年來我國政府所實施的一系列健康相關的政策和規劃而言，都得到了及時、準確和強有力的執行，取得了非常好的實施效果。因此，如果我國一旦確定開始對含糖飲料征稅，相信在政府強有的宏觀調控之下，含糖飲料稅收政策一定能得到順利實施并取得一定的效果。另外，我國居民含糖飲料等添加糖的消費還在上升期，還沒有形成消費的固有模式，整體平均還沒有形成一個嚴重的問題，與國外相比還處于比較低的水平，又加上近年來我國居民逐漸重視自身的健康促進，降低含糖飲料的消費行為是具有可行性的。因此，現在正是采取措施、遏制含糖飲料消費量繼續上升的關鍵時期。目前越來越多的國家正通過法律政策來幫助人們攝取更少糖分，我國也應盡早出臺相關的立法和稅收政策幫助降低含糖飲料的消費量。從國外的經驗來看，對含糖飲料實施征稅的措施不僅能降低含糖飲料的消費量、改善食品環境，還能減輕政府的財政負擔、為健康宣傳活動提供補貼。

4 威脅

從中國飲料工業協會的調查數據可知，從1992年開始我國飲料的銷售額和產量一直處于快速上升的階段，2015年飲料類的年銷售額約16 676億元。飲料類的年度產量自1982年以來增長速度就處于上升的趨勢，2000年以后上升幅度尤為明顯，2015年度產量約為1.77億t并且還在不斷上升中(圖1)。目前市場上的飲料多為含糖飲料，并且生產企業為迎合消費者的口味喜好而不是考慮健康問題，飲料中添加糖的含量一般在8%～11%左右，有的高達13%以上，減少添加糖的量和對含糖飲料征稅可以會遇到來自飲料生產企業追求經濟效益的阻力。而追求經濟效益是食品生產企業及銷售企業的首要追求，因此，還需要思考如何通過市場調節手段去引導減糖。

圖1 1982—2015年飲料類年度產量變化

我國居民不合理飲食行為普遍存在，大部分人都存在著對甜的喜好，不僅是對含糖飲料有偏好，還有喜歡吃其他添加糖食品如蛋糕、冰淇淋等甜品，固有的飲食行為難以改變。并且隨著我國人民生活水平的不斷提高，我國兒童和成人的含糖飲料消費量也在逐年增加。2008年我國一項在7城市開展的調查[22]顯示，中小學生飲料(包括純牛奶)的平均每日消費量為715mL，其中飲用碳酸飲料等含糖飲料的學生超過半數；2011年一項在我國9地區進行的調查顯示[23]，小學生的軟飲料平均每周消費量為962mL；2004—2009年我國九省成人含糖飲料的調查顯示[10]，成年居民來自含糖飲料的添加糖攝入量平均每人每日為13.4g。目前中國飲料工業協會的調查數據可知，我國飲料的年人均消費量為119kg，并且人均飲料的總體消費量呈上升趨勢，不容忽視(圖2)。

圖2 2003—2014年我國人均飲料消費量

成年人和兒童青少年對糖、尤其藏在含糖飲料中的“隱形糖”的認識不足、警惕性不夠。我國居民超重肥胖率不斷增加，已有部分居民關注自身飲食行為、注重選擇脂肪含量少的食物，但是對添加糖特別是含糖飲料中所含的“隱形糖”對超重肥胖的作用卻不了解，對含糖飲料的危害認識還不充分。因此，當這些不合理的認識和飲食行為在居民中普遍存在時，如果對含糖飲料采取征稅政策可能會導致含糖飲料價格的升高及消費者的不理解和質疑，面臨來自消費者的不配合和挑戰。

綜上所述，雖然目前我國對含糖飲料的征稅還處于宣傳動員階段，具體的干預措施還很缺乏，適合我國并且有效的干預措施和策略還需要各方面的共同努力去探索、討論和解決。但綜合以上國內外政策環境的支持、其他國家對含糖飲料征稅經驗及我國對含糖飲料征稅的優勢，可知對含糖飲料實施稅收政策具有可實施性，并且通過對含糖飲料征稅提高含糖飲料的價格，從而改變含糖飲料的消費量和總熱量的消費，改變能量平衡，最終達到降低體重的目的是有效的。◇

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(責任編輯 李婷婷)

SWOT Analysis on Tax on Sugary Beverages in China

ZHENG Meng-qi1，ZHANG Jian-fen2，HE Hai-rong2，XU Yi-fan2，MA Guan-sheng2

(1Institute for Nutrition and Health，Chinese Center for Disease Control and Prevention，Beijing 100050, China；2Department of Nutrition and Food Hygiene，School of Public Health，Peking University，Beijing 100191，China)

As the beverages production increasing，the consumption of Chinese residents’ drinks and sugary beverages was also increasing.sugary beverages，often referred to the beverages in the production process to add monosaccharides (glucose，fructose)or disaccharides (sucrose，lactose or maltose)and sugar content of more than 5%.And the added sugar impact on health was increasingly catching attention.Excessive drinking sugary beverages were likely to cause unhealthy eating behavior and dental caries，overweight and obesity，and the World Health Organization continued to call countries and regions to tax sugary beverages to reduce the risk of those diseases.Therefore，the SWOT analysis method was used to analyze the advantages，weaknesses，opportunities and threats of the taxation policy of sugary beverages in China，and put forward some suggestions to formulate the tax policy for sugary beverages.

sugary beverage；tax；SWOT analysis

鄭夢琪(1993— )，女，在讀碩士研究生，研究方向：營養與健康。

馬冠生(1963— )，男，博士，教授，博士生導師，研究方向：營養與健康。