農村集體建設用地流轉支撐體系的構建及實現研究

李荊荊（湖北省國土資源研究院武漢430071）

農村集體建設用地流轉支撐體系的構建及實現研究

李荊荊
（湖北省國土資源研究院武漢430071）

農村集體建設用地的流轉，對緩解當前城鎮擴展過程中建設用地指標不足、提高城鄉建設用地指標的空間布局和效益具有重要的作用。文章在闡述農地流轉問題的基礎上，提出構建促進農地流轉的相關支撐體系和充分必要條件，包括構建法律法規、行政手段、經濟、技術與其它配套制度的支撐體系，結合建設用地增減掛鉤的實際案例，闡述流轉過程中往往需要幾種支撐體系相互配合才能確保流轉的順利進行。研究結果對促進我國當前農地合法、合理、有效的流轉具有一定的理論和實踐意義。

流轉；支撐體系；實現路徑；建設用地；農村

引言

隨著城鄉一體化的發展，農村集體建設用地或宅基地的流轉，逐漸成為我國農村土地制度改革的關鍵節點，對實現我國新型城鎮化具有重要的推動作用[1]。然而受制于法律、法規和具體實踐的制約，農地流轉現象還處在探索試點和萌芽階段，多為私下進行，缺少必要的確保流轉合理、有效和合法的技術和方法。由于法律、法規的不完善，使得部分學者認為法制支撐即修改、完善當前的法律體系，是保障農村建設用地流轉的首要環節，而涉及流轉收益的分配機制則是推動高效流轉的動力來源，農村基礎設施的配套修建、流轉中介服務機構的形成等是保障流轉順利進行的基本條件；也有學者指出科學、合理、規范的農村建設用地流轉方案編制、流轉收益分配比例、流轉價格的科學評估以及政府和保險提供的流轉保障，是農村集體建設用地入市流轉的基礎[1-7]。在當前各省的農地流轉實踐中，修訂完善有關集體土地入市的法律、法規，明確流轉對象、條件、方式，測算并制定集體土地流轉收益分配比例、流轉后對農村土地質量的保護和確保流轉行為得到具體落實等受到學者們的關注[2-7]。因此，本文試圖在總結當前農地流轉過程中存在主要問題的基礎上，從農地流轉的五大支撐體系及實現路徑入手開展分析和探討，并結合增減掛鉤的實證案例分析其合理性，為確保農地合法、合理、有效流轉提供參考借鑒。

1 農村集體建設用地流轉中存在的問題

隨著社會經濟的發展和農業現代化的需要，農地流轉成為我國新型城鎮化、“三農”問題解決的重要手段，這對破解土地的傳統功能，發掘土地的自然和社會經濟雙重屬性，創新城鄉土地市場經營機制具有重要的實踐意義，而且能夠提高農地的利用效益。但是，由于當前法律法規的不完善和比較經濟利益的驅動，農村建設用地流轉雜亂無序，多為私下行為并在臺面下進行，流轉行為得不到法律、政策的保障，流轉行為的約束力不夠，當受到經濟利益驅動時，難免會引發諸多問題，如產生農地流轉利益糾紛，不可避免的會破壞農村社會的穩定，影響新型城鎮化的健康發展[1-7]。

1）流轉行為不規范

隨著“四化同步”的逐步推進和發展，客觀上存在的土地市場供求關系，驅動農地尤其是處于城鄉結合部過渡帶中的土地，加入到土地市場中進行流轉。由于受法律、法規的制約，城鄉結合部這種流轉活動盡管發生頻繁但多為私下行為，沒有明確的合同或相關約束保障。當受到群體利益驅動時，往往會發生不必要的糾紛，而且一旦發生流轉糾紛時沒有相關證據，裁定難度大，弱勢群體往往得不到應有的保護。另外，地方政府基于財政需求，有時人為干預和影響較大，違法案例較多，不利于土地利用總體規劃的落實[2-7]。

2）流轉市場價格體系不完善

農村土地的所有權歸集體經濟組織所有，農民依法可無償地承包經營耕地、林地、園地，取得使用宅基地；而城鎮建設用地以出讓方式獲得，有償使用且土地價格較高，因此向農村蔓延和外延式擴張是城鎮化發展的必然。隨著信息化、網絡化的發展，農民通過多種途徑，逐步意識到農地流轉能帶來比農業種植大很多倍的經濟利益，農地流轉交易的積極性不斷調動，“隱形”的農地流轉市場不斷擴大。對這類“隱形”的農地流轉，沒有明確的價格體系，而且暗箱操作多，盡管部分地區頒布了一些規定，但沒有得到國家的認可，當出現司法糾紛時，集體利益和農戶利益無法保障[2-7]。

3）流轉違法現象突出

從我國目前的法律法規來看，并沒有直接對農地流轉中出現的復雜多變的情況做出具體的規定，因此農地流轉的條件、范圍、方式、期限、收益分配比例，以及流轉后的土地產權關系和約束保障都無法確定并得到保障。受城鎮商品房價格飛漲和小產權房價較低的雙重影響，不同地區的城鄉結合部或條件較好的農村，利用集體建設用地建設小產權房的現象層出不窮，小產權房銷售火爆，利益驅動了比較嚴重的違法流轉現象[2-7]。受利益驅動農民采用“以租代征”和“小產權房”形式，在不經過征地審批的情況下，向開發商或市民提供土地。

4）流轉滯后于農村勞動力轉移

伴隨著進城務工人員的增加，農村勞動力出現大量轉移，農村“空心村”如今卻成為一個較為普遍的現象。進城務工的農民為了有個養老保障，仍然保留并閑置原有的宅基地和房產，造成建設用地指標的極大浪費。除此之外，農村人口人均住房面積偏高，導致土地的利用效率不高，與城市土地寸土寸金形成鮮明對比[2]。如咸寧市咸安區新增農村居民點不多但2012-2016年農村人均住房面積呈現不斷增長的趨勢，這與農村勞動力大量向城市轉移不無關系。

5）社會保障體系不健全

傳統的城鄉二元經濟結構，對進城務工的農民工在各方面都無法得到明確的保障，因而存在農民工長期在城市生活，甚至在城市買了房子，但農村依然保留全部農民的“行當”，農民并沒有真正脫離農村，制約了新型城鎮化的推進；現行的農村養老、醫療、戶籍等制度，也限制了農地的有序流轉，使得農村土地資源的使用效率并沒有發揮出來，同時也阻礙了當前新型農業經營主體的發展壯大和農業種植業結構的調整，新型城鎮化進程也會受到一定的影響和限制。

2 農村集體建設用地流轉的支撐體系構建與實現

2.1 農地流轉支撐體系的構建

為了提高農村土地的利用效率，緩解建設用地不足和空間分配不均等問題，構建相對完整的農地流轉支撐體系成為政府、學者等各界關注的焦點。由于農地流轉受多種因素的制約和多利益群體的驅動，是一個較為復雜的系統工程，筆者基于農地流轉過程中存在的主要問題為導向，結合現實情況初步構建了農地流轉的支撐體系框架（圖1）。

圖1 農村集體建設用地流轉的支撐體系框架圖

1）流轉法律及政策支撐體系的構建與完善

缺乏相關的法律、法規的合理引導和制約，是導致當前農村集體建設用地流轉問題頻發、流轉行為不規范、流轉違法現象較多的根源。圍繞城市建設用地指標不足制約發展、農村大量宅基地閑置浪費等問題，有關農村土地制度的改革已經引起社會各方面普遍關注，城鄉統一的建設用地市場成為必然趨勢。但要真正建立統一的城鄉土地市場，推動農地直接入市流轉,必須要有明確的法律依據和條文規定。而實際上，目前我國的相關法律、法規并不完善，甚至存在矛盾[2-7]。因此，按照《物權法》、十八屆三中全會農村土地制度改革精神等，針對農地流轉的實際需要，廢除、修改不合理的法規和文件，具有重要的現實意義，能夠為農地流轉的有序推進提供堅實基礎。如可以出臺《農村集體建設用地產權關系管理辦法》等，為農地流轉創造必要條件，進一步加快新型城鎮化的實現。

2）集體建設用地行政支撐體系的構建與完善

受比較經濟利益的驅動，農地流轉過程中，政府的人為干預往往過度甚至無序主觀。流轉利益分配也涉及多個群體，還需要在公眾參與和監督的基礎上進行；因此在系統分析流轉影響群體的基礎上，建立流轉決策支持系統來引導流轉合理、有效開展很有必要[1-5]。在流轉過程中融入農民、非政府組織或中介機構的力量，建立由政府、農戶、業主代表和中介機構組成的多方利益群體，共同監督農地的流轉行為，能夠確保流轉的有序進行；同時地方政府也需要加大對農村基礎實施及其配套體系建設的投資力度，形成良好的農地流轉外部環境，推動農村集體建設用地的流轉入市。

3）集體建設用地經濟支撐體系的構建與完善

農地流轉是一個比較復雜的過程，建立流轉中介服務體系、明確合理的收益分配模式，是實現流轉的充分條件。因此，在農地流轉的具體實踐中，可以借鑒國有土地市場的運作和管理程序，建立農地流轉的中介服務體系，如可以由政府合作引進或直屬成立農村集體建設用地交易中心，該中心主要承擔農地流轉的信息發布、價格評估、中介管理、資金運作、收益分配等多種職能；還應成立農村宅基地等專門的評估機構，為流轉提供價格依據；完善地方土地金融政策成立專門的擔保機構和保險機構，對農地流轉中的抵押等行為提供擔保，拓展農村融資渠道[2-7]。

4）集體建設用地技術支撐體系的構建與完善

農村集體建設用地流轉需要明確的面積、四至范圍等，因此對農地進行信息化管理是流轉順利進行的保障。充分利用縣（市）每年的土地利用年度變更調查成果，同時分析不同比例尺之間地籍數據的銜接，將土地登記信息和地籍信息統一起來，借助專題地理信息系統軟件實現對農村建設用地空間、屬性數據的一體化管理、查詢等[2-7]。不僅個人用戶可以快速的查詢、檢索農地流轉信息，相關部門也可以實時掌握農地流轉信息，促進農地的高效利用。除此之外，為保護農地數據的安全，應有專門的部門負責數據的維護、更新和安全管理。

5）集體建設用地配套制度支撐體系的構建與完善

除了上述法律、行政、經濟和技術支撐外，農地流轉還需要在相關配套制度協同運作下，才能有序開展。相關配套的制度主要包括農地流轉價格評估備案，農地用途管理、農地流轉實施監管等，需要對這些方面的配套制度、技術開展深入研究，提出切實可行的方案、方法和操作步驟，從而為農地的合理流轉保駕護航。

2.2 綜合4+1支撐體系的構建與實現

農村集體建設用地流轉是一個系統工程，任何單個體系的構建和完善是進行農地流轉的基本前提，在具體實踐中更多的則是法律、經濟、行政和技術手段的綜合運用，即綜合4+1支撐體系的構建和實現。圍繞城鎮建設用地指標受限制約城鎮化發展的問題，國土資源部出臺了城鄉建設用地增減掛鉤的政策，這可以作為綜合4+1支撐體系構建和實現的一個具體操作實例。

以湖北省十堰市鄖鄖陽區實施建設用地增減掛鉤為例，首先由鄖陽區國土資源局開展農村建設用地專項調查，深入了解各個行政村內農村建設用地的現狀、人均建設用地面積、限制廢棄宅基地面積等，分析土地利用中存在的具體問題尤其復墾整理涉及的農村居民點的數量、規模及分布情況，為編制增減掛鉤計劃及項目實施提供依據。然后依據《鄖陽區土地利用總體規劃（2009-2020年）》編制增減掛鉤項目區實施方案，確定拆舊地塊和建新地塊的規模和范圍。結合新農村建設規劃和村鎮規劃，經過多次現場踏勘、反復協商研究，確定楊溪鋪鎮、城關鎮、安陽鎮、茶店鎮、柳陂鎮、青山鎮等6個鄉鎮為增減掛鉤項目區。項目擬申請增減掛鉤周轉指標199.796公頃,方案確定拆舊區（復墾區）和建新區（表1）。

表1 增減掛鉤項目區主要指標變化情況表

在確定復墾區時，農地流轉支撐體系中的法律支撐體系可有效防止土地權屬糾紛和爭議，有利于確定農地產權主體，同時在土地確權登記工作的前提基礎上形成的地籍管理信息系統可滿足項目區相關信息的查詢，并提供項目區的地理信息要素。對于新增耕地指標應嚴格遵守土地用途管制，確保耕地數量，同時應用技術手段確保耕地質量不降低。建新地塊的確定和布局需要政府部門結合根據當地自然地形、基礎設施現狀和居民生活習慣，確定本縣增減掛鉤項目還建地塊。支撐體系中的技術支持可為土地復墾設計提供便利。土地整理是拆舊復墾的關鍵，而相對完備的基礎配套設施可有效推動土地整理工作的進行。另外，政府綜合各種因素，制定并確定最優土地平整方案。土地整理形成的新的建設指標通過專業的土地評估機構或政府制定的土地價格體系，形成指標基準價。項目實施的關鍵在于項目資投資包括拆舊區與新建區投資。資金的籌集可通過行政或經濟的手段獲取,如成立專項資金專款專用，鄖陽區財政局還可考慮融合各種配套資金，專項用于掛鉤或依托建立的集體建設用地地交易中心，由其將規劃整理的建新指標在面向社會的公開交易平臺上通過“招”、“拍”、“掛”等方式，提供給土地需求者并收取指標出讓金。集體建設用地交易中心通過建新指標出讓金或向中介服務體系以銀行貸款、社會融資等多種方式籌集土地整理資金。土地投資方也可通過參與公開“招”、“拍”、“掛”，將指標落實，獲取增值收益。實施項目過程中各項工作的管理和監督，則需要依靠政府的成立的專門領導和監督小組負責。

3 結論

中國土地制度改革的方向已經明確，而當前和未來深化農村土地制度改革的重點就是建立城鄉統

一的建設用地市場，本文在系統總結當前流轉問題的基礎上，從法律支撐體系、行政手段支撐體系、經濟支撐體系、技術支撐體系與其他配套制度支撐體系的構建與完善五個方面入手，構建了相對完整的農村建設用地流轉支撐體系，并結合增減掛鉤案例進行了實證描述，以期為農村建設用地流轉提供參考借鑒。

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