“雁過拔毛”式腐敗

汪文濤+張吟豐+唐青山

相對其他領域職務犯罪案件，扶貧領域職務犯罪案件的案值不大，但危害甚大。無論在貧困群體眼中，還是在普通百姓的心中，基層干部的一舉一動，都代表著黨和國家的扶貧政策在微觀層面的體現。

在位于湖南省湘西自治州的花垣縣，不久前檢察機關偵查終結了這樣一起案件：某水土流失綜合治理項目國家投資1000萬元，在被貪腐分子經過了“招投標、工程轉包、施工轉包、掛名監理、偽造工程決算資料、評審造假、驗收蒙混過關”等七層“拔毛”、“揩油”后，項目真正落地資金僅剩327萬元。

“這是一起發生在扶貧領域的典型‘雁過拔毛式腐敗窩案，貪腐分子挖空心思‘層層伸手、‘抽水揩油，肆意踐踏群眾利益，作案手段令人發指。”5月11日，湖南省檢察院分管職務犯罪偵查與預防工作的副檢察長朱必達接受記者采訪時介紹說，在湖南省檢察院的督辦下，湘西自治州檢察院成立了專案組，立案查辦了花垣縣水利局水土保持局原局長、原財務股長等11名涉案人員。

上述窩案是湖南省檢察機關近年來整治扶貧領域“雁過拔毛”式腐敗專項工作的縮影。所謂“雁過拔毛”式腐敗，是指在扶貧實踐中，工作人員對國家撥付的扶貧錢款、財物采取貪污挪用、虛報冒領、截留私分、強占騙取等手段“拔毛”、“揩油”，或利用職務便利收賄賂、“回扣”、“吃拿卡要”等腐敗行為。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對脫貧攻堅作出新的部署，吹響了打贏脫貧攻堅戰的進軍號，脫貧攻堅取得顯著成績，數據顯示，從2013年至2016年四年間，中國農村每年貧困人口減少都超過1000萬人，累計脫貧5564萬人。湖南省檢察院檢察長游勸榮告訴記者，近年來，隨著國家扶貧力度的加大和扶貧資金投入的逐年增加，發生在縣級以下“基層官員”貪污、挪用扶貧惠民資金的職務犯罪案件呈現出“雁過拔毛”式的共性腐敗態勢，既損害黨和政府在群眾中的公信力，也阻礙了精準扶貧工作的落地。

“當前的扶貧工作，在中央的頂層設計和決策部署層面是令人鼓舞的；但落實到基層一線后往往‘走了樣，基層‘雁過拔毛式腐敗現象的蔓延，無異于讓中央這劑脫貧致富的‘良藥效果打了折扣，需引起足夠的重視。”中南財經政法大學廉政研究院院長喬新生表示。

精準打擊“雁過拔毛”式腐敗

“要打贏扶貧這場攻堅戰，不僅需要貧困戶發揚自力更生、艱苦奮斗的精神，更要確保國家的扶貧政策和扶貧資金落實到位。如果這些扶貧政策在實施中打了折扣，扶貧資金在發放中被侵吞、挪用、截留，那么，中央的精準扶貧目標就難以實現，貧困的群眾還是會繼續貧困。”游勸榮說。

記者了解到，為保障扶貧政策和資金真正惠及貧困群眾，根據最高檢的部署，湖南省檢察機關以“雁過拔毛”式腐敗問題專項整治為突破口，把扶貧資金投入規模大、群眾反映強烈、容易發生職務犯罪案件的項目、環節、地區作為工作重點，有計劃地開展了多個專項行動，已經收到了明顯的成效。

據不完全統計，從2013年至2016年年底，湖南省三級檢察機關共立案查處扶貧惠民領域職務犯罪案件1927件2441人，主要覆蓋幾大方面：一是農機補貼、生豬補貼、糧食直補等惠農補貼；二是農村土地征用、農田水利工程、公路建設等農村基礎設施建設；三是農村救災防汛、優撫移民、救濟捐助等專項款物管理；四是農村低保、“五保戶”供養、合作醫療、農業政策性保險等農村社會保障方面。

“我們始終把扶貧資金和扶貧項目作為重點，堅決依法查辦發生在扶貧資金分配、項目申報、審核審批、發放管理、項目實施、檢查驗收等環節的職務犯罪案件；同時突出查辦發生在民族地區、連片貧困地區，特別是湖南省51個扶貧開發工作重點區、縣脫貧攻堅過程中的職務犯罪案件。”游勸榮介紹，湖南省檢察院要求各地檢察機關對近年來查辦的案件進行系統研究，分析發案特點和規律，有針對性開展“小專項行動”，依法予以精準打擊。

“在湖南，懲治‘雁過拔毛式腐敗是動真格的。”湖南省檢察院反貪局常務副局長施建鑫介紹說，隨著扶貧開發工作進入攻堅階段，中央和地方政府扶貧資金投入更大、項目更多，檢察機關集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作，不僅是服務脫貧攻堅戰略實施的重要途徑，也是落實中央反腐敗斗爭決策部署，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打的重大舉措，對于維護貧困群眾合法權益、保障全面建成小康社會具有十分重要的意義。

據了解，在湖南省檢察長會議和全省反貪、反瀆、預防工作會議上，游勸榮明確要求全省各級檢察機關以更務實的舉措、更堅決的態度，全力以赴抓好整治“雁過拔毛式”腐敗專項工作。湖南省檢察院黨組多次專題研究專項整治工作，并成立了“雁過拔毛”式腐敗問題專項整治工作領導小組，市、縣兩級檢察院也成立相應的工作機構，職務犯罪偵查部門和舉報中心對群眾舉報的“雁過拔毛”式腐敗問題線索優先受理，逐件登記，加強督辦。

在專項整治工作中，湖南各基層檢察院還加強了與紀委、扶貧辦、農委、審計、財政、民政、公安等職能部門的聯系溝通，建立聯席會議制度，健全有關問題線索排查、案件線索移送等部門協作機制，推動工作合力的形成。

數據顯示，2016年，湖南全面推進“雁過拔毛”式腐敗問題專項整治工作，嚴查發生在群眾身邊的“微腐敗”，全省共立案調查“雁過拔毛”式腐敗問題5675件，處理7951人，追繳資金3.69億元，清退資金7025.06萬元。

“雁過拔毛”式腐敗的類型

湖南省檢察機關在辦案中發現，“雁過拔毛”式腐敗的手法可謂五花八門、形式多樣，大致可以分為六大類型。

一、無中生有型。以土地補償、農業開發、道路硬化、蔬菜基地等為名，編造或者重復申報“子虛烏有”的扶貧項目、騙取國家扶貧資金。

如常德市武陵區檢察院在清查扶貧資金過程中發現，從2012年到2016年，武陵區太平村支部書記姚某某，伙同該村婦女主任兼報賬員姚某、治保主任黃某某采取虛構工程的方式，偽造虛假項目資料、合同以及實施方負責人的簽名，并以其名義開具建筑業統一發票，向武陵區扶貧辦申報國家資金，并利用國土部門已經實施的項目通過驗收。檢察機關查明，姚某某等所申報的項目現實中不存在，但通過虛構工程、虛增工程量的方式，三人先后套取挪用國家扶貧、移民項目專項資金共計79.29萬元，用于送禮、買單、報銷費用以及村里接待、購買煙酒等非正常開支。

二、虛報冒領型。 欺上瞞下，虛報、多報家庭成員，冒領國家扶貧、醫保、救災、糧食等專項資金。如懷化市會同縣漠濱鄉人大主席粟建國，在兼任托口水電站移民安置協調領導小組副組長期間，利用負責漠濱淹沒區的人口、房屋搬遷安置補償和墳墓搬遷補償調查登記等工作便利，單獨或伙同會同縣移民局干部張某生、漠濱鄉民政助理員楊某生以及村主任潘某、村支書鄒某，以村民的名義，虛造搬遷墳墓若干冢，虛報經濟林、魚塘等土地面積，冒領移民搬遷安置補償款共計198萬余元。

三、截留私分型。利用經手項目申辦、發放救災、扶貧款項、土地征用補償等扶貧資金的便利，查扣截留款物，違反法律政策規定和程序，任意處置集體資產、從中私分牟利。如張家界市檢察機關在調查“慈利縣移民局亂發福利”線索中發現，從2010年12月至2016年1月，慈利縣移民局連續三任局長在任期內，伙同其他局領導利用經手管理該縣移民開發、扶持資金的職務便利，經集體研究決定，并以“給單位干部職工發放政策外福利”的名義，截留移民扶持專項資金200余萬元，并將其中160余萬元私分給該局干部和職工。目前，慈利縣檢察院以涉嫌私分國有資產罪，對相關人員提起公訴。

四、內外勾結型。一些基層干部利用負責登記、審核、發放國家專項扶貧惠民資金的便利，與申請人、不法商人之間相互勾結，共同騙取國家資金。

如益陽市桃花江鎮財政所副所長陳某，利用自己管理鎮財政補貼系統中惠農資金補貼信息的職務便利，與商戶昌某、趙某密謀勾結，篡改補貼對象數據信息，將“種糧直接補貼”、“雙季稻補貼”、“耕地地力保護補貼”、“森林生態公益林補貼”、“油菜良種補貼”等國家扶貧惠農資金共計77萬余元，21次非法添加至昌某、趙某名下，待有關部門審批后，陳某先后將這77萬余元領取，與昌某、趙某等人一同揮霍。

五、索取“回扣”型（“吃拿卡要”型）。在救災撫恤、危房改造、低保辦理等扶貧事項中，違規為他人謀取補貼、福利，事后索取“回扣”、“好處費”等。

2015年7月，郴州市汝城縣三江口鎮遭遇百年一遇的洪水。同年9月，時任汝城縣三江口鎮黨委書記的陳某嬌了解到省里有一筆“菜籃子”項目扶持資金會安排給汝城，用于災后恢復重建。陳某嬌知道其朋友陳某的某農業科技開發有限公司在當地種植了一些蔬菜，便找到陳某，提出以公司的名義向省發改委申請30萬元省級價格調節基金扶持“菜籃子”項目資金，并要求其中20萬元要送給審批項目的領導，余下的可以留給公司。陳某便答應了。隨后，陳某嬌安排編造了該公司在洪災中損失慘重，災后重建需要800多萬元的虛假事實，向省發改委申報30萬元省級價格調節基金扶持“菜籃子”項目資金。

2015年12月，湖南省財政廳、省發改委下達給汝城“菜籃子”項目資金154萬元，其中陳某的農業科技公司獲得蔬菜基地修復資金30萬元。資金到賬后，陳某嬌找到陳某，索取“好處費”20萬元。

六、“關照親友型”。一些基層干部利用手中的權力，優先照顧自己的親戚朋友，為明顯不符合條件的親朋好友“創造條件”，大搞“關系戶”。

如株洲市茶陵縣林業局黨委委員、總工程師彭某桃，利用其分管種苗、項目申報立項、泡花楠項目實施工作以及撥付相關林業項目補助款項的職務之便，為“有關系”的育苗戶、造林戶龍某、龍某某、湯某、陳某、晏某等人謀取利益，使本不具備申請資質和驗收條件的“關系戶”通過縣林業局、縣移民局相關林業項目的立項、審核、驗收，并得到財政補助款項上百萬元。之后，彭某桃收受龍某、湯某等人員賄賂11萬余元。

“雁過拔毛”式腐敗的特征

“隨著中央到地方對扶貧工作的重視，檢察機關也在不斷加大懲治‘雁過拔毛式腐敗的辦案力度，在扶貧惠民領域查處了一批典型案件。”朱必達表示，司法實踐中，“雁過拔毛”式腐敗主要具有三大特征。

特征一：牽涉范圍領域廣泛。“手握扶貧項目和扶貧資金的遠不止扶貧辦一個部門，從目前發案領域來看——除了扶貧辦，還有財政、發改、農業、民政、國土資源、城鄉住房建設、交通運輸、水利、林業、教育、人社、衛生、環保等部門都會涉及相應的扶貧惠民項目或資金。”湖南省檢察院職務犯罪預防處處長譚慶之說，在基層，“雁過拔毛”的現象可以說是“無孔不入”，滲透于權力運行的各個環節。

據譚慶之介紹，目前湖南省檢察機關采取主動上門的方式，加強與紀委、扶貧辦、財政、農委、民政、移民、水利、衛生、環保、審計等職能部門的協調聯動，建立案件線索移送、信息通報、配合辦理等制度，特別是建立財政專項扶貧資金項目信息監管共享平臺，實現貧困人口數量、區域分布、扶貧項目清單和扶貧資金安排等扶貧開發基礎數據的有效共享，有針對性加強預防，提高預防實效。

比如常德市安鄉縣檢察院以與經濟建設密切相關的土地綜合整治建設為重點，通過檢察職能與行政職能有效銜接，優勢互補的預防格局，持續十年保持土地整治建設領域零舉報、零發案紀錄。該項創新工作獲湖南省紀委、省國土資源廳的肯定，促成省紀委、省檢察院、省監察廳、省國土資源廳、省預防腐敗局聯合下發《關于加快土地開發整理項目預防腐敗機制建設的意見》，時任湖南省委書記徐守盛對該項目兩次批示，要求全省推廣。

2013年，瀏陽市檢察院結合查辦新農合醫療基金領域案件，及時開展個案預防，形成的分析報告得到了最高檢和湖南省委、省政府的高度重視，最高檢曹建明檢察長和湖南省領導先后作出重要批示，引起對全省新農合醫療基金管理的檢查整改，收到了良好的預防效果。

特征二：犯罪主體多為“基層干部”。在湖南省檢察機關近三年查處扶貧領域涉嫌犯罪的2441人中，縣以下“基層干部”有2195人，占查處總人數的91%。從辦案情況分析，涉案人員主要集中在基層組織中，惠農扶貧政策具體執行者和實施者是職務犯罪案件的高發群體，尤其集中在縣、鄉鎮（街道）、村（社區）這三級，其中，又以鄉鎮干部和農村“兩委”成員，特別是村支書、村主任涉案較為突出。

“盡管這些人員級別不高，卻身處關鍵崗位，掌握著扶貧項目審批、資質審核、撥款撥物等實權，國家扶貧政策資金的‘落地生根大多要通過他們來實施，因而具備‘拔毛的便利條件。”譚慶之分析說。

“通過執法辦案，我們突出對鄉鎮、村、社區基層組織和基層干部等重點人群，對扶貧資金分配和扶貧項目審批等重點崗位，對重大扶貧工程項目建設實施同步預防和精準預防；同時與有關部門共同開展扶貧領域職務犯罪的源頭預防。”譚慶之告訴記者，按照“誰執法、誰普法”的責任原則，去年至今，全省檢察機關已開展警示教育450次以上，參加人數9萬余人；上法制教育課200（場）次以上，受教育人數達10萬人以上，基層腐敗存量明顯減少，增量得到有效遏制。

特征三：窩案串案多、貪污罪比重大。

湖南省檢察院的調研顯示，扶貧領域窩案串案多發，共同犯罪突出。橫向來看，主要表現為村支書、村主任、村會計合謀作案、相互串通、共同貪污。2015年11月至2016年2月，常德市安鄉縣大鯨港鎮漁民社區居委會主任辛某忠、治調主任兼報賬員熊某國、婦女主任陳某在協助政府管理、發放國家上岸安居補助資金過程中，采取虛列開支的手段，共同貪污國家上岸安居補助資金14萬元；另外，熊某國還私自挪用國家上岸安居補助資金共412萬元。縱向來看，主要表現為村干部在發放惠農扶貧資金過程中，與鄉鎮及上級職能部門有關人員上下串通、弄虛作假、貪污受賄。如2012年懷化市國土局征地事務科副科級干部夏某利用職務之便，與鶴城區交通質監站紀檢組長謝某、鶴城區犀牛村書記李某貢、村委會副主任兼會計李某錫等合謀虛報征地面積，并隱瞞村組集體土地補償款94萬余元。

調研還顯示，扶貧領域職務犯罪涉及的罪名主要是貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、濫用職權罪、玩忽職守罪等。其中，貪污、套取扶貧資金是最常見的犯罪手段，貪污犯罪比重很大，占到50%以上。以2013年為例，湖南省檢察機關查辦的涉農扶貧職務犯罪中，貪污犯罪359件606人，占51.6%；受賄罪146件228人，占21%；濫用職權罪40件67人，占6%；挪用公款罪93件152人，占13.4%。貪污罪處于最高位，受賄罪次之，且大多與縣級各有關職能部門的負責人或主管人員濫用職權犯罪相互交織。

值得注意的是，2016年4月18日，“兩高”通過了《辦理貪污賄賂刑事案件使用法律若干問題的解釋》，該《解釋》調整了貪污賄賂犯罪追訴和量刑標準，將普通貪污受賄犯罪的入刑點由5000元調整為3萬元。“要注意一個認識誤區，貪污扶貧款物犯罪的起刑點是1萬元而不是3萬元。”施建鑫告訴記者，即便貪污、受賄數額1萬元以上不滿3萬元，只要是扶貧款物達到司法解釋規定的“較重情節”，同樣要追究刑事責任；另外，對經查明確不構成犯罪但涉嫌違紀的，要移送紀檢機關嚴肅處理，絕不讓一個貪腐分子逃脫懲處。

“微腐敗”實為“大禍害”

“相對其他領域職務犯罪案件，扶貧領域職務犯罪案件的案值不大，但危害甚大。無論在貧困群體眼中，還是在普通百姓的心中，基層干部的一舉一動，都代表著黨和國家的扶貧政策在微觀層面的體現。”湖南省檢察院反貪局副局長兼扶貧領域職務犯罪專項整治辦公室主任趙鈞說，很多“雁過拔毛”式的“微腐敗”可能成為“大禍害”，禍害的是老百姓切身利益，動的是群眾的“救命錢”，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是群眾對黨的信任和認同。

“黨中央的政策是很好的，落實到基層時走了樣，老百姓感覺不到好處和實惠，這就容易動搖執政基礎，破壞黨和政府的形象，‘千里之堤毀于蟻穴就是這個道理。”喬新生說，“雁過拔毛”式腐敗不但誘發職務犯罪，甚至可能引發其他危害社會的問題。

與查辦大要案不同，懲治“雁過拔毛”式腐敗辦案面臨著取證難題，趙鈞告訴記者，在很多案件中，有的老百姓膽子小，擔心打擊報復；還有的當事人，擔心因為案件查處而失去到手的款物或利益，對調查取證不配合。同時，基層干部“拔毛”行為都是現金交易，很難查到資金流向，很多地方甚至是“打白條”，無票無賬可查，牽涉的人員多、范圍廣。

“取證難度大，辦案成本很高，檢察官要經常下鄉，走訪很多百姓，核查真實的‘人頭數和‘土地數等證據。”趙鈞對比說，以前，市、縣檢察機關主要集中辦理大要案，對于發生在貧困群體身邊的小貪小賄、吃拿卡要等線索沒有引起足夠重視；而近年來，湖南省檢察機關反貪工作已進行了戰略調整，把辦案工作重點向惠農扶貧領域和基層一線延伸，要求各級檢察院要耕耘好自己的“一畝三分地”，不能只盯著轄區外大要案，而忽視對本地案件線索的摸排和查辦，要嚴查發生在本地區的“雁過拔毛”式貪賄案件。

“目前，湖南省檢察院已經啟動嚴格問責追責制度，將‘雁過拔毛式腐敗專項整治工作情況納入年度黨風廉政建設責任制檢查考核和績效評估內容。對整治不到位、工作走過場，對嚴重腐敗問題不報告、不查處或者查處不力的，將予以通報批評，情況嚴重的將嚴肅追究有關責任人的責任。”趙鈞表示。

“雁過拔毛”的腐敗成因

“由于扶貧項目都是到村到戶，項目分散、點多面廣，有些村組干部法律意識淡薄，壓力傳導不夠，基層貪污擠占扶貧資金的現象嚴重。”湖南省湘西州檢察院反貪局局長李衛國說，許多涉案的“基層官員”，對法律和政策一知半解，有的認為“國家資金不拿白不拿，拿了也不犯法”，更多的認為能從上面多爭取資金就是本事，自己從中謀利是得點“辛苦費”、“跑腿錢”，在金錢的誘惑下，價值觀扭曲，進而鋌而走險。

“政策、村務公開不到位是另一大原因。”李衛國結合湘西州查處的案件分析，相關職能部門對政策的宣傳力度不夠，宣傳方式和手段比較單一，老百姓對扶貧政策知之甚少或一知半解。以惠民補貼為例，多數農民只知道有補貼，對于哪些可補貼、誰來補、補多少、補給誰等政策內容模糊不清，“這就為暗箱操作、弄虛作假、侵吞扶貧資金提供了空間”。

“從中央到地方，不同的政府部門都只負責各自的扶貧政策和扶貧資金，各部門形成相對封閉的運行系統，政出多門，互不通氣；另一方面，具體項目、資金的申報、審批、監管大多是條線負責，戰線長、環節多，且權力集中，這就容易出問題。”湖南省懷化市反貪局局長董小韻接受記者采訪時說。

以懷化市某貧困縣為例，董小韻說，中央20項和湖南省19項涉農資金整合到貧困縣，扶貧資金來源更廣、數量更大，一方面有益于縣里扶貧攻堅，但同時也給監管工作帶來相當大的難度，鄉村一級紀檢力量本就薄弱，扶貧資金是否真正惠及于民，關鍵在于對政策落實過程的有效監管。動態監管機制的缺失，即對資金發放對象和資金流向缺乏必要監管，會對扶貧效果產生負面影響。

“辦案中，我們發現有的主管部門在審核環節存在漏洞，對城鄉基層組織上報的數據資料沒能進行認真核實，給虛報冒領、重復領取等留有空間。有的地區對于扶貧資金執行的監督，一般止于發放環節的完成，但發放資金以后，是不是真正按照相關政策要求發放到位，發放金額、發放方式是否符合要求等問題，無督察回訪機制，也未報送上級職能部門和財政、紀檢等部門備案，事后監管缺位。”施建鑫說。

加強扶貧資金“最后一公里”的監督

在郴州，資興市民政局優撫安置股原股長廖某偉一人身兼股長、內勤，從優撫安置對象名單的擬定、審核，到優撫金的發放均由其一人獨立完成，全程沒有任何監督，發案后，檢察機關查明，從2003年至2010年廖某偉通過弄虛作假、虛報冒領等手段作案60多次，貪污優撫等資金218萬元。

“這是當下在基層經常出現的‘審補合一扶貧‘漏洞。同一機構同一人，既管項目又管資金；既核準扶貧對象，又負責發放補貼資金，權力過于集中，就會缺乏制約監督機制。”施建鑫建議，主管部門落實扶貧政策時統一實行“審補分離”和“補貼一卡通”制度，即各項扶貧資金補貼統一實行由主管部門審批，同級財政部門統一發放；由財政部門委托銀行轉賬至各補貼對象的同一銀行卡，資金直接補貼給貧困戶。

“最近幾年，國家出臺了多項扶貧政策，這些政策本應家喻戶曉，人人皆知。但在農村，很多地方普遍存在資金使用、項目開支和工程建設信息不公開，政務村務更新不及時、公示事項不全面等問題。”

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水建議，負有扶貧職責的相關部門要因地制宜采取網絡平臺、微信、電視報刊等途徑，強化扶貧資金項目的全流程信息公開；縣級扶貧資金、項目主管部門要向各鄉鎮公開扶貧項目、資金的詳細安排；鄉鎮要向各村社公開實施情況；村社要向全體村民公開具體落實情況，加大“陽光扶貧”的力度。

莊德水認為，實踐中，司法機關既要追究“拔毛”當事人的刑事責任，對“雁過拔毛”式腐敗問題突出的地區，紀檢機關還可以追究其上級和同級黨委、政府的監管責任，“加強責任追究，倒逼基層黨委、紀檢和有關職能部門把監管責任落實到位”。

“‘雁過拔毛式腐敗現象主要發生在基層，因而核心是要加強扶貧資金‘最后一公里的監督。”喬新生認為，國家在出臺扶貧政策和項目的同時，應當配套設計好嚴密的扶貧資金發放程序和監督制度，如可建立資金流向備案、異地交叉督察回訪等監督機制，針對基層制定更有效的懲治和預防措施，盯緊資金流向，最終實現“陽光扶貧”、“廉潔扶貧”。