這個破產政府想加入美國

林三土

十年時間里，美國本土絕大多數地方早已走出經濟衰退，以緩慢卻穩定的步伐復蘇，唯有波多黎各的債務問題愈演愈烈，迄今已負債740億美元。

5月3日，美國的海外領地波多黎各宣布政府破產和債務重組，總算在2007年金融海嘯席卷十年之后，才開始真正地著手應對這場危機。十年時間里，美國本土絕大多數地方早已走出經濟衰退，以緩慢卻穩定的步伐復蘇，唯有波多黎各的債務問題愈演愈烈，迄今已負債740億美元，屢次逼近整個領地斷水斷電、公共服務盡數癱瘓的邊緣。為什么波多黎各的情形如此特殊，是地方政府無能嗎？其實，波多黎各的債務并不是單純的經濟政策問題，其背后反映出的，是它在美國聯邦架構中尷尬的制度地位，與圍繞其政治前途的斗爭。

被美國吞并的“領地”

波多黎各原為西班牙的殖民地，1898年美西戰爭后被美國吞并，成為美國的“領地”。在美國的聯邦制框架中，各“州”對聯邦政府享有極大的自主權，而各“領地”則是聯邦政府直屬的行政單位；據美國憲法第4條規定，國會可以隨時制定或撤銷“領地”上的任何法律法規。出生在領地的人雖然同樣具有美國公民身份，但并不享有與“州民”同等的政治權利：比如各個領地均無法選舉國會代表，只在國會眾議院中各有一個不能投票的觀察員席位；領地內的選民可以在兩大黨的總統初選中投票，卻又無法在總統大選中投票，諸如此類。

此外，根據是否完全適用聯邦憲法，領地可以分為“已整合”與“未整合”兩類；根據是否建立地方自治政府，又可以分為“已組織”與“未組織”兩類。排列組合下來，就有“未整合未組織”、“已整合未組織”、“未整合已組織”、“已整合已組織”四種形態。曾經的領地中，許多都已正式建州（比如佛羅里達、阿拉斯加等），另一些則已獨立（比如菲律賓、帕勞等），目前仍舊屬于領地的，只有波多黎各、關島等寥寥幾處。

其中，現有300多萬人口的波多黎各，作為現存領地中最大的一處，圍繞其政治地位的斗爭也最為復雜。

建國還是合并的大公投

波多黎各目前的兩大黨中，新進步黨（簡稱PNP）1967年從波多黎各共和黨分裂而來，波多黎各現任總督瑞奇·羅塞略、現任駐國會眾議院觀察員岡薩雷斯及前任觀察員皮耶路易斯均為新進步黨黨員。該黨目前唯一明確的理念是“波多黎各建州”，其他方面的意識形態則十分混雜，其成員既有左翼也有右翼，既有自由派也有保守派；比如岡薩雷斯就同時是美國共和黨黨員，而瑞奇·羅塞略與皮耶路易斯則同時是美國民主黨黨員。

兩大黨的另外一家是人民民主黨（簡稱PPD），1938年從波多黎各自由黨分裂而來，目前其成員絕大多數同時也是美國民主黨的黨員。人民民主黨早年在社會經濟議題上屬于中左翼，后來逐漸向中間路線靠攏，目前由兩個勢均力敵的派系組成：一派主張維持波多黎各“未整合已組織領地”的現狀不變，以便保持語言與文化上的獨特性（包括在奧運會上有自己的代表團）；另一派希望爭取與美國“自由聯合”的地位，既不完全走向獨立建國，又能在外交、稅收、司法等方面獲得比現在更大的自主權。

除兩大黨以外，成立于1946年的波多黎各獨立黨（簡稱PIP）一度實力雄厚，但近年已逐漸喪失影響力。該黨在社會經濟議題上持社會民主主義立場，但主打的牌子還是獨立建國，其失勢意味著大多數地方選民不再把波多黎各獨立視為可行的選項。

同時，主張維持現狀或自由聯合的比例也在減少，建州的意愿則不斷上升。2012年公投，61.3%的波多黎各選民主張建州；2016年地方選舉，主張建州的新進步黨大獲全勝，從人民民主黨手中奪回了總督席位與兩院多數。2012年公投后，國會以空白票太多為由，拒絕承認公投結果，因此波多黎各政府決定于2017年6月11日再次舉行公投。

權利沒有 義務要承擔

領地前途不僅是地方黨爭的軸心議題，還是波多黎各與聯邦之間關系的最大糾結所在。金融危機以后波多黎各債務問題的持續惡化，正是在其作為“領地”的大背景下發生的。

根據波多黎各憲法，倘若2016年7月1日之前無法清償一般性債務，則所有政府開支將被強制暫停，導致包括供水供電在內的所有公共服務中斷。

為了解決這個問題，波多黎各議會在金融危機后制定了自己的債務法案。但這一法案很快就被債權人起訴，認為其制定違反了聯邦破產法中的“優先適用條款”：按照這個條款的規定，各州政府未經國會同意不得自行制定債務法案。

可波多黎各明明是“領地”而不是“州”，為什么還需要受“優先適用條款”的約束？原來，聯邦破產法中有這樣一句話：該法案中“凡使用‘州一詞時，皆包括哥倫比亞特區與波多黎各，除本法案第九章意在定義誰是債務人之外”；其中“除本法案第九章意在定義債務人之外”幾個字由國會在1984年修訂法案時添加。

根據債權人的說法，這段話表明，波多黎各（以及哥倫比亞特區）和各州的區別僅僅在于無權“定義債務人”，然而需要承擔的義務（比如服從“優先適用條款”）則是一模一樣的。

波多黎各政府當然不會坐以待斃，辯稱“除本法案第九章意在定義債務人之外”這句話是有歧義的，既可以理解成“除……意在定義債務人之外”，也可以理解成“除本法案第九章……之外”，而“優先適用條款”恰恰也是破產法第九章的一部分。這樣一來，波多黎各就不需要像各“州”那樣受“優先適用條款”約束，而可以制定自己的債務法案了。

官司從轄區法院打到最高法院，波多黎各政府一路受挫。2016年6月13日，最高法院的判決出臺，5∶2，波多黎各政府仍舊敗訴。

多數派法官說：波多黎各政府對破產法的解釋根本是在深文周納，不符合一般人的閱讀習慣。法律條文的意思明白得很，就是要你波多黎各只承擔義務不獲得權利。這個法律再糟糕，只要它不違憲，我們法院就無能為力。就算造成再嚴重的后果，也只能找國會解決去。

少數派法官說：波多黎各政府對破產法的解釋雖有玩弄字眼之嫌，細究起來卻是符合法理與人情的唯一解釋。說國會修訂法律時就是想著要刁難波多黎各，這也太聳人聽聞了。債務重組事關波多黎各人的基本生計，既是法律問題也是政治問題，法院不能只顧著甩鍋。

來自美國的援助

好在部分美國國會議員還算良心未泯，眼看最高法院不肯蹚這渾水，只得暫時擱置黨爭，趕在7月1日時限前兩天（6月29日）匆忙通過了波多黎各債務援助法案，一緩燃眉之急。此次宣布破產與債務重組，就是根據該法案所設之聯邦監管委員會的決議作出的。

但該法案也遭到了猛烈的批評。根據法案，監管委員會受國會委托，對波多黎各事務具有最高權限，可以否決總督、波多黎各議會兩院以及其他當地政府機構的任何決策，而委員會本身卻并不受到任何民主問責性的約束。這在許多人看來與殖民主義無異，也進一步刺激了波多黎各人打破現狀的意愿。