六部門明確地方政府舉債邊界

地方政府舉債的正路只有一條，就是發行地方政府債券。這一點明確了，才能厘清政府和企業責任邊界。

當前，個別地區違法違規舉債擔保時有發生，局部風險不容忽視。

5月3日，財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會等六個部門，聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱通知）。該通知進一步明確舉債融資政策邊界，規范地方政府舉債融資行為，要求各地切實加強融資平臺公司融資管理，規范政府與社會資本方的合作行為，建立跨部門聯合監測和防控機制。

通知出臺背景是什么呢？我國政府債務風險情況如何？

變相舉債擾亂市場秩序、積聚財政金融風險

“新預算法實施以來，地方各級政府加快建立規范的舉債融資機制，防范化解財政金融風險，取得明顯成效。”財政部有關負責人介紹，截至2016年末，我國政府債務27.33萬億元。按照國家統計局公布的GDP初步核算數74.41萬億元計算，我國政府債務的負債率為36.7%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

“但是，一些地區政府違法違規舉債擔保仍時有發生，此次六部門聯合發布通知，就是針對一些地方出現的違規舉債‘新變種，開出負面清單嚴堵后門，堅決制止違法違規舉債擔保行為。”這位負責人表示。

財政部2016年曾開展對融資平臺公司債務等的統計，針對現實中個別地區違法違規舉債擔保行為的發生，通知即試圖為化解當前各類潛在風險建立“防火墻”。

地方違法違規舉債的新變種，主要集中在融資平臺公司、不規范的PPP項目、政府投資基金等領域，通過“明股暗債”等方式，變相舉債。這些行為違反了現行法律法規和制度規定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。

依據預算法，地方政府舉債一律采取發行地方政府債券方式；除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

公益性資產儲備土地不得注入融資平臺公司

“地方政府舉債的正路只有一條，就是發行地方政府債券。這一點明確了，才能厘清政府和企業責任邊界。”中央財經大學喬寶云教授表示，城投債算不算政府債，很多人弄不清楚。實際上，無論是城投債，還是融資平臺公司供貸款融資，都是企業的市場行為，跟地方政府舉債沒有關系。

如何防范地方政府作為大股東，繞道融資平臺變相舉債？此次六部門開列的負面清單明確： 地方政府不得違規將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產及儲備土地注入融資平臺公司；不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

融資平臺公司的融資，很多來自銀行等金融機構。部分金融機構對企業提供融資時，仍要求地方政府提供擔保承諾。對此，通知明確，地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。

金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，也不得要求或接受地方政府及所屬部門出具擔保函、承諾函、安慰函等提供擔保。金融機構要切實加強風險防范，落實企業舉債準入條件，按商業化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源。

政府與社會資本合作可讓利，但不能承諾無風險收益

通知要求，嚴禁地方政府利用PPP以及各類政府投資基金，違法違規變相舉債。

地方政府與社會資本合作，本應利益共享、風險共擔。為了調動社會資本參與的積極性，政府可以少分享利益。但在一些地方，PPP和投資基金變成了“明股暗債”，虧了由政府資金“兜底”，社會資本方則“旱澇保收”，無論項目虧盈都有保本收益。這樣一來，風險全部轉到了政府一邊，雙方合作變成了社會資本“放貸”。

對此，六部門也開出了負面清單：不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，避免地方政府違法違規通過承擔項目全部風險的方式變相舉債。同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力

“財政部將會同有關部門，建立地方政府債務常態化監督機制，定期核查違法違規融資擔保問題。”財政部有關負責人表示，目前已分3批對部分市縣政府、金融機構違法違規融資擔保行為公開通報，警示和引導地方政府依法行政，督促金融機構回歸服務實體經濟本源。

針對地方政府融資擔保行為的主要類型，相關部門將打破信息孤島，建設大數據監測平臺，統計監測政府中長期支出事項，并對融資平臺公司舉借銀行貸款，發行資管產品、公司債券等加強監管，定期通報監測結果。

同時，加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。

為防范后續風險，六部門加上注冊會計師協會、資產評估協會、律師協會等，將對地方政府及其所屬部門、融資平臺、金融機構、法律服務機構等違法違規行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。通知還要求各地加大信息公開力度，推進地方政府及所屬部門舉債融資行為決策、執行、管理、結果等公開，要推進政府購買服務公開等。

對地方政府及其所屬部門違法違規舉債或擔保的，對融資平臺公司從事或參與違法違規融資活動的，對金融機構違法違規向地方政府提供融資，或要求或接受地方政府提供擔保承諾的，對中介機構、法律服務機構違法違規為融資平臺公司出具審計報告、資產評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，發現一起、查處一起，絕不允許任何人凌駕于國家法律之上。