獨家|“湖州模式”破解公交改革難題

2016-11-29 運輸經理世界

從公交發展停滯不前，到創造“湖州模式”成為典型樣本，湖州公交體系都經歷了什么？

“詩在遠方等著，我仍茍且地堵在路上”，調侃背后，透露的是我國公共交通出行效率低與體驗差的現實尷尬。

2012年底，國務院正式發布《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，將“公交優先”提升至前所未有的國家戰略高度。隨著戰略實施的推進，問題又來了：一方面，政府認為財政補貼負擔過重，而公交運營企業則抱怨補貼不到位，另一方面，上世紀90年代以來推行的公交民營化改革，因企業無休止的逐利，帶來公交服務質量下降、冷熱線嚴重失衡、企業間惡性競爭等各種損害公交公益性的亂象，也到了不得不改的關頭。

浙江省湖州市繞過所有制紛爭，將切入點聚焦到政府與市場的關系處理上，探索確立了政府主導下的民營公交發展體制，按照“政府主導、市場運作、行業監管”的改革思路，創新推出政府購買公交服務主導、民營化經營的發展模式，引得一片“叫好聲”。

比起杭州的熱鬧、寧波的國際化，擁有2300年歷史的湖州，似乎更符合人們對“江南”的所有想象。這樣一座散發內斂氣質的古城，如何在公共交通領域勇闖一條具有湖州特色的改革之路？其所創造的“湖州模式”在浙江省又有著怎樣的樣本價值？近期記者親臨湖州，進行了一一探訪。

創新PPP政府購買公交服務模式

一直以來，公交姓“公”還是姓“私”，是困擾公交行業改革發展的命題。

據湖州市運管局負責人介紹說，2011年，由于缺乏政策支撐和財政支持，湖州的公交企業陷入半癱瘓狀態，公交發展停滯不前。“當時，市區公交線路僅有28條，城鄉公交線路僅有55條，公交出行的分擔率很低，而公交線網布局重要依托的公交場站幾乎為零。因此，如何深化改革和加快發展成為當時湖州市委、市政府和交通運輸部門亟待解決的問題。”

面對當時公交國有化的回潮，湖州市在深入調研后發現，民營資本的“逐利性”與公交的“公益性”看似矛盾，實際卻并非不可調和。

“把民營公交企業重新收歸國有，等于從根本上對民營資本的排斥。尤其是國有化后同樣潛在一定的風險，公共財政能否持續地在公交行業大投入也存在相當大的不確定性。而通過政府購買公交服務，主導民營公交企業按照政府的要求提供服務產品，可以最大程度地限制資本的逐利性對公交公益性的侵蝕，民營體制下也能實現公交的公益性。”湖州運管局公交客運科科長高健說。

從2011年7月起，湖州市按照“政府主導、市場運作、行業監管”的公交發展思路，確立了“民營化經營、政府財政購買服務”的發展模式，形成了具有湖州特色的“PPP”政府購買公交服務政策規制體系，既突出公益性，又兼顧經營性和競爭性，充分調動了市場主體的積極性，并有效發揮了政府作用。

然而，體制的確立只是湖州公交改革邁出的第一步。如何在沒有任何經驗可借鑒的前提下，建立起一套保障體制順利運轉的運行機制，考驗著湖州市政府。為此，湖州市政府花了了整整兩年時間，從定位政府與市場的角色到厘清政府與市場的分工，突破了政府購買公交服務具體買什么、怎么買、怎么計量、怎么定價、怎么支付等一系列關鍵問題，最終形成了以“7+1”政府購買公交服務政策規制體系為架構的運行機制。

湖州市運管局副局長金振解釋說：“‘7就是以政府購買公交服務為主要內容的7項管理政策，‘1是指2012年發布的引領公交發展的《湖州市區公共交通綜合規劃》（以下簡稱《綜合規劃》）。”

據記者了解，湖州公交“7+1”政策規制體系涵蓋發展規劃、購買服務辦法、管理模式、考核方式、服務規范、車輛選型、車輛外觀形象等公共交通運營發展的方方面面，為市區公共交通構建起多層面、全方位的政策保障體系，為湖州市政府主導下民營公交摸索出一套特色鮮明的運作機制。

“相比由政府供養的國有公交，湖州模式有著明顯的比較優勢，一是充分調動了政府和市場的兩個積極性，形成了公交發展的多元投資格局；二是倒逼政府職能轉變，有效實現公益與效率的兼顧；三是政府在和諧行業建設中的地位得到了更好發揮。”金振說。

努力終結碩果。十二五期間，財政支付購買服務資金25157.79萬元，年均約5000萬元，引導企業為提供合格的公交服務累計新增投入近2億元，用于車輛購置和信息化裝備，并盤活近1.2億元的存量資產；市區更新投入公交車657輛，新能源、清潔能源公交車從零到如今占比達68.4%，公交分擔率由8%提高到目前的18%，公交服務質量有責投訴量下降約40%，乘客滿意度提升22.4%。

據介紹，當下湖州市運管局正進行下一步的深化政府購買公交服務改革。主要包括：

一是完善公交規劃體系，推進規劃修編；二是構建績效評價體系，完成績效評價；三是完善發展政策體系，強化政策配套；四是完善購買服務機制，拓寬購買范圍；五是構建購買信息平臺，推進智能購買；六是建立起以成本規制為核心的政府購買服務規制體系。

構建“多層次、一體化”公交線網

公交線網是公交運營線路的最終形態反映，也是公交整體運營效率的關鍵。

“2011年，湖州交通部門開始對城市公交進行管理，當時主城區公交線網密度僅為2.5公里/平方公里，重復系數達到4.41，線網覆蓋盲區極多，而作為公交線網布局重要依托的公交場站數幾乎為零，公交線網發展不容樂觀。”高健介紹說。

布局公交線網須規劃先行。2012年發布的《綜合規劃》，為優化線網提供了科學的規劃保障和實施依據。其中，明確了近期和遠期公交線網布局方案：“十二五”期間，湖州市公交線網每年不低于20條進行新增優化，重點解決線網布局不合理、線網覆蓋盲區，有力提升線網密度，達到公交普遍服務，實行村村通公交、500米覆蓋率100%的全覆蓋目標。

據湖州市公共交通有限責任公司總經理陳進介紹說，為確保公交線網的健康有序發展，湖州市政府還構建了公交線網的配套支撐，包括：一是資金支撐，即通過構建PPP政府購買公交服務政策，加大財政補貼力度，確保公交可持續發展；二是場站支撐，全力推進公交換乘樞紐、公交首末站、公交港 灣式停靠站等建設，確保公交網線科學優化布局；三是路權支撐，全力推進公交專用道建設，出臺公交專用道管理辦法，有力提升公交線路運行效率。endprint

五年間，湖州市公交線網優化在量上有了極大的提升：市區新增優化公交線路144條（新辟56條，優化88條），線路數增至144條，新增線路里程約1079公里，主城區線網密度增至3.6公里/平方公里，主要公交線路高峰時段運行班次密度為6-8分鐘一半，站外平均候車時間縮短至8分鐘。

金振表示，今年是“十三五”開局年，隨著城市規模化發展、個人機動車擁有量激增與區域一體化進程快速發展，原有的綜合公交規劃已難于適應新形勢，湖州市運管局今年啟動了公交綜合規劃修編工作，目前已形成綜合規劃意見征求稿，其重點仍圍繞公交線網的優化布局展開。

“根據初步規劃，湖州公交線網優化將秉承‘創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，按照‘一主二副三廊的發展框架，打造‘網絡公交、‘生態公交、‘智慧公交、‘美麗公交、‘秩序公交，形成快速公交為骨架、干線公交為主體、區域公交為補充的多層次一體化公交線網體系。”金振說。

雖然是籠統的數字和項目名稱，但每一個數字的背后都關乎日常出行的便捷性與舒適度，直接影響生活的幸福指數。

“游運一體化”為突破口的綠色出行

從去年8月起，湖州的有39路和101路兩路公交，無論寒暑，無論刮風下雨，都會準時出現在各個站點，迎接南來北往的乘客，被稱為“綠色守時公交示范線”。

上班族一曉告訴記者，因為坐公交候車時間太長，上班特別容易遲到，為此他還專門買了一輛電動車。“自從有了‘守時公交，我又開始坐公交上班了，每天定點出門，按時上車，太方便了！”

據介紹，因為大受歡迎，也為了進一步增強公交吸引力、改善公交出行品質，今年湖州市將再推出6條公交線路做“綠色守時”試運行。

值得一提的是，凡被選為試運行的線路，全線配備的都是LNG公交車，沿線站點大都設置港灣式停靠站，每個站點都標注有到站時間，并且線路發車時間、班次間隔時間和到站時間都在既定計劃內，運行嚴格按照時刻表。所有到站時刻都會以綠色背景顯示，公眾只要看準時間，按時出行即可。

“守時公交”的推出，不僅是湖州市治堵的一項重要舉措，也是其推行城市綠色出行的一個縮影。

近兩年，作為國家級生態文明先行示范區和綠色交通創建城市，湖州市從規劃制度完善、基礎設施建設、線網運力優化、服務水平提升、財政資金投入等方面著手，全面推進公交優先發展，加大綠色裝備投入，持續為推進城市的綠色出行努力著。

十二五期間，湖州大力發展清潔能源、新能源車輛，至2015年底，全市天然氣公交車達到609輛，純電動公交車達到50輛，其中城市公交天然氣公交車485輛，純電動公交車50輛，“綠色”車輛占城市公交總車輛數708輛的68.2%，占比優勢明顯。

據記者了解，除了持續加大“綠色”車輛的更新投入，在推進綠色出行戰略規劃過程中，湖州市還以構建游運一體化為突破口，充分統籌公交、公共自行車等主要綠色出行方式，最終形成以綠色出行為主要方式的公共交通體系。

“游運一體化，實際上就是將旅游公交與城市公交系統相結合，根據游客的旅游出行特點，采用與需求相匹配的發車班次和車輛配置，同時兼顧城市居民的日常出行，最終通過有效的資源供給，達到綠色環保，集約、節約、高效利用資源的目的。”高健說，“其核心是綜合考慮居民與游客兩方面的出行需求，分區分級建立游運一體化的場站、線網及運營體系。”

目前，湖州市正初步考慮以安吉縣作為綠色出行試點城鎮，逐步向其他城鎮推廣創建。具體規劃包括——

· 結合現有公交線網，適當布設旅游專線，滿足高品質差異化需求；

· 在熱門景區附近公交站點布設公共自行車租賃點，規劃自行車綠道網，提高公共交通工具可達性；

· 開通定制公交，提供費用低、自由度高的出游選擇，緩解景區周邊道路交通壓力；

· 完善公交運營機制，升級交通服務供給主體。

倘若試點示范成功，對湖州而言，最大的收獲或許該是此舉背后蘊藏著的一筆可觀的生態收益。endprint