印制電路板印刷環節的行政監管之法理釋義

劉盈辛,葉開強

(1.山西大學法學院,山西 太原 030006;2.華南理工大學法學院,廣東 廣州 510006)

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【法學縱橫】

印制電路板印刷環節的行政監管之法理釋義

劉盈辛1,葉開強2

(1.山西大學法學院,山西 太原 030006;2.華南理工大學法學院,廣東 廣州 510006)

印制電路板生產無疑會涉及到印刷環節,然此環節之印刷,不論從文義解釋、目的解釋還是體系解釋上看,均不應被視為《印刷業管理條例》所規制的印刷行為。從歷史解釋的角度看,印刷業行政監管法規的中外發展史都將尊重市場化發展規律,不斷縮小印刷監管范圍作為立改廢的方向。因此,凡是在新技術產業領域涉及到的印刷過程均不受印刷行政主管部門的監管,《印刷業管理條例》中的“印刷”應當作嚴格意義上的限縮解釋。

印制電路板;絲網印刷;行政監管;限縮解釋

一、印制電路板印刷行政監管亂象

2014年12月1日,上海市松江區工商行政管理局向上海美維電子有限公司出具了一份上海市新聞出版局(〔2014〕905號文)的復函(以下簡稱《復函》),該復函認為,“在生產電子線路板過程中采用絲網印刷是一種新技術、新工藝,類似現象在生產企業中一定范圍內存在。在生產電子線路板過程中采用絲網印刷的行為屬于《印刷業管理條例》的規范對象,應予以引導規范,納入印刷業行政管理范疇。”據此,松江區工商行政管理局建議該公司及時辦理《印刷經營許可證》,以避免行政處罰。該復函如果生效,則意味著類似企業都必須取得印刷經營許可證后方可經營。復函中所指的電子線路板又稱PCB(Printed Circuit Board的縮寫),即印制電路板或印刷電路板,是指在絕緣基材上,按照預定設計形成從點到點互聯線路以及印刷元件的電路板,包括剛性板和撓性板。PCB是組裝電子零部件用的基板,主要功能是使各種電子零組件形成預定的電路連接,是電子產品的關鍵互連件。[1]因其采用電子印刷術,故而被稱為“印刷”電路板。在電子產品生產過程中,如果集成電路被視為一級封裝,印制電路板就是二級封裝,電子產品整機則是三級封裝。因此,幾乎所有的電子產品都離不開二級封裝的PCB。而絲網印刷是指在印刷時通過施加一定的壓力,使印料或油墨透過圖案部分網孔漏印到承印物上的一種印刷方式。[2]這一技術亦可應用于PCB。

時隔不足一年,2015年9月17日,經中國印制電路行業協會(簡稱CPCA)吁請全國人大代表、CPCA副理事長王馨等通過提案質詢后,國家新聞出版廣電總局會同上海方面進行會商研究,最終決定PCB企業不需要辦理印刷經營許可證即可從事PCB生產。相關人士指出,上海將PCB企業納入到印刷行政監管范圍,是基于在其他地方發現過使用PCB機亂印的現象,違背了精神文明建設之宗旨,為防微杜漸,保證上海CPCA會員企業不出現亂印的現象,才建議對PCB企業進行印刷監管。CPCA駐地為上海,因得天獨厚的地理優勢才能及時干預濫用行政權之行為,而且還是在上級權力的過問和監督之下,利用多種渠道溝通協商才迫使行政權力讓步。實際上CPCA內部制定的《中國印制電路行業標準·印制電路行業社會責任》“3.3企業素質建設”,除了要求企業應遵守法律法規、社會公德、商業道德和行業規則外,并沒有要求企業遵守印刷行業的相關法規。也即意味著CPCA及其會員從根本上就否認了PCB企業會受到印刷監管的可能。

當然,PCB行業面對行政監管權的介入并非僅此一例,早在2013年,廣東省環境保護廳還將PCB強行劃入到電鍍行業監管,監管的動機頗為耐人尋味,因為2009年2月1日開始實施的《清潔生產標準·印制電路板制造業(HJ 450-2008)》已正式取代了《清潔生產標準·電鍍行業》(HJ/T 314-2006)中有關“印制電路板類”的指標要求。國家標準已十分清楚地表明PCB盡管有電鍍工序,但不屬于電鍍行業。若以此類推,PCB雖然有印刷工序,但也理應不屬于印刷行業。有關此問題的爭論涉及到對現行《印刷業管理條例》中“印刷”一詞的理解,只有徹底理清了印刷業管理所涉及的監管范圍,才能徹底避免類似PCB生產過程中是否需要印刷行政監管的爭論的出現。而透過法律解釋的一般方法,即文義解釋、目的解釋和體系解釋等,來正確“印刷”是比較可行的分析思路。

二、印刷的文義解釋、目的解釋和體系解釋

(一)文義解釋與目的解釋

根據國家標準GB/T 9851.1-2008,印刷是使用模擬或數字的圖像載體將呈色劑/色料(如油墨)轉移到承印物上的復制過程。從文義解釋來看,印刷是批量復制原稿內容的技術。因這一技術涉及許多相關行業,印刷才成為一個行業體系,于是牽涉到多部門的監管。

為保證監管效果最大化,國家統計局制定的《國民經濟行業分類與代碼》將PCB制造納入通信設備、計算機及其他電子設備制造業中的電子元件制造(代碼C406),印刷行業則被歸入到印刷和記錄媒介復制業(代碼C231),故PCB與印刷在行業分類上完全不同。PCB企業所登記的經營范圍也一般僅包括PCB的加工、制造和銷售等,不會將印刷列入其中。即便按照現行《印刷業管理條例》對印刷的定義來看,PCB所用到的印刷業并非印刷業管理意義上的“印刷”:

印刷物1997年5月1日實施版2001年7月26日實施版出版物報紙、期刊、書籍、地圖、年畫、圖片、掛歷、畫冊及音像制品、電子出版物的裝幀封面等。報紙、期刊、書籍、地圖、年畫、圖片、掛歷、畫冊及音像制品、電子出版物的裝幀封面等包裝裝潢印刷品商標標識、彩色包裝盒(袋)、紙制包裝用品、印鐵制罐、以介紹產品為內容的廣告宣傳品等。商標標識、廣告宣傳品及作為產品包裝裝潢的紙、金屬、塑料等的印刷品。其他印刷品文件、資料、圖表、票證、名片等。文件、資料、圖表、票證、證件、名片等。證件包括：學位證書、學歷證書或者其他學業證書等專用證件。(第26條)印刷經營活動經營排版、制版、印刷、裝訂、復印、影印、打印等活動。經營性的排版、制版、印刷、裝訂、復印、影印、打印等活動。

PCB顯然不屬于“出版物”和“包裝裝潢印刷品”,“其他印刷品”具體列舉的僅有“文件、資料、圖表、票證、證件、名片”等紙質類印刷品,并且該條例第五章“其他印刷品”的全部規定也僅是針對印刷品的政治性、宗教性和機密性的行為事項。因為該條例的最終目的在于第一條所強調的“促進社會主義精神文明和物質文明建設。”而其直接目的在于第三條所規定的“禁止印刷含有反動、淫穢、迷信內容和國家明令禁止印刷的其他內容。”PCB制造中的抗蝕層、抗電鍍層、焊錫保護膜和元件編號的印刷,與電路布線圖和元器件排列圖等設計圖是嚴格的一一對應關系,電路布圖和元件排列的整體性及功能性決定了電路板上印刷抗蝕層、抗電鍍層、焊錫保護膜的相應部位和印刷的元件編號不可能含有國家明令禁止印刷的內容,不可能造成社會的不良影響。電路布圖和元件排列的高度精密化和集成化,也使得反動、淫穢、迷信或明令禁止印刷的內容無法印刷在PCB上。從PCB的主要功能來看,其是為電路中各種元器件的固定、裝配提供支撐;實現電路中各種元器件之間的布線和電氣連接;為自動錫焊提供阻焊圖形,為元器件插裝、檢查、維修提供識別字符和圖形。就此而言,PCB顯然不能容納任何多余的字符或圖形,以宣傳有違精神文明的意識形態。因此,從文義解釋和目的解釋來看,PCB雖然涉及到“印刷經營活動”,但并非該條例所指的真正意義上的印刷經營。

此外,至今沒有任何國家將PCB企業劃入到印刷行業,且需辦理印刷經營許可證才能運營。隨著中外合資或中外合作PCB企業的不斷增多,這一額外的行政許可負擔無疑會加重國際頂尖PCB行業進駐中國市場的成本,阻礙了中外合資或中外合作PCB企業的發展壯大。

(二)體系解釋

《印刷業管理條例》作為印刷行業監管的基本法規,位于法律體系之頂端,其嚴肅性和權威性決定了在該條例自身的體系內必須保持用語的一致,此謂法律內部的體系統一。如果將PCB納入印刷業監管,除了應當申辦《印刷經營許可證》,還需要根據該條例第五條建立健全相應的承印驗證制度、承印登記制度、印刷品保管制度、印刷品交付制度、印刷活動殘次品銷毀等制度。但這對于PCB行業而言,并無實際意義。因為在PCB的印刷完全是由企業獨立完成的,不存在委印、承印等情況,根據體系性解釋的邏輯,既然需要建立承印、保管、交付和銷毀等相關制度,就意味著印刷行為是一個獨立的行為,而在PCB制作過程中,印刷并非獨立的行為,因此,PCB企業當然不能同一般的印刷企業同等對待,接受印刷監管。

該條例是印刷業監管的權威依據,其對印刷的范圍劃定,決定著相關部門發布的有關印刷監管的其他下位政策性文件均有照此標準來執行,以保持執法的統一性,這是法律外部的體系統一。2011年12月7日,原國家新聞出版總署發布了《國家印刷復制示范企業管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》),通過對具有示范作用的骨干印刷復制企業或者企業集團的認定、掛牌、扶持和宣傳,引導整個產業實現轉型和升級。至今印刷業共誕生4批95家國家印刷示范企業,涵蓋出版物印刷、包裝印刷、商務印刷、光盤復制等多個領域。該《管理辦法》第六條要求印刷復制示范企業在規模效益上必須具備的條件都強調主營出版物印刷企業或者數字印刷企業的特殊性,這說明該管理辦法基本將“印刷”限制在狹義的理解上,因此,95家印刷示范企業中并沒有PCB企業。另外,從國家新聞出版廣電總局發布的《2014年全國新聞出版業基本情況》對印刷復制的分類看來,作為新聞出版支柱產業的印刷復制僅是包括出版物印刷、包裝裝潢印刷、其他印刷品印刷、專項印刷、打字復印、復制和印刷物資供銷等,PCB企業并未納入到新聞出版業的統計數據中。這說明無論從內部體系還是外部體系解釋來看,PCB企業均未被視為印刷企業而要受印刷行政監管。

三、印刷的擴張解釋與限縮解釋

印刷可分為傳統印刷和現代印刷兩種類別,如何看待因科技發展而出現的現代印刷及其印刷品同傳統印刷的關聯,成為界定現行《印刷業管理條例》中“印刷”外延的關鍵。而文義解釋、目的解釋和體系解釋均要用到擴張解釋和限縮解釋兩種方法,以進一步確定“印刷”這一法律概念的外延。

(一)印刷電子技術領域

前述《復函》針對的是絲網印刷技術,孔板印刷是絲網印刷最常見的方式。PCB的絲網印刷正是通過刮壓將漿料透過網版圖文部分的網孔從而轉移到電子元件的表面,這與其他印刷方式沒有根本性區別,所以才極易被納入到印刷監管的范圍。但是隨著數字印刷技術的發展,絲網印刷也發生了革命性改變。例如，直接成像制版的方法就利用計算機掃描激光成像技術,省去了絲網與感光膠,且沒有復雜的繃網工藝。這種方法便與傳統的絲網印刷技術大相徑庭,如果只是將絲網印刷技術納入到印刷監管范圍,那么基于數字印刷革命所帶來的PCB新印刷技術是否可以視為絲網印刷而同樣被納入監管范圍?即便是完全不同于以往的絲網印刷技術。從另一方面來講,設置額外的監管對技術創新具有負面效應。

同時,并非如同《復函》中所講的那樣,絲網印刷是一種新技術。該技術起源于悠久的中國古代,早在上個世紀50年代中國就已經在研制PCB時采用了該技術,至今已近70余年,被譽為“萬能”印刷技術,國內外皆把絲網印刷與平、凸、凹印刷并稱為四大印刷方法之一。該技術當前在紙張、陶瓷、玻璃、金屬、塑料、紡織品等方面應用十分廣泛,被譽為是“除水和空氣以外,任何一種物體都可以作為絲網印刷的承印物”。并且很早便應用于電路板、薄膜開關、超薄電池、智能標簽、電子熒光顯示器、生物傳感器(例如血糖監測器)等電子元件的印刷。例如，硅太陽能電池的生產極為關鍵的步驟之一是在硅片的兩面制造精細電路,此電路的制作通常由絲網印刷來完成。如果將PCB絲網印刷納入到印刷監管,則意味著但凡利用絲網印刷技術的產業都將辦理印刷許可證方可經營。這一監管勢必覆蓋到以PCB為代表的透過噴墨印表機或類似方式在系統上沉積簡單電子電路的更廣義范圍內的印刷電子行業。而且因高科技絲網印刷在信息工程、生物工程、金融工程都大有用武之地,這意味著印刷業將包容所有以印刷電子為制造載體的高新技術領域。那么，不僅監管部門的權力觸角無法達到如此廣闊的覆蓋面,而且還因凡是印刷皆要監管,在增加企業生產成本的同時也阻礙了企業的創新發展。另外,隨著高新技術日新月異的發展,必將因各種技術進步出現更多的監管盲點或監管技術漏洞,不僅使監管權疲軟乏力,而且與當前倡導的簡政放權,充分尊重市場經濟發展規律的法治社會建設理念相悖。最后,如果印刷主管部門僅對PCB制造中的絲網印刷進行監管而不對其他制造業中的印刷環節進行監管,則違反了合理行政中的平等對待原則。

(二)紡織業及其他領域

2008年8月5日原國家新聞出版總署在對江蘇省新聞出版局《關于紡織品轉移印花監管問題的批復》中認定,依照《印刷業管理條例》第二條對印刷品的界定,在紡織品上轉移印花不屬于該條例所規定的印刷經營活動,不納入印刷業監督管理范疇。轉移印花是紡織品印花方法之一,始于20世紀60年代末的歐洲，該方法先將染料色料用印刷的方式印在轉移印花紙等其他材料上,然后再用熱壓等方式,使花紋轉移并固著在紡織品上。作為當今比較流行的紡織品印花方式之一,轉移印花相較于傳統織物印花,更符合生態環保、節能減排的可持續發展目標。這就意味著涉及到紡織行業的絲綢業、印染行業等,都應當不屬于印刷監管范圍。

國家對江蘇省和上海市關于“印刷”解釋的相同處理意見,表明對“印刷”及“印刷業”應當堅持限縮解釋的原則,而不是擴張解釋。也即利用行業之間的界限來對“印刷”進行縮小解釋,印刷監管應當被嚴格限制在“印刷業”。否則對“印刷”的無限擴張解釋,都將是對“印刷業”的盲目擴張,如此很多利用絲網印刷技術成型的工業產品都將屬于印刷范圍,亦屬于印刷業。不僅電子信息產業屬于印刷業,但凡產品表面用到絲網印刷標記或紋飾的產業,如制筆行業亦屬于印刷業。為應對不同領域印刷制造生產環節的行政監管任務,監管部門理應加大行政監管人員的專業培訓,并配置相應的硬件設備和操作規范,但無限制地擴大監管規模,極易造成監管部門之間的權責混亂,也不利于行政權的監督。

四、印刷業管理條例的歷史解釋

利用歷史解釋的方法可以讓我們對印刷監管所涵蓋的行業領域的認識更為透徹。西方對印刷媒介內容的監管,從開始推行禁書目錄,到實施特許制(許可制)、檢查制等直接的監管手段,發展到后來利用叛逆罪、誹謗罪等刑事強硬手段。但到了18世紀自由主義時代之后,強制監管開始失效,不得不遵循印刷媒介發展的市場規律,利用知識稅、保證金、印花稅和津貼制等經濟杠桿間接施加影響,方能奏效。尊重言論出版自由和遵循媒介市場經濟規律是印刷監管的大勢所趨。中國香港在上世紀80年代中后期針對印刷媒介的監管條例,開始朝著從嚴厲的內容監管轉變為印刷媒介創造更寬松的言論、出版、創作及新聞自由空間等方向來修訂。中國印刷業監管模式也正是沿著這一原則在不斷革新。最早的印刷業監管法規是1988年11月5日實施的《印刷行業管理暫行辦法》,該辦法對印刷品的三種分類(書報刊、包裝裝潢及其他印刷品)方式被此后的印刷業管理條例所繼承,并建立了行業監管、治安管理和工商管理“三位一體”的監管模式。原國家新聞出版總署于1989年12月發布的《加強書報刊印刷管理的若干規定》還強調出版社、期刊社委印的正式出版物從1991年實行書刊定點印刷制度,但自2003年來由于市場化的發展,使得定點印刷企業逐漸喪失了市場優勢,方才取消。

相較于1988年的暫行辦法,1997年5月1日實施的《印刷業管理條例》無疑強化了對印刷業的監管,不僅將原來僅在書報刊印刷適用的許可證制度推廣到整個印刷行業,而且禁止設立外商獨資印刷企業。[3]不過1997年的條例繼承了1988年對印刷品的分類標準和監管模式。直到入世之前因多頭監管帶來的問題引起關注之后,2001年7月26日修訂的《印刷行業管理條例》才改變了出版物印刷、包裝裝潢印刷分而治之的監管局面,且在境外印刷承接上有所突破,允許包裝裝潢印刷品和其他印刷品業務監管從審批制轉向事先備案制。但境外出版物的印刷依然實施審批制。因審批制難以確保合理的審批周期,且僅賦予省級人民政府的備案權,并不利于市場對印刷效率的需求。到2016年2月6日最新修訂的《印刷業管理條例》又作了八項修改,最重要的是賦予了設區的市級人民政府對從事包裝裝潢印刷和其他印刷企業的審批權(第九條),而且進一步擴大了印刷企業的資格范圍(第八條),這些都是有利于印刷業市場化改革的積極信號。而以上國家新聞出版廣電總局對上海和江蘇的印刷監管行為的指導和糾正正符合印刷市場化發展的歷史趨勢和未來愿景。

五、結論

目前世界范圍內已經形成了龐大的 PCB工業體系,并產生了美國、日本、中國三大PCB生產基地,占全球PCB總產值的2/3左右。到2013年中國PCB產值達231億美元,占全球44.2%以上,2014年產值達252.8億美元,成為全球第一大生產基地。然中國單個企業的市場占有份額較小,對市場的主導能力不強,高端PCB 產品占比仍然較低。但隨著中國經濟的穩步發展和持續轉型,加上自動駕駛概念的興起,相應而生的零組件如車用集成電路、多媒體、各式感測器等,需要更多相關印刷電路板輔助,這將間接帶動PCB的需求。平板電腦和智能手機等移動通訊類電子產品也將成為PCB市場增長的主要動力。隨著物聯網、汽車電子、醫療電子和可穿戴設備等應用的發展,對PCB產品需求也將逐步增加。[4]因此,未來中國PCB行業的發展將迎來更多的機遇，到2020年中國PCB產業總產值預計達359億美金。因此,早在2012年8月工業和信息化部發布的《產業轉移指導目錄(2012年本)》中便指出,PCB制造業屬于鼓勵發展的行業。這一備受鼓勵的行業發展政策更需要在放開監管的法制環境中才能得到更好地執行。在此意義上,不論從文義解釋、目的解釋、體系解釋還是歷史解釋,都必然將現行《印刷管理條例》中的“印刷”進行嚴格的限縮解釋,不僅PCB生產不必納入到印刷監管,而且應當明確,凡是在新技術產業領域涉及到的印刷過程均不受印刷行政主管部門的監管,這樣方能迎接未來中國PCB產業發展的良好時機,也同時有利于中國印刷業的進一步發展壯大。

[1]周承高.印制電路板制造是國家鼓勵發展的行業[N].中國電子報,2013-04-12.

[2]張勝明.絲網印刷技術問答[J].網印工業,2014(9).

[3]劉積英.監管之策——從監督看印刷企業境外接單之路[J].印刷經理人,2003(4).

[4]龔永林.2014年印制電路產業回顧與今年展望[J].印制電路信息,2015(2).

(責任編輯：蘇 涵)

Legal Interpretation of Administrative Supervision of Printed Circuit Board Printing

LIU Ying-xin1,YE Kai-qiang2
(1.LawSchoolofShanxiUniversity,TaiyuanShanxi030006;2.LawSchoolofSouthChinaUniversityofTechnology,GuangzhouGuangdong510006,China)

The production of printed circuit board will undoubtedly involve the printing sector. However, the printing in this process, whether it is explained from literary content, purpose or system, should not be regarded as the printing practice regulated by "Printing Industry Regulations". Besides from the perspective of historical interpretation, the history of chinese and foreign development of administrative supervision in printing industry has taken the respect of the law of market development and the continuous reducing of the printing supervision scope as the direction of establishing, modifying and abolishing reform. Therefore, the printing process involved in new technology industry is not subject to the supervision of the printing administrative department; the "printing" in "Printing Industry Regulations" should be strictly limited in the sense of interpretation.

printed circuit board; screen printing; administrative supervision; limited interpretation

2017-07-15

本文為2016年度廣東省哲學社會科學共建項目“廣東瑤族糾紛解決機制研究”(項目批準號N4160670)的階段性研究成果。

劉盈辛(1994-),女,山西運城人,山西大學法學院2016級碩士研究生; 葉開強(1976-),男,華南理工大學法學院博士研究生,華南理工大學廣東地方法制研究中心助理研究員,研究方向:訴訟法學。

DF31

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1672-1500(2017)03-0005-04