對規(guī)范無人機(jī)管理工作的幾點(diǎn)思考

胡鋼鋒

在無人機(jī)技術(shù)發(fā)展和市場需求牽引的共同作用下，全球無人機(jī)數(shù)量近年來呈爆發(fā)式增長，產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)步提升，應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，發(fā)展勢頭十分強(qiáng)勁，同時(shí)也帶來一定的安全問題。對于如何管理無人機(jī)，社會上存在“寬松引導(dǎo)”“管大放小”“嚴(yán)管嚴(yán)控”等多種不同聲音。由于無人機(jī)種類繁多、技術(shù)復(fù)雜、使用需求差異大，必須合理分類、管放結(jié)合、有序引導(dǎo)、科學(xué)規(guī)范，才能促進(jìn)無人機(jī)業(yè)態(tài)良性發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這為新時(shí)代加強(qiáng)社會管理各方面各領(lǐng)域工作提出了總體要求，也指明了努力方向。近年來異軍突起、迅猛發(fā)展的無人機(jī)使用管理問題，成為當(dāng)前社會管理工作亟待探索解決的一個(gè)重大課題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有無人機(jī)制造企業(yè)就超過1000家，無人機(jī)保有量達(dá)100余萬架，消費(fèi)級產(chǎn)品穩(wěn)居國際第一梯隊(duì)，銷售份額約占全球70%。但無人機(jī)快速發(fā)展也帶來了相應(yīng)問題，如“黑飛”幾近常態(tài)，影響公共安全、航空安全和社會管理，甚至在一定程度上影響到國家安全。數(shù)據(jù)顯示，僅今年4月21日下午2時(shí)至5時(shí)，成都雙流國際機(jī)場就先后出現(xiàn)3起無人機(jī)擾航事件，直接導(dǎo)致58個(gè)航班備降、4架飛機(jī)返航、100%航班延誤、超過1萬名旅客滯留。如何規(guī)范和加強(qiáng)無人機(jī)管理，已經(jīng)成為不可回避、十分緊迫的重要問題和難題。對此，業(yè)內(nèi)爭論較多，分歧很大。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會需要實(shí)行寬松管理，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照槍支、管制刀具或者汽車進(jìn)行管理，甚至有的提出按照有人駕駛航空器模式進(jìn)行統(tǒng)一管理等。筆者認(rèn)為，無人機(jī)的迅猛發(fā)展適應(yīng)了無人機(jī)市場消費(fèi)應(yīng)用多元化的趨勢，適應(yīng)了社會勞動生產(chǎn)升級換代的需要，適應(yīng)了人民對美好生活的向往，是新時(shí)代、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新市場的重要表現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這種潮流，以新理念、新模式、新機(jī)制、新規(guī)章來規(guī)范和加強(qiáng)無人機(jī)運(yùn)用管理，疏堵結(jié)合，管放有度，盡快建設(shè)具有中國特色的無人機(jī)科學(xué)管理之路，當(dāng)前緊要的是做好以下基礎(chǔ)性工作。

科學(xué)界定無人機(jī)范疇

無人駕駛航空器種類很多，包括航空模型、遙控駕駛航空器（不含遙控航空模型，下同）、自主航空器、無人駕駛自由氣球，甚至系留氣球、風(fēng)箏、孔明燈等。由于遙控駕駛航空器和自主航空器屬新興事物，國際民航組織和有關(guān)國家均沒有給出準(zhǔn)確規(guī)范稱謂，美國因沒有區(qū)分清楚此類航空器與航空模型的區(qū)別，導(dǎo)致官方頒布的登記制度違反上位法，今年上半年曾發(fā)生法律敗訴事件，國際民航組織目前僅以跨國飛行的遙控駕駛航空器為主體研究對象。無人機(jī)究竟應(yīng)當(dāng)如何界定更為恰當(dāng)，似應(yīng)結(jié)合我國的具體情況，尤其是普通民眾的廣泛認(rèn)知，進(jìn)行思考定位。一般而言，我國民眾認(rèn)為無人機(jī)既不包括航空模型，也不包括空飄類航空器，而是特指具有智能飛行能力的無人駕駛航空器，即遙控駕駛航空器和自主航空器。新華字典將“機(jī)”解釋為“由許多零件組成，可以做功或有特殊作用的裝置設(shè)備”；將“器”解釋為“用具的總稱”，可見“機(jī)”是“器”的子類。當(dāng)把“無人機(jī)”視作具有指令與控制鏈路回傳遙控站（臺）功能或者能夠按照預(yù)先設(shè)定計(jì)劃自主飛行的無人駕駛航空器時(shí)，其必然是無人駕駛航空器的子類。這種航空器最典型的運(yùn)動特征是具有動力和超視距正常飛行能力，不同于僅限目視視距內(nèi)運(yùn)行的航空模型，也不同于無動力、主要隨風(fēng)飄移的空飄類無人駕駛航空器。我們必須首先準(zhǔn)確界定無人機(jī)概念的內(nèi)涵外延，才有可能做到管理對象清楚、部門職責(zé)清楚、用戶權(quán)利和義務(wù)清楚。

(上)遙控航空器。

(下)航空模型。

掌握不同類型無人機(jī)運(yùn)行特點(diǎn)

一般情況下，無人機(jī)裝有飛控系統(tǒng)，依靠遠(yuǎn)程遙控或自動駕駛完成飛行，智能化程度比較高，且人機(jī)分離，安全風(fēng)險(xiǎn)主要危及第三方。在不限制無線電發(fā)射功率、動力大小和控制高度的情況下，飛行高度和距離可以達(dá)到很高很遠(yuǎn)的水平。就消費(fèi)需求而言，最簡單的無人機(jī)可能僅作為會飛的玩具，有的僅作為近地、短距離飛行的“自拍神器”，還有的僅作為短距離物流配送的空中載體，主要通過對其無線電發(fā)射功率、續(xù)航時(shí)間和飛行高度進(jìn)行設(shè)定限制，使之滿足短距離、近地高度運(yùn)行的需要。在軍事和工業(yè)科研領(lǐng)域應(yīng)用的無人機(jī)，通常需要具備載荷大、航程遠(yuǎn)、高度高、耐受性好等飛行性能，某種程度上類似通用航空飛機(jī)（直升機(jī)），甚至中小型運(yùn)輸機(jī)或戰(zhàn)斗機(jī)。在農(nóng)林植保、電力巡線、遙感測繪、反恐維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救援等領(lǐng)域應(yīng)用的無人機(jī)，通常通過裝載特殊設(shè)施，發(fā)揮其他裝備難以替代的重要作用。

借鑒國外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法

各國普遍重視無人機(jī)管理工作，紛紛采取有力措施加強(qiáng)監(jiān)管，力爭不束縛其健康發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，歐盟18個(gè)成員國和美、日、加等總計(jì)30多個(gè)國家頒布了無人機(jī)管理法規(guī)。總的來看，已出臺法規(guī)的國家，基本是按照“管住該管的，放開該放的”原則統(tǒng)籌設(shè)計(jì)法規(guī)體系，規(guī)范管理內(nèi)容。例如，歐盟將無人機(jī)分為開放類、特許運(yùn)行類和審定類（簡稱“三分類”法）進(jìn)行管理。其中，開放類無人機(jī)運(yùn)行無需民航當(dāng)局授權(quán)，但需在界定的邊界內(nèi)運(yùn)行；特許運(yùn)營類無人機(jī)引入了合規(guī)聲明、輕型無人機(jī)運(yùn)營人合格證（LUC）的概念，以風(fēng)險(xiǎn)評估（SORA）為基本手段進(jìn)行管理；審定類無人機(jī)采取類似有人機(jī)的監(jiān)管方法。美國對0.25kg以下無人機(jī)不做任何管理要求；對最大起飛重量小于25kg的非娛樂用途無人機(jī)按照小型商業(yè)無人機(jī)使用規(guī)章（107部）管理；對公共用途無人機(jī)，按照“豁免或授權(quán)證書”（COA）管理；對其他無人機(jī)，按照特定無人航空器系統(tǒng)特殊規(guī)則管理。日本規(guī)定，重量不大于0.2kg的無人機(jī)免受《航空法》限制。這些規(guī)章制度在實(shí)際管理中都發(fā)揮了積極作用，有效調(diào)整和規(guī)范了個(gè)人、企業(yè)法人、國家機(jī)構(gòu)在無人機(jī)管理使用中的關(guān)系，值得我們借鑒。

深入研究管放結(jié)合的思路措施

規(guī)范和加強(qiáng)無人機(jī)管理，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則，從發(fā)生無人機(jī)墜落、空中撞擊其他航空器等極端情況可能產(chǎn)生的危害入手，確定哪些該“管”，哪些該“放”。對于運(yùn)行過程中幾乎沒有危害的無人機(jī)，實(shí)施“放開”管理，對于運(yùn)行過程中可能產(chǎn)生較小危害、安全總體可控的無人機(jī)，實(shí)施“寬松”管理，類似于國際上對開放類無人機(jī)的管理；對于風(fēng)險(xiǎn)較大甚至可能造成重大危害的無人機(jī)，以及運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)不大但安全把控不易的無人機(jī)，建議給予“嚴(yán)格”管理措施，類似國際上對審定類無人機(jī)的管理。

不同類型無人機(jī)運(yùn)行特點(diǎn)不同。

表1 無人機(jī)“五分類”法

在上述工作基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，從我國的實(shí)際國情出發(fā)，可以借鑒多數(shù)國家按重量分類、區(qū)分運(yùn)行場景進(jìn)行限制的做法，綜合考慮重量和飛行高度、速度、距離各基本要素對無人機(jī)進(jìn)行綜合分類。鑒于航空器適航與制造管理、人員資質(zhì)要求、空域使用、飛行計(jì)劃申請等各方面不同，參照國家民航局已發(fā)布施行的規(guī)章制度，建議把無人機(jī)分為一、二、三、四、五類（簡稱“五分類”法）。其中：一類無人機(jī)，指空機(jī)重量不大于0.25kg，飛行高度低、距離近、速度小的遙控駕駛航空器；二類無人機(jī)，指空機(jī)重量不大于4kg，飛行高度、距離分別控制在120m、1000m左右，飛行速度不大于一定數(shù)值的遙控航空器；三類無人機(jī)，指空機(jī)重量不大于15kg的無人機(jī)；四類無人機(jī)，指空機(jī)重量大于15kg、不大于116kg的無人機(jī)；五類無人機(jī)，是指空機(jī)重量大于116kg的無人機(jī)。

針對上述五類無人機(jī)，具體管理上可以采取不同的模式要求。例如，在制造管理方面，一、二、三類無人機(jī)實(shí)施質(zhì)量安全認(rèn)證，四、五類無人機(jī)實(shí)施適航管理。在注冊登記方面，除一類無人機(jī)以外，均應(yīng)實(shí)名登記，具有跨境飛行需求的無人機(jī)還應(yīng)進(jìn)行國籍登記。在飛行管理方面，把一類無人機(jī)視作玩具自行車，除特殊管控區(qū)域外可予自由飛行；把二類無人機(jī)視作自行車或電動自行車，給予較為寬松管理，在滿足管理方可監(jiān)視、飛行高度低并為禁限飛區(qū)以外等條件時(shí)，可予臨近自由飛行；把三類無人機(jī)視為摩托車；把四類、五類無人機(jī)視為汽車，均按當(dāng)前有人駕駛航空器飛行管理模式進(jìn)行嚴(yán)格管理。如把“五分類”法與“三分類”法對比，則一、二類相近于開放類，三類近似特許運(yùn)行類，四、五類即為審定類。“三分類”法的優(yōu)點(diǎn)是分類簡單，便于記憶；不足是運(yùn)行管理復(fù)雜，對重量雖輕但速度大、高度高、潛在危害較大的無人機(jī)不好把控，有的還需建立專門評估機(jī)制和評估機(jī)構(gòu)來具體審定連帶安全管理責(zé)任。“五分類”法的優(yōu)點(diǎn)是分類清晰，直接對應(yīng)產(chǎn)品性能指標(biāo)，有利于疏解數(shù)量龐大的消費(fèi)級無人機(jī)飛行，聚焦管理潛在危害性較大的無人機(jī)，避免“一刀切”“一放就亂、一統(tǒng)就死”。當(dāng)然，隨著無人機(jī)技術(shù)和性能的快速發(fā)展，特別是智能化水平和避障能力的不斷提升，相應(yīng)的管理規(guī)定也要及時(shí)更新，以不斷滿足各方需求、促進(jìn)規(guī)范有序發(fā)展。

結(jié)束語

“疏堵結(jié)合，管放有度”是無人機(jī)管理工作的目標(biāo)，隨著基礎(chǔ)性工作的不斷推進(jìn)，涉及無人機(jī)管理的相關(guān)法律和規(guī)章將越來越健全和完善。規(guī)范的無人機(jī)管理工作將引導(dǎo)無人機(jī)行業(yè)健康有序發(fā)展，滿足人民對生活和生產(chǎn)活動的需求，為國民經(jīng)濟(jì)帶來新的增長點(diǎn)。 ■