TPP向何處去：美國對亞太區域經濟一體化的政策嬗變*

賀 平

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TPP向何處去：美國對亞太區域經濟一體化的政策嬗變*

賀 平

TPP；美國；亞太；區域經濟一體化；政策嬗變

跨太平洋伙伴關系協定(TPP)是美國“亞太再平衡戰略”的重要組成部分，而特朗普政府退出TPP則標志著美國亞太區域經濟一體化的重大政策嬗變。當前，TPP主要存在擱置、瘦身、變型、分解、消亡等五種變化可能。五種情境中，美國維系TPP的意愿不斷下降，對TPP的解構和對奧巴馬時期亞太政策的偏離依次遞增，由此造成亞太區域經濟合作格局面臨的不確定性逐漸加大。在“后TPP時代”，亞太區域經濟一體化的外部壓力有所緩解，但內部動力也隨之降低。區域全面經濟伙伴關系(RCEP)、亞太自由貿易區(FTAAP)等將面臨更為復雜的政策博弈和更為困難的談判進程。“加入TPP”固然為中國提供了更多的政策選項，但當務之急仍是在RCEP等談判上達成較高水平的階段性成果，循序漸進地推動區域經濟一體化。

特朗普“意外”贏得美國大選之后，“不確定性”或許是國內外預測其內政外交時出現頻率最高的一個關鍵詞。正是由于這一“不確定性”，各方在對其政策取向充滿疑慮的同時，在政策主張真正落地之前又不免心存僥幸，希冀其政策選項的變更，爭取自身政策回旋的空間。特朗普入主白宮已期滿百日，然而上述“不確定性”帶來的正反效應卻有增無減。

耐人尋味的是，在國際經濟政策上，退出“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)幾乎是迄今為止特朗普政府唯一一個已經兌現的重大承諾，其他如大幅提高關稅、貨幣操縱指控、重啟既有經貿協議乃至退出世界貿易組織等均尚未付諸實施。TPP是美國主導和塑造亞太區域一體化的重要載體，而經貿關系又是亞太各國對美關系的關鍵領域，深刻影響著區域穩定和地緣政治。特朗普政府退出TPP已經成為美國亞太區域經濟一體化政策的分水嶺，而TPP的后續發展態勢又與這一政策進一步嬗變的方向、力度和步驟息息相關，也必將對亞太區域合作產生重要的影響。

一、美國政局變動下的TPP

TPP是美國“重返亞洲”或曰“亞太再平衡戰略”的重要組成部分，本有望成為奧巴馬政府兩屆任期乃至冷戰之后美國參與亞太區域經濟一體化的最大“政治遺產”。在2010年美國加入后，TPP的成員逐漸拓展至亞太地區的12個經濟體，談判在歷盡波折后于2015年10月最終完成，并于2016年2月4日正式簽署協議。

TPP簽署之后，無論是在美國國內還是其他成員，都曾是一片慶幸和歡呼之聲。不少學者樂觀地估計，對美國而言，最大的風險不在于批準與否，而在于批準的時機，因為自20世紀60年代之后還沒有一個重大的貿易協定在美國國會遭到否決，而民主共和兩黨對貿易的支持態度似乎也頗為喜人。他們甚至斷言，“如果TPP失敗，歷史將不會原諒”。[1]盡管希拉里·克林頓也曾在競選期間對TPP提出批評和質疑，但絕大部分政策評估都暗自堅信，她執政后勢必改弦易轍，推動TPP的漸進落實。

當然，早在特朗普勝選之前，也曾有極少數預測對TPP的前景相對悲觀，開始討論“TPP如果無法執行該怎么辦”。[2]主要原因在于全球貿易的政治氣氛時過境遷，“時代精神”(zeitgeist)驟然降溫，保護主義在與全球主義的膠著中漸漸取得了上風。這一派觀點認為，TPP如想存續，最樂觀的估計也是在新的美國總統任期內獲得重新調整。[3]在哈佛大學2016年9月公布的一項民意調查中，只有29%的美國人表示聽說過TPP，而在對TPP有所耳聞的群體中，63%的受訪者對其表示反對，高達61%的受訪者誤認為中國是TPP的成員或對中國加入與否并不了解。[4]盡管各種民調數據有所差異，但這似乎已經預示了TPP的命運多舛。現實恰恰印證了悲觀論的觀點，奧巴馬政府放棄在退任之前尋求國會批準TPP，而勝選的特朗普已于2017年1月23日正式宣布美國退出TPP，轉向通過雙邊談判“促進美國的產業，保護美國的工人，增加美國的工資”。

二、TPP的命運與走向：美國的政策嬗變及其區域影響

2017年3月15日在智利召開了美國宣布退出之后的第一次TPP高級代表會議，但會議除了重申若干原則精神之外，并未就TPP的身后事達成任何協議，5月在越南再行商議。綜合各方的政策動向，TPP的命運存在以下五種主要的可能。

第一，擱置。作為一種“保守治療”，其他11國可選擇將TPP暫時凍結，靜觀美國政局變化。

一方面，由于國內政治因素的左右，重大貿易協議在簽字后長期冷卻在美國歷史上并非沒有先例。例如，北美自由貿易協定于1992年由布什政府簽署后，后任的克林頓政府重新添加了關于勞動和環境合作的條款，才勉強提交參議院審批。又如，美韓FTA于2007年簽字后幾經反復且重啟談判，于2010年才重新簽字并于2011年獲得兩國國會批準。而在國際貿易組織(哈瓦那憲章)、京都議定書等案例中，美國政府代表簽字后，協議本身始終未得到國會的批準。這些先例的鏡鑒似乎使TPP的“休眠”背后不乏復蘇的希望。

另一方面，自勝選后，特朗普的支持率一路走低。以蓋洛普的民調為例，在2017年5月8—14日的每周民調中其支持率已從2017年1月20—29日的最高點(45%)降至38%，上任之后的平均值為41%，這已經創下了戰后美國歷任總統的最低值，且仍存在繼續下探的可能。[5]鑒于特朗普政府引起的巨大爭議和面臨的超低支持率，不免使人設想有可能打破近幾任總統紛紛連任兩屆的常規而勉強完成一屆任期。而如果這一跡象逐漸清晰，事實上復蘇TPP的政策醞釀不需要等待四年，在其任期的后半期即可啟動。根據可計算一般均衡模型(CGE)測算，美國無望從退出TPP中獲益，而與日本等國建立雙邊FTA帶來的收益尚不足以抵消這一損失。[6]因此，在一定意義上，特朗普政府的國內經濟成績單越乏善可陳，其經濟政策的負面教義和在經濟全球化和區域一體化中“獨善其身”的警示作用也就越強烈，后一任美國總統在TPP政策上再度“回擺”的可能性也就越高。

正如擯棄奧巴馬的話語體系(“重返亞太”等)、“奧巴馬醫改”、關于氣候變化的“巴黎協議”一樣，決議退出TPP也可視為特朗普政府對其前任政策的刻意反動。美國在主導TPP談判時曾引發激烈的國內論爭，同樣，特朗普政府退出TPP的決定也激起了廣泛的質疑和批判，只不過攻守雙方彼此易位而已。布魯金斯學會、戰略與國際研究中心等智庫在這方面扮演了積極角色。[7]在美國國內，相當一部分聲音認為，放棄TPP無助于美國就業環境的改善，[8]美國對于亞太的經濟影響力也將受到顯著削弱。[9]而從價值鏈整合、規制協調等視角而言，區域乃至跨區域的一體化仍是大勢所趨。因此，如何通過某種TPP的變體繼續保持美國在亞太地區的議題塑造和規則制定能力，將是今后一個時期美國經濟外交的重要議題之一。

從貿易政治學的個體主義視角而言，美國選民大體認可經濟全球化和國際貿易是一種積極的力量，而一旦將利益指向從國家聚焦到個人，其態度和立場就往往出現顯著的分化。此時，就業安全而非國家福祉往往成為首要考慮。最新于2016年9月進行的芝加哥全球事務委員會民意調查，再度印證了這一判斷。[10]鑒于仍有高達65%的美國民眾支持全球化，在美國整體經濟形勢和就業率起伏的背景下，如何塑造議題成為各種政治力量面臨的重要挑戰。在TPP政策上，美國是否以及何時能夠“回擺”，需看產業界的呼聲和選民的意見如何逆轉現有政策的天平。

第二，瘦身。此即通常所謂的“TPP-1”或“TPP 11”方案，但并不排除其他經濟體步美國后塵決意退出TPP。根據協議文本的第30章第5條，TPP將在所有初始締約方通報其國內法律批準程序結束后的60天內生效，但如果在簽字后的兩年內未能滿足這一條件，則將在至少六個初始締約方(其GDP超過所有初始締約方的85%)批準協議后，在兩年期間結束后的60天內生效。這就意味著，如果美國或日本這兩個最大的成員不批準，TPP就無法生效。換言之，由于美國的退出，即便剩余11國的全體或部分國家希望繼續在原有協議框架內實現TPP的既定目標，也必須在重新談判后對第30章最終條款和其他相應部分做出修改。此時，不排除部分國家先行實施TPP，留待美國后續加入。

除了成員數量的縮減之外，“瘦身”方案同樣可以表現在議題領域上，即若干“志同道合”的成員選擇部分而非所有TPP的協議成果，率先達成某種“諸邊協議”。在這一方面，電子商務、反腐敗、監管透明度等某些共識度較高而國內政策敏感度和抵抗度又較低的議題不失為可行之選。[11]藥品的特許權、嚴苛的食品安全標準等主要反映美國利益的條款有可能被暫時舍棄或降低標準。

這一情境近似于在取得部分議題突破的前提下，TPP又“回縮”到其成員漸次擴大和談判不斷進展的某一個階段，或變為TPP的前身“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”(TPSEP，又稱P4)的某種“加強版”，關鍵在于由誰來扮演美國(或曰美國貿易代表辦公室)的主導者角色。一方面，日本、澳大利亞等大國是否有意愿和能力承擔起單獨或攜手挽救TPP的重任，目前還缺乏清晰的圖景。主要大國在紛紛釋放積極信號的同時，又不免坦言“美國缺席的TPP是無意義的”。另一方面，對于越南、馬來西亞等后續加入的發展中經濟體而言，既要如約在規制改革、市場開放等領域做出重大調整，又將失去原先期盼中的美國市場，在短期內收益和成本高度失衡的情況下，這些國家是否愿意加入沒有美國的TPP值得考慮。而在經貿收益之外，美國缺位導致的地緣政治影響更是制約這些國家決策的重要因素。

第三，變型。這一情境與“瘦身”類似，同樣需要重新談判，其差異在于前者仍保留原有12國的既定成員框架，“只做減法，不做加法”，而后者則允許新成員的加入。新成員或全盤接受既有的協議文本，或與原有成員再啟談判，但無論哪種情況，均保留TPP的名義和大致內容。新加入的成員可能是泰國、菲律賓、韓國、印度尼西亞、哥斯達黎加、哥倫比亞等此前明確表示過加入TPP意向的國家，也有可能是之前置身TPP世外的其他國家。

作為這一情境的又一種變體，有學者呼吁，美國應重起爐灶，謀求“擴大版”的TPP，即除了邀請韓國、哥倫比亞等非TPP經濟體加入之外，將貨幣操縱、修改完善后的“投資者—國家爭端解決”(ISDS)等原有TPP忽略或有所缺陷的議題領域也加入其中。[12]這或許可以視為美國國內部分勢力“以攻為守”力圖挽救TPP的一種策略，盡管看似在“不可能”的路上走得更遠，但在理論上也不失為TPP的一種出路，特別是特定議題的增加和修改，直指特朗普政府和美國國內利益集團對TPP的批判和關切。

第四，分解。這一情境比前一種更進一步，即TPP的多邊框架完全瓦解，分化為數個雙邊或諸邊FTA，由“擴散性互惠”(diffuse reciprocity)重新轉向“特定互惠”(specific reciprocity)。特朗普政府似乎對此方案頗感興趣，已多次主張所謂“更公平、公正的雙邊FTA”。在史蒂文·努欽(Steven Mnuchin)等特朗普的經濟政策團隊看來，雙邊談判有助于解決TPP等多邊談判中談判割裂、效率低下以及“原產地規則”缺陷等問題。[13]美國商務部長威爾伯·羅斯(Wilbur Ross)則指出，TPP的最大弊端之一在于，相比美國其他成員獲得了過多的特殊和差別待遇，因此，“一對一”的雙邊而非多邊談判能夠更好地解決這一問題，保障美國利益。

需要看到的是，在12個成員進入TPP談判之前，這些國家兩兩之間就已經形成了較為緊密的雙邊FTA網絡，特別是美國已經與加拿大、墨西哥、智利、秘魯、澳大利亞、新加坡建立了FTA。這也意味著主要經濟體之間有待補充的雙邊缺位寥寥無幾。擬議中的美日FTA是其最重要的一環，兩國占到TPP所有成員GDP總和的79%。新生的美日FTA有望從TPP協議中繼承大部分規則條款，同時精簡國有企業、環境保護、勞動標準等在兩者之間并不突出的議題，成為某種“簡化版”的TPP。[14]而在汽車、牛肉等少數產業上，日本有可能面臨遠比多邊談判更為嚴峻的美國壓力。面臨大幅修正的北美自由貿易協定也可視為美國與加拿大、墨西哥等兩個主要貿易伙伴的又一次雙邊談判，具有顯著的風向標意義。吊詭之處在于，北美自由貿易協定的修訂要旨恰恰大量源自TPP。而與日本不同，鑒于特朗普政府帶有強烈“美國至上”和“公平貿易”傾向的經貿政策，馬來西亞等其他中小經濟體在多大程度上愿意與美國開展雙邊FTA談判尚且存疑。

第五，消亡。作為一種最為悲觀的情境，TPP有可能在歷經數年艱辛談判后回到原點，已有的談判成果和政治投入前功盡棄。這既可能表現為所有成員在某一時間一致宣布最終放棄TPP，也有可能表現為“無疾而終”，即由于難以尋找各方均能接受的出路，TPP的生效在事實上被無限期拖延。

表1 TPP命運的五種政策情境

從根本上而言，美國的立場決定了TPP的走向，而這一立場又是其亞太區域合作整體戰略的產物。五種情境中，美國維系TPP的意愿不斷下降，對TPP的解構和對奧巴馬時期亞太政策的偏離依次遞增，由此造成亞太區域經濟合作格局面臨的不確定性逐漸加大。當前的主流判斷是，在特朗普任期內美國不可能“重返”TPP。毋庸諱言，如果沒有美國的參與，瘦身、變型、分解等三種情境事實上也意味著TPP的名存實亡(表1)。當然，上述五種情境又不是截然對立的，存在一定交叉和轉化的可能。在特朗普政府的政策醞釀和利益博弈過程中，域內各個利益攸關方勢必與美國形成程度不一的雙向互動。

三、“后TPP時代”的亞太區域經濟一體化

白宮國家貿易委員會主任彼得·納瓦羅(Peter Navarro)將特朗普政府的政策價值取向總結為兩點：不會為了外交政策而犧牲美國經濟；重拾里根的理念，堅定地“以實力求和平”。[15]由此，拉升經濟增長率成為特朗普政府經濟方略的最大目標，而表現在具體政策上則以創造就業為圭臬。也正是在這個意義上，特朗普政府迄今為止最具爭議的移民政策和貿易政策實現了合流。2017年的總統貿易政策議程提出了特朗普政府的四大優先政策事項：在貿易政策上捍衛美國國家主權；嚴格執行美國貿易法律；利用所有的杠桿力量打開外國市場；談判新的、更佳的貿易協定。[16]在現實中如何體現這些政策優先度，“后TPP時代”的美國亞太區域經濟一體化政策嬗變成為一塊試金石。整體而言，其影響主要體現在以下三個方面。

第一，亞太區域經濟一體化的外部壓力有所緩解，但同時內部動力也隨之降低。澳大利亞、新西蘭、新加坡等國領導人對于美國自甘懈怠紛紛表示強烈失望，為其信用喪失而扼腕。盡管將TPP失去美國后的亞太比喻成19世紀末期和二戰之前爭奪勢力范圍的地緣政治與貿易保護主義泛濫有夸大之嫌，[17]但美國的這一行為確實對亞太區域經濟合作造成了巨大的負面沖擊。主導國的喪失，加劇了亞太區域經濟一體化混沌和迷茫的狀態。

“全球主義”是奧巴馬八年任期內美國大戰略的核心組成部分。[18]無論是TPP，還是更寬泛意義上的“亞太再平衡戰略”，都是這一“全球主義”在特定議題和區域的集中體現。而特朗普則并不諱言“美國主義”才是其信仰，強調“把就業崗位和產業重新拉回美國本土”。在從世界主義(cosmopolitanism)向地方主義(provincialism)轉變的過程中，美國的亞太合作政策極有可能導致貿易保護主義的抬頭及對經濟全球化的挫傷。亞太地區在全球貿易中占有舉足輕重的地位，也是經濟全球化的重要受益者。經濟全球化和區域一體化的減速甚至倒退將嚴重制約亞太地區的后續發展。

第二，區域全面經濟伙伴關系(RCEP)、亞太自由貿易區(FTAAP)等面臨更為復雜的政策博弈和更為困難的談判進程。

在TPP和RCEP倡議相繼問世后，兩者之間的差異與互補、博弈與整合成為探討FTAAP前景的重要視角。在美國退出TPP之前，各界關于FTAAP實現路徑的討論皆以TPP和RCEP兩項談判的達成和并行為前提假設，這在2015年TPP達成協議之后尤為明顯。整體而言，在自由貿易和市場開放的水平上，相較于RCEP對處于不同經濟發展階段的各成員的照顧及分階段設計，TPP更加體現了發達工業國家對于區域自由貿易的全方位的高標準。鑒于這種差異，一個普遍的觀點是，兩種協定的直接融合較為困難，但可分別將RCEP與TPP視作實現FTAAP的初級和高級階段，區域內的部分發展中國家可以首先加入RCEP，而在經濟發展至一定階段并做好了接納更高標準的準備后再行加入TPP。[19]在特朗普政府宣布退出TPP之后，TPP的后續發展及其對于FTAAP和RCEP的新的意義亟待重新評估。

當前，RCEP談判在服務貿易和投資等議題上仍面臨一時難以彌合的分歧。而TPP的擱淺有可能造成RCEP的所謂“TPP化”，即部分參與兩大談判的國家在面臨TPP付諸東流之時，有可能將更大的政治抱負投向RCEP，希望由RCEP部分扮演起TPP原先在市場開放、規制改革上所起的作用。例如，日本、澳大利亞等國希望RCEP能夠借鑒TPP的透明度標準以及投資等議題的規則。這雖然在無形中提高了RCEP的水平，也進一步增加了其談判難度和懸而未決的風險。

第三，“加入TPP”固然為中國提供了更多的政策選項，但當務之急仍是在RCEP等談判上達成較高水平的階段性成果，循序漸進地推動區域經濟一體化。

美國退出TPP后，澳大利亞、新西蘭等國的領導人紛紛表示歡迎中國加入。2016年11月召開的APEC會議上，東道主秘魯提出以“排除美國，中俄參加”的新型經貿協定替代TPP。2017年3月15日，中國政府又派代表出席了在智利召開的亞太區域經濟一體化高級別對話會。一時間，中國是否參與TPP的話題再度引起了全球的關注，這也與上述第三種“變形”的情境息息相關。

無論是從市場開放水平與TPP高標準的落差等經濟角度，還是從地緣政治博弈等政治角度而言，在中短期內，中國加入TPP仍僅僅是學術層面的紙上談兵或政策層面的沙盤演繹而已。在技術層面上，盡管TPP的第30章第4條“鼓勵”接受現有條款和條件的后來者申請加入，但鑒于既有成員的否決權、申請審批的冗長過程，中國這樣一個著意規則制定者角色的超大新成員面臨著后續加入的巨大困難。[20]在多邊貿易談判陷入僵局的背景下，如何腳踏實地地推動雙邊和地區層次的一體化深入向前發展，在中國對外經濟合作中至關重要。有學者將中國對待TPP的態度形容為“三位一體的戰略”，即觀望的態度、在亞太地區推動其他的FTA模式、加速市場導向的國內經濟改革。[21]這是相對全面的。應該看到，中國即便在短期內不加入TPP，在RCEP及其他FTA談判中也無法回避TPP產生的間接影響。這就要求中國做好新型區域和跨區域合作機制發展趨勢的研究，盡早完成國內深化改革和進一步開放的制度性積累。

四、結 語

在相當程度上，貿易已經成為美國經濟頹勢的“替罪羊”，或者經濟全球化和區域一體化惡果的“罪魁禍首”。在特朗普政府的經濟理念中，“貿易失衡”被放大和等同于“貿易扭曲”，似乎只有美國保持貿易順差才能彰顯真正的“公平貿易”。中國和日本現為美國的頭號和第二號貿易赤字來源國，而作為奧巴馬政府時期最主要雙邊FTA成績的美韓FTA又被視為造成美國貿易失衡狀態惡化的最新證據。換言之，東亞主要經濟體均是新一屆美國政府貿易報復的重點對象。降低美國對華貿易赤字成為中美領導人會晤后經濟合作“百日計劃”的核心議題，盡管如此，對于亞太區域經濟合作形勢的惡化和雙邊經貿關系的緊張仍不能掉以輕心。

另一方面，特朗普政府的“亞太政策”尚未完全成型，TPP也不能涵蓋美國亞太區域經濟一體化政策的全部。雖然這一政策正在經歷從規則導向到結果導向、從注重多邊到強調雙邊、從積極主導到消極自保、從主動進取到被動防御的轉變，但并非木已成舟、積重難返。包括中國在內的其他國家面對如此變局應如何妥善引導，發揮更大的建設性和主動性作用，既是前所未有的政策挑戰，也是關系到切身利益的重大機遇。

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[責任編輯 劉蔚然]

Whither the TPP: The Transformation of the United States’ Asia-Pacific Regional Economic Integration Policy

He Ping

(Center for Japanese Studies and Center for BRICS Studies,Fudan University, Shanghai 200433)

TPP; the United States; Asia-Pacific; regional economic integration; policy transformation

TPP is an important part of the U.S. “rebalancing strategy” towards Asia-Pacific, however the Trump administration’s decision of with drawing from TPP has symbolized a significant change in the U.S. regional economic integration policy for Asia-Pacific. At present, there are mainly five scenarios for TPP’s future, namely abeyance, diminution, transformation, decomposition, and demise. In the order of these five scenarios, the willingness of the United States to maintain TPP declines, the deconstruction of TPP and the deviation from the Obama administration’s Asia-Pacific policy increases, and the uncertainties in the regional economic cooperation gradually grows. In the “post-TPP era”, the external pressure on Asia-Pacific regional economic integration will ease to some extent, but at the same time the internal dynamics will also lose its momentum. The Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) and the Asia-Pacific Free Trade Area (FTAAP) will face more intricate policy game and more difficult negotiations. While “joining TPP” providesan additional policy option for China, it is imperative for China to achieve a relatively high-level progress in RCEP negotiations and to promote regional economic integration in a progressive way.

* 本文系國家社科基金青年項目“RCEP與TPP背景下的中國亞太跨區域開放合作戰略研究”(項目號：13CGJ029)、教育部國別和區域研究指向性課題“推動金磚國家經貿領域務實合作研究”(項目號：17GBQY041)的階段性成果。

賀平，復旦大學日本研究中心、金磚國家研究中心副教授，兩岸關系和平發展協同創新中心成員(上海 200433)。