構建我國食鹽價格穩定機制研究

郝玉柱+許玉云

內容摘要：食鹽價格放開后，需要構建出適合我國食鹽價格穩定機制的思路和方法。具體包括食鹽價格基本理論研究、食鹽價格穩定性的監測、食鹽價格穩定機制的關鍵點等。需要研究的基本問題主要有食鹽市場價格形成的理論基礎、食鹽價格變動趨勢及影響因素、食鹽價格指數及觸發機制。需要亟待解決的現實問題主要有食鹽生產經營企業跨省銷售的渠道、變相批發問題、《食鹽專營辦法》與《方案》的沖突、歧視待遇形成的利益壁壘如何加快推進政企分開、是“專產”還是專營等問題。

關鍵詞：食鹽價格 穩定機制 跨區經營 政企分開

2016年5月國務院《鹽業體制改革方案》（以下簡稱《方案》）頒布，從2017年1月1日起，放開了所有鹽產品價格，取消了食鹽準運證，允許食鹽定點生產企業進入流通領域，食鹽批發企業開始跨區域經營。食鹽是生活必需品，需求價格彈性較低，在實行政府定價條件下，食鹽支出占家庭支出的比重微乎其微，食鹽價格放開后如果出現大幅度波動將會對食鹽生產及人們的生活產生較大影響，甚至關乎社會穩定。因此，對鹽業體制改革背景下的食鹽價格穩定機制進行研究，并提出切實可行的對策建議，具有較強的現實意義。

鹽業體制改革后食鹽價格走勢的基本判斷

（一）食鹽的批發和零售價格有較大的下降空間

以《方案》實施前我國某地區主流小包裝食鹽價格構成為例，該食鹽的出廠價格加上產區發生的各種費用，再加上產區到銷區運費、分裝費、經營管理費、增值稅、轉批優待等，批發價格合計后應為1503元/噸，而實際批發價格是2750元/噸，稅前利潤達1247元/噸。零售價格是批發價格加上批零差價，達到3250元/噸；如果每袋鹽500克，則一袋鹽的零售價格為1.63元，消費者可以接受（見表1）。

從表1可以看出，食鹽的零售價格遠高于出廠價格，差價最大的是批發環節，每噸有1000多元的毛利。但批發企業至少還有兩項費用需要在毛利中開支，一是對政企合一的企業來說還有鹽政執法費用，銷區的鹽政執法和碘缺乏危害的宣傳教育等費用巨大。二是對老、少、邊地區的“抽肥補瘦”價格補貼政策和保持核定庫存政策，需要銷區鹽業公司增加政策性費用支出。過去鹽務管理局與鹽業公司“兩塊牌子，同一套班子”，既是“裁判員”又是“運動員”。《方案》實施后，雖仍保持現有專業化食鹽監管體制，但也明確了創造條件將食鹽質量安全管理與監督職能移交有關部門的改革方向。隨著食鹽批發企業鹽政執法功能的轉移和取消，鹽政執法費用就會減少直至取消；對老、少、邊地區的“抽肥補瘦”價格補貼政策和保持核定庫存政策也會隨著《方案》的實施，由縣級以上地方各級政府通過財政補貼等方式承擔。這兩部分費用的降低或消失使食鹽批發和零售價格還有下降的空間。

（二）打破區域壟斷后產大于銷的現實有助于食鹽價格下降

2015年我國原鹽產能11345萬噸，消費量為8876萬噸，其中食鹽消費量僅為1000萬噸左右，而2015年食鹽定點生產企業年產能約4800萬噸（周鵬程，2017），且在生產中工業用鹽與食用鹽轉換容易、成本低，因此食鹽市場極易出現產大于銷的局面。以往我國對食鹽是“計劃經濟”管理，食鹽定點生產廠家向省級鹽務局申請食鹽生產計劃，省級鹽務局批多少就生產多少，生產多了也不允許自己賣。《方案》實施后，取消了食鹽定點生產企業只能銷售給指定批發企業的規定，允許生產企業進入流通和銷售領域，自主確定生產銷售數量并建立銷售渠道，以自有品牌開展跨區域經營，實現產銷一體，也可以委托有食鹽批發資質的企業代理銷售。這既是機遇也是考驗，生產企業早已蓄勢待發，面對產大于銷的市場態勢，其直覺反應就是搶占市場份額，采取低價滲透策略占領市場。這樣的市場競爭態勢會促使食鹽價格降低。

（三）食鹽價格會在波動中趨于分化

《方案》實施后，從短期看，食鹽價格總體穩中有降，但具體到不同品種、不同地區、不同情況，價格會有所波動。在食鹽品種方面，普通鹽產品價格會走低，品種鹽（高端鹽）價格會走高。由于食鹽價格主要受生產成本和物流成本的影響，生產企業的周邊市場及農村市場普通食鹽的價格將走低；而品種鹽（高端鹽）的消費者主要在城市及高收入階層，運輸成本在價格中所占比重較小，這樣，高端鹽可以來自全國各食鹽產區甚至國外，品質及服務是主要的競爭手段，但“羊毛出在羊身上”，其價格也自然會走高。從地區來看，交通便利的農村地區價格會下行，大中城市隨著品種鹽（高端鹽）消費量的增加，價格會穩中有升。偏遠山區食鹽銷售價格將會在短期內上升，主要因為鹽業體制改革后，食鹽生產經營者會把贏利作為主要的經營目標，可能導致價高利大的市場被搶占，偏遠山區市場則運輸成本高甚至無人問津。《方案》中明確要求各地要結合實際安排好邊遠貧困地區及經濟欠發達的邊疆民族地區碘鹽供應財政補貼等工作，但這些具體工作的落實需要有一定的時間，在具體落實之前，這些地區的食鹽銷售價格會有所上升。

從實際情況看，食鹽價格從2017年1月份放開后，總體上是“穩中有降”。激烈的競爭導致了價格的下調，有的地區普通食鹽零售價格下調了30%-40%，而批發價更是下調了約2/3（劉恪生，2017）。筆者在一個縣級食鹽批發企業調研了解到，該批發企業某普通鹽的批發價格已由3580元/噸，下降到2017年4月的1600元/噸。過剩的產能、充足的庫存以及鹽改后的跨區經營所引起的激烈競爭是價格下降的主因。但長遠看，隨著改革的深入，過低的食鹽價格會造成一些鹽企退出市場，少供或不供價低利小的普通食鹽，普通食鹽價格也會隨之上漲。從歷史上看，即使是在《方案》出臺前的壟斷經營體制下，遇突發事件時食鹽價格激烈波動也屢見不鮮，如2008年四川汶川地震造成食鹽脫銷；2011年受日本大地震的影響，我國爆發了全國食鹽搶購風潮等。在價格管制情況下，只表現為食鹽的供求矛盾，價格放開后，則會出現劇烈的價格波動。故從長期看，我國食鹽價格波動將是“新常態”，構建食鹽價格穩定機制迫在眉睫。

相關文獻綜述

食鹽專營價格方面。食鹽專營在我國有悠久的歷史，食鹽一直是歷代封建政府牢牢掌握的最重要的專賣商品，其稅收是歷代政府的重要財源。專營主要是生產環節，專營利益主要體現在食鹽的出廠價格上。新中國成立后，鹽稅在我國財政收入中的比重明顯降低，1950年只占5.49%，2006年更是已經低至0.04%（郝成，2014），專營的目的不再只是增加財政收入，而主要是為了確保加碘、保證（特別是邊遠地區）供應和價格穩定，價格采取政府定價方式，生產企業不能自行銷售。有學者認為，鹽業公司購買的食鹽出廠價格為400-500元/噸，加碘的成本只有20-25元/噸，但鹽業公司平均批發價格為1500-2000元/噸，每噸有千元的暴利，主張通過引入競爭機制提高生產效率從而降低零售價格（邱淑祿，2015）。

關于食鹽價格放開后的走勢研究不多，主要與食鹽價格放開時間短有關。“大工業鹽”可以提供一些借鑒。自1998年我國放開“大工業鹽”的管制之后，原鹽市場價格漲跌不定，鹽業市場存在價格競爭行為，并幾乎都是由掠奪性定價逐步演變為惡性價格競爭（楊雙釗，2011）。由此劉世宗（2016）認為，鹽業轉制后，鹽業市場會暴發大規模的價格戰。

生產經營者的數量決定生產供應數量，從而影響食鹽市場價格。《方案》規定“現有食鹽定點生產企業許可證和食鹽批發企業許可證不再重新核發。從2018年1月開始，現有食鹽定點生產企業和批發企業可依照新的規定申請許可”。目前，“新的規定”尚未出臺，如何審批新的食鹽定點生產企業，美國的情況是：大多數鹽礦都歸私人或各州所有，鹽業公司要想在聯邦政府的土地上開采鹽礦，就要先獲得政府批準的采礦權；關于審批新的批發企業，哈羅德·德姆塞茨（Harold Demsetz）認為，特許投標制度是一種競爭與管制相兼容的管制創新，就是在一定的質量要求下，讓多個企業參與競爭自然壟斷行業的獨家經營權，由提供最低報價的企業取得特許經營權。

在食鹽價格管理方面。謝永剛等（2013）認為，發生重大災害事件時，食鹽等生活生存必需品會變成吉芬商品，價格越高需求越大，說明在重大災害發生時生活必需品價格管理的必要性。秦祺（2015）贊同放開鹽產品的價格，但是建議保留國家對食鹽價格的指導權，否則消費者因為價格因素很可能選擇購買非碘鹽。日本鹽業從2005年4月起實現完全市場化，鹽的價格完全依靠市場競爭機制調整，但日本為海島國家，外環境不缺碘，日本的食鹽也不加碘（周洪福，2013）。

關于價格穩定機制。現有文獻中關于農產品價格穩定機制的研究較多（食鹽屬于食品類），黃志華、李薇薇（2015）認為，農產品價格機制是指農產品價格形成、變動、運行的所有內在影響因素和外在影響因素及其發揮影響效用的過程總和。相應地，農產品價格穩定機制即是通過對農產品價格內在影響因素和外在影響因素施加影響，對其價格進行有效調節、管控，使之趨于穩定的過程和要素總和。杜蕊朱（2008）認為，機制的建立，一靠體制，二靠制度。羅伯特J·邁爾斯（Robert J. Myers）認為，食品價格波動會帶來較高的福利損失，同樣，價格穩定機制的設計和成功實施過程也會面臨很多挑戰。克里斯多夫·古爾和塞巴斯汀·讓（Christophe gouel&Sébastienjean）通過分析小型開放發展中國家所面臨的糧食產量和國外糧食價格沖擊問題，認為優化的儲備和貿易政策的結合會對國內糧食價格產生非常有力的穩定性效果。

綜上所述，已有的文獻研究爭論的焦點在于是否應該進行市場化改革，而針對新問題新矛盾的研究特別是食鹽價格的走勢及穩定機制還比較鮮見。因此，針對鹽業體制改革后出現的價格波動等問題，需要在辯證吸納已有研究成果的基礎上，構建出適合我國食鹽價格的穩定機制。

構建我國食鹽價格穩定機制需要研究的基本問題

（一）食鹽市場價格形成的理論基礎

食鹽市場引入競爭機制有利于解決效率低下和調動生產者的積極性，有利于在競爭中形成市場價格，以反映食鹽的價值（生產價格）和供求關系，但又區別于一般商品的市場競爭。食鹽市場仍保留了專營體制，生產經營主體的數量受到嚴格控制，國家通過法律和經濟手段（食鹽儲備、財政補貼等）對食鹽市場嚴格監管，因此，食鹽市場是競爭與管制并存的一種有限競爭市場結構。從產品特性看，食鹽是生活必需品，擔負著給人們補碘的使命，具有（準）公益產品的性質，有些學者把有限競爭理論應用于公用事業領域的研究，認為公用事業“影響公共利益”和“提供基礎服務”。市場機制下的競爭并不能實現食鹽（準）公益產品的社會效益，政府管制下的有限競爭有利于規避政府監管失靈和權力濫用、提高（準）公益企業的社會責任和效率，因此，應以有限競爭理論為基礎，為食鹽價格穩定機制的研究提供理論依據。

（二）食鹽價格變動趨勢及影響因素分析

《方案》實施后，食鹽銷售主體及定價機制都發生了重大變化，需要建立起新的食鹽供應安全保障機制，具體包括食鹽價格、供應數量、質量安全等方面內容。價格可以承擔起信息傳遞的功能，食鹽供應狀況及質量變動都可以從價格變動中反映出來。食鹽價格管理形式由政府定價變為市場調節，即食鹽銷售各環節價格由相關市場主體自行制定，價格走勢更加不確定。要穩定食鹽價格，需要通過歷史資料的收集整理分析，結合實地調研、電話訪談和調查問卷等方式，分析食鹽價格的現狀及趨勢。在影響因素方面，需要客觀分析食鹽生產經營者數量、進出口情況、生產經營成本變化、儲備制度及補貼制度落實情況、市場競爭態勢等。

（三）食鹽價格指數及觸發機制研究

《方案》要求“各級價格管理部門要加強對食鹽零售價格的市場監測，……防止普通食鹽價格異常波動”。價格監測的主要手段是編制食鹽價格指數，通過對價格指數變動情況的監測，確定食鹽價格的穩定程度。食鹽價格指數包括全國食鹽價格指數、各省市自治區食鹽價格指數、各銷售環節價格指數及不同種類食鹽的價格指數，用以監測全國及各地不同銷售環節及不同品種食鹽價格的變動情況。觸發機制涉及的觸發點有三個：一是食鹽整體供求狀況；二是邊遠及邊疆民族地區食鹽供應情況；三是自然災害及突發事件等。其中任何一個觸發點都可能引起價格指數的變動，當指數達到一定的臨界值時，需要鹽業主管部門采取措施。

需要亟待解決的現實問題

2017年1月《方案》實施以來，存在的主要問題是一些地區為了維護原有的市場份額，阻止其他市場主體進入本地區參與食鹽市場競爭。《方案》的本意是沖破過去那種產銷分割、畫地為牢的局面，通過多主體競爭形成合理的市場價格，調動生產經營者的積極性，其中跨省賣鹽是《方案》的一大亮點。但是從實施的情況看，卻有多個省份查扣了外省食鹽定點生產企業運進的食鹽，主要原因是對鹽改《方案》的認識不同，導致亮點難亮。為此，目前有以下幾個方面的問題需要解決：

食鹽生產經營企業跨省銷售渠道。《方案》允許他省省級食鹽批發企業開展跨省經營，若干省級以下食鹽批發企業可在本省范圍內開展經營。從實際情況看，省內的跨區經營矛盾不大，主要是都同屬省級鹽業公司，各縣級公司基本上還是原地不動，很少去切鄰縣的“蛋糕”，即使有“越界”行為，也容易協商解決。目前矛盾突出的是跨省經營。按照工信廳聯消費〔2016〕211號《工業和信息化部辦公廳國家發展改革委辦公廳關于加強改革過渡期間食鹽專營管理有關工作的通知》（以下簡稱“211號《通知》”）的要求，2017年1月1日至2018年12月31日為改革的過渡期，在過渡期內，食鹽批發企業（含取得食鹽批發許可證的食鹽定點生產企業）開展食鹽跨區銷售經營活動可以通過以下四種方式進行：一是通過自建物流系統或與第三方物流企業簽訂配送合同委托其將食鹽配送到終端用戶；二是通過自建分公司進行食鹽銷售業務；三是通過自建銷售網點直接開展食鹽銷售業務；四是通過現有渠道開展食鹽銷售業務。前三種渠道主要是食鹽生產經營企業自建或委托銷售，一是成本較高，一些企業難以承受；二是難以操作，如在銷地自建分公司銷售食鹽，不可能取得食鹽批發許可證，沒有批發資格就不能批發食鹽，建立分公司也就失去了意義。至于第四種渠道實際上又回到原來的“老路”上。

變相批發問題。根據211號《通知》的要求，食鹽批發企業跨省銷售時可以與第三方物流企業簽訂配送合同委托其將食鹽配送到商超、銷售網點以及從事食品加工、餐飲服務的單位等食鹽終端用戶，也可以自建分公司銷售。但在實際運行中，個別食鹽批發企業采取收取保證金賣斷、簽訂虛假用工合同、虛假物流配送協議、建立虛假分支機構的形式等開展食鹽批發業務等。這些做法違反了鹽業體制改革的規定，有的也實屬無奈。食鹽每年的消費量在1000萬噸左右，目前有食鹽定點生產企業（含多品種食鹽定點生產企業）共計139家可以進入流通和銷售領域，還有31個省（區、市）省級食鹽批發企業，如果都通過自建銷售渠道開展跨區域經營，與眾多經營主體競爭，流通費用將難以負擔。按《方案》要求，在過渡期內不再批準新的食鹽批發企業，生產企業跨區經營渠道不暢，當然這也倒逼食鹽生產、批發企業進行兼并重組，形成企業集團。2016年12月，中鹽北京公司、天津市長蘆鹽業總公司、河北省鹽業專營集團公司“牽手”，組建中鹽京津冀公司（沈瑤，2017）。組建集團實現了跨區相融，符合改革的大方向，解決了集團內部跨區經營的矛盾，但沒有解決專營引起的壟斷問題。在產銷企業之間建立一種競爭機制，需要疏通渠道，讓更多的生產經營主體參與進來。

《食鹽專營辦法》與《方案》的沖突。有的食鹽生產經營企業到他省自建分公司或銷售網點，但同樣受到當地鹽業管理部門阻止，理由是認為不符合《食鹽專營辦法》的規定。《食鹽專營辦法》第14條規定：“食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應當從當地取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽”。而外省的食鹽生產企業沒有“當地”的食鹽批發許可證，不能在“當地”批發食鹽，“當地”的食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位也不能從外省的食鹽生產企業購買食鹽。從目前情況看，《食鹽專營辦法》正在修改完善中，并沒有明確提出廢止。在《食鹽專營辦法》修改完善過程中如何協調好它們之間的關系以及如何修改《食鹽專營辦法》是亟待解決的問題。

歧視待遇形成的利益壁壘要求加快推進政企分開。進入鹽改過渡期后，監管形勢更加嚴峻，各地涉鹽違法案件明顯增多。以山東省為例，山東省鹽務局2017年1月份全省共查處各類涉鹽違法案件1067起，同比增長29.6%。案件增多有市場競爭加劇的因素，也有對外地食鹽進入本地市場設置利益壁壘的考量。因為鹽改打破了當地鹽業公司的壟斷地位，而多數地區鹽業公司跟當地鹽業局是一家，運營和執法二合一。有的省份對外地鹽和本地鹽的要求不同，出現雙重標準，形成了歧視待遇。其主要原因就是政企還沒有分開。由于歷史原因，我國多數省份為政企合一監管體制，即鹽業公司和鹽務管理局是“一個機構、兩個牌子”，鹽業執法人員絕大多數是各級鹽業公司職工。發改委和工信部要求“省、市、縣三級鹽業主管機構或食鹽質量安全管理與監管機構與鹽業公司未分離的，2017年年底前要實現政企（事企）分離”。但這涉及到編制調整、鹽業執法經費（原來由鹽業公司支付）來源、人員安置等復雜問題。

是“專產”還是專營。我國食鹽專營的主要目的是確保食鹽加碘，以保障人們的身體健康，實踐證明確實起到了良好效果。但允許生產企業進入市場后，專營的主體已由原來單一的食鹽批發企業增加了具有批發資格的生產企業，允許跨區經營后，各區域食鹽加碘的監管責任也隨著政企分開同其他食品類商品一樣交由當地政府部門統一監管。這種情況下，食鹽“專產”同樣能夠保證食鹽加碘目標的實現。所謂食鹽“專產”就是現有食鹽定點生產在2018年1月1日開始按照新的規定申請許可證時，嚴格食鹽生產準入標準，嚴格規范食鹽生產企業資質，確定生產食鹽的定點企業。各食鹽生產企業嚴格按照各省（自治區、直轄市）鹽碘濃度規定生產食鹽，并建立食鹽電子追溯系統。在目前食鹽產能過剩的情況下，食鹽定點生產企業不會形成生產壟斷。實行“專產”后定點生產企業可以直接銷售，也可以通過批發企業銷售。除了原有的食鹽批發企業外，只要是具備食品批發條件的企業均可以批發食鹽，以暢通食鹽銷售渠道。

以上這些現實問題不解決，就會阻礙食鹽市場的正常競爭，食鹽價格就不能很好地反映其價值及市場供求關系。價格機制的建立，需要有市場經濟環境，市場在資源配置中起決定性的作用，同時更好地發揮政府的作用，這是建立我國食鹽價格穩定機制的現實基礎和前提條件。

參考文獻：

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2.劉恪生.鹽改2個月食鹽零售價下調30% 自貢市場處于混沌期[N].華西都市報，2017-03-02

3.郝成.中鹽集團僅是名義壟斷者整個國鹽系統都反對改革[N].中國經營報，2014-05-03

4.邱淑祿.我國取消食鹽專營制度對社會福利的影響分析[J].商，2015（22）

5.楊雙釗.規制視角下我國鹽業發展的五大瓶頸[J].遼寧經濟，2011（10）

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