農產品地理標志部際聯合認定與保護機制研究

楊愛葵

摘 要：我國農產品地理標志多部門、多模式認定與保護格局的形成有著特殊的時代背景和現實原因，嚴重影響了地理標志的長遠發展，因此，需要建立農產品地理標志部際聯合認定與保護機制。本文在對農產品地理標志部際聯合認定與保護機制建立的必要性和可行性進行分析的基礎上，提出了構建農產品地理標志部際聯合認定與保護機制的設想。

關 鍵 詞：地理標志；農產品地理標志；部際聯合認定；保護機制

中圖分類號：D923.43 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）06-0037-07

我國農產品地理標志多部門、多模式認定與保護格局的形成有著特殊的時代背景，目前，這種格局的弊端正日益顯露，不僅增加了行政成本，造成了管理上的混亂，而且在一定程度上也削弱了農產品地理標志產品的公信力， 因此，應建立農產品地理標志部際聯合認定與保護機制，著力解決地理標志重復認定和管理混亂等問題。

一、建立農產品地理標志部際聯合認定與保護機制的必要性

（一）有利于維護農產品地理標志利益相關者的權益， 從根本上解決多頭申請問題

在多部門、多模式保護地理標志的情況下，農產品地理標志申請者不知道選擇何種地理標志保護模式，即保護模式的差異使其無所適從。有些申請者不得不“雙管齊下”，既申請地理標志商標，也到專門機關申請認定農產品地理標志或國家地理標志產品。[1]實踐中，有些地理標志申請者通過同時認定農產品地理標志和國家地理標志產品的方式以實現雙重保護，如秭歸臍橙、京山橋米、房縣黑木耳、蔡甸蓮藕、大悟綠茶等；有些地理標志申請者通過注冊地理標志商標和認定國家地理標志產品的方式以實現雙重保護，如貴州茅臺、紹興黃酒、金華火腿、常山胡柚、庫爾勒香梨、蘭州百合、信陽毛尖等；也有不少地理標志申請者選擇注冊商標和登記認定農產品地理標志的方式以獲得雙重保護，如房縣香菇、麻城福白菊、壽光雞、江永香柚、泗水花生、米脂小米、和田玉棗等。由于各部門在受理、審批、登記注冊等具體環節上存在較大的差異，無形中增加了地理標志利益相關者的負擔與運行成本。[2]

由于各部門單獨認定農產品地理標志且信息不共享，難免會造成同一地理標志由不同主體申請的現象；由于地理標志權利主體不清，最終會出現地理標志權利沖突的局面。比如：“和田玉棗”在國家工商行政管理總局商標局申請商標保護的主體是和田玉棗產業協會，而到農業部登記認定的主體卻是新疆生產建設兵團農十四師農業技術推廣中心；“江永香柚”的商標申請主體為湖南省江永香柚行業協會，但到農業部申請登記的主體卻是江永縣桃川洞名特優新品開發區管理委員會；“泗水花生”農產品地理標志的登記認定主體為泗水縣泗河源花生種植專業合作社，而申請地理標志商標注冊的主體卻是泗水縣花生協會。在現實中發生的“金華火腿”“信陽毛尖”“東阿阿膠”等注冊商標與地理標志糾紛案，也都是由于使用同一地理標志而登記認定權利主體不同所致。

地理標志由不同的權利主體所有或持有，在不同的保護模式下申請使用地理標志的條件又各不相同，即很難保證同一區域內使用地理標志的產品具有同一品質，這不僅會加劇農產品地理標志利益相關者之間的矛盾，而且會損害農產品地理標志的整體聲譽，進而影響到農產品地理標志利益相關者的集體利益。因此，必須改變當前的農產品地理標志保護模式，而農產品地理標志部際聯合認定與保護機制可以從根本上解決多頭申請的問題。

（二）有利于協調各部門之間的關系，化解多頭執法帶來的沖突與矛盾

在農產品地理標志三種保護模式（工商行政管理部門、農業部門、質量監督檢驗檢疫部門）并存且各自為政的情況下，引發了法律法規內容交叉重疊、行政執法機關多頭執法等問題，進而造成了保護不統一、執法不協調、管理資源浪費等負面效應。各部門在農產品地理標志認定與保護工作中各有優勢，比如：由工商行政管理部門負責商標、企業名稱、特殊標志、官方標志等標識的登記、注冊、備案與管理，可以充分利用豐富的商標檢索功能，節約法律資源；農業部門熟悉農業標準和技術，擁有監測手段和力量，對農產品地理標志的歷史形成、資源分布、核心生產技術和產地環境等情況比較熟悉；而質量監督檢驗檢疫部門在產品認證、計量、標準化管理、質量檢測與控制等方面優勢明顯。[3]由此可見，構建農產品地理標志部際聯合認定與保護機制，既有利于整合各部門的職能，充分發揮各部門的優勢，實現農產品地理標志的有序保護與管理，也有利于在統一內部標準的前提下參與地理標志保護國際談判。

（三）有利于維護農產品地理標志聲譽，避免市場混亂和消費者對其產生混淆

由于存在多主體申請地理標志和產品標準不統一等問題，不僅挫傷了區域內生產者使用農產品地理標志的積極性，也會引發市場混亂和消費者混淆的后果。同一地區內的生產者都打著相同的農產品地理標志旗號銷售農產品，但產品質量卻參差不齊，這會導致消費者對農產品地理標志失去信心，降低農產品地理標志的價值。

實行農產品地理標志的統一認定與保護，可以避免出現同一地理標志由不同主體分別所有或持有的矛盾，既可以明確地理標志利益相關者各自的權利與義務，也可以保障申請使用地理標志標準的統一性；區域內生產者的農產品只有符合包括質量安全標準在內的既定條件，經申請和統一審批，才可以使用地理標志，這既有利于防止地理標志的濫用，也有利于保障地理標志產品品質的同一性。農產品地理標志統一認定與保護機制能夠實現地理標志農產品在品質特色和質量安全上的內部統一，消費者可以依牌認購，不再為無法選擇地理標志農產品而發愁。

二、建立農產品地理標志部際聯合認定與保護機制的可行性

（一）建立聯合認定與保護機制符合依法行政原則

農產品地理標志認定要經過申請、初步審查、實質審查、授予證書、公告等環節，是通過頒發許可證或執照等形式的授益行政行為，具備行政許可的內外部特征，因此，農產品地理標志認定在本質上屬于行政許可行為。我國《行政許可法》第二十六條規定：行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。由此看來，農產品地理標志認定涉及多個部門，在農產品地理標志認定中采取統一辦理和聯合認定的形式符合現實的需要，也契合《行政許可法》的要求。

（二）建立聯合認定與保護機制符合國家相關政策

在知識經濟時代，包括地理標志在內的知識產權保護的重要性日益顯現，知識產權保護戰略已上升到了國家戰略的層面。2011年，中央編辦發布的《關于完善地理標志保護管理體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）提出：要按照便利申請、統一對外、加強保護的原則，在現有職責分工的基礎上，整合業務流程，統一相關政策標準，發揮各自的優勢，加大地理標志的培育和保護力度，形成合力。該《意見》要求工商總局與農業部、質檢總局建立聯合認定機制，統一受理地理標志保護申請，三個部門按照職責從不同角度分別進行審核，在此基礎上統一標識并共同發布；在保護環節，發揮農業部、工商總局、質檢總局各自的優勢，在職責范圍內分別承擔與地理標志保護相關的工作。《2012年國家知識產權戰略實施推進計劃》提出：推進建立地理標志部際協調機制，推動《地理標志部際聯席會議制度》和《地理標志注冊聯合認定和保護辦法》出臺。可見，建立地理標志部際聯合認定與保護機制符合國家相關政策。但由于開展這項工作面臨的情況比較復雜，盡管在2011年國家工商行政管理總局即牽頭開展了聯合認定工作，但至今尚未出臺有關地理標志部際聯合認定與保護的正式文件，這不能不說是一個遺憾。

（三）各部門保護農產品地理標志存在目的一致性和優勢互補性

農產品地理標志部際聯合認定與保護需要各部門之間的合作，而這種合作是各參與者之間的一種動態合作，其建立在各參與者之間具有一致性目標的基礎之上，各合作者之間依據各自的相對優勢，進行最為理想的工作分配；同時，各合作者對于何為最為理想的工作分配也存在共識，合作者可以通過這一途徑來追尋這些參與者間一致認同的目標。[4]合作各方具有共同的目標是合作的前提。當前，各部門認定與保護地理標志雖然在工作的側重點方面存在差異，但最終都是為了保護與促進農產品地理標志的發展，這就構成了部門之間聯合認定與保護的基礎。合作各方功能優勢的互補性也是開展合作的重要條件之一，各部門在農產品地理標志認定與保護工作中各有優勢，因而聯合認定與保護機制可以充分發揮各部門的優勢，形成優勢互補。

（四）各部門基于職責的分工合作能夠節約行政成本

行政管理體制改革要有利于提高管理效率和節約成本，而建立聯合認定與保護機制可以在提高管理效率的同時節約社會成本，因為這一改革只是部門間職權職責的整合，既不需要設立新的機構，也不需要配備新的人員和設施，因而不會額外增加行政成本，相反還能夠節約三部門重復認定的成本。

事實上，各部門在職責分工基礎上的相互配合不存在障礙，比如：在農業部開展農產品地理標志認定工作之前，農產品地理標志商標的注冊就是在國家工商行政管理總局與農業部相互配合的情況下完成的。2004年12月，國家工商行政管理總局與農業部聯合發出的《關于加強農產品地理標志保護與商標注冊工作的通知》規定：對申請注冊農產品地理標志的，國家工商行政管理總局商標局在審查之前，要征求農業部審查機構的意見，并由農業部出具書面意見。各級農業主管部門負責農產品地理標志保護地域的確認、地理標志農產品標準和技術規范的制定和評價、生產基地和市場流通中的地理標志農產品的檢驗檢測等技術鑒定和質量監督工作。可見，在農產品地理標志認定方面，國家有關部門已具有聯合認定的經驗，因此，構建農產品地理標志聯合認定與保護機制具有一定的現實基礎。

三、構建農產品地理標志部際聯合認定與保護機制的初步設想

基于地理標志產品絕大多數為農產品和我國對農產品監管職責分工復雜的現實，只要合理解決了農產品地理標志部際聯合認定與保護機制設計上的難題，也就找到了其他產品（非農產品）地理標志認定與保護的“鑰匙”，因此，本文僅針對農產品地理標志聯合認定與保護機制的構建作相關的設計。

根據我國《農業法》和《農產品質量安全法》的界定，農業是指種植業、林業、畜牧業和漁業等產業，而農產品是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。本文將農產品限定為來源于種植、養殖的初級農產品。

筆者認為，在具體認定與保護的流程、標準、職責分配等問題上，要充分考慮制度設計的目的、各部門現有的職責分工、管理的協調性等因素，做到合情合理。農產品地理標志部際聯合認定與保護機制的構建可以按照“統一受理、分別審核、集中授權、共同保護”的原則進行。整體流程及職責分配設計如下：

在農產品地理標志部際聯合認定時，首先應在立法中統一規定申請認定農產品地理標志的條件、標準、需要提交的文件和程序等，申請人按照規定向工商行政管理總局商標局提出申請，商標局受理并進行形式審查。形式審查合格的，則由商標局將有關材料轉送三部門之一，然后由該部門在職責范圍內完成農產品地理標志認定條件和標準的審核，并在規定的時間內向商標局提交審核意見，最后由商標局綜合其他方面因素決定是否授予地理標志。對農產品地理標志的監管，應按照分工由不同的部門分別負責，對農產品地理標志的使用進行嚴格管理，共同維護農產品地理標志的聲譽和區域內生產者的共同利益。

（一）統一受理

農產品地理標志聯合認定的目的在于改變地理標志多頭申請的局面，實現同一農產品地理標志只能由一個主體所有或持有，以有效避免權利沖突。聯合認定就是要實現統一認定，這就需要行政機關“一個窗口對外”，統一受理申請，統一授權。由于地理標志也是一種標識，而目前包括商標、企業名稱、特殊標志、官方標志等在內的諸多標識的登記、注冊、備案工作都由工商行政管理部門負責，因此，由工商行政管理總局商標局負責地理標志申請的統一受理與授權是合適的。商標局可以借助自身龐大的信息資源和快捷的檢索工具，盡量避免地理標志與其他在先權發生沖突。由商標局統一受理農產品地理標志申請，可以解決多頭申請和多主體到不同部門申請的問題。

（二）分別審核

地理標志的魅力不在于它是一種產品標志，而在于地理標志的質量標示功能。地理標志產品意味著該產品具有特殊的品質和可靠的質量安全保證，因此，在認定農產品地理標志時，不能像注冊商標一樣僅僅考慮標志的表現性、合法性和顯著性等特點，諸如地理標志是否具有主要由某地特殊的人文與自然因素所決定的特定品質，地理標志產品是否符合質量安全標準，地理標志產品是否具有可操作的生產技術規范等，都應該是地理標志認定時重點審查的內容。對農產品地理標志認定條件和標準的實質審查需要具備專業的檢驗檢測手段和一定數量的專業技術人員，工商行政管理部門對于農產品在種植、養殖環節的情況相對不了解，因而單靠工商行政管理部門對申請農產品地理標志的各項條件和標準進行審查不夠現實，農業部門、質檢部門、食品藥品監督管理部門在農產品生產和質量控制方面具有技術優勢和人力資源優勢，商標局可以借助這些部門的力量實現農產品地理標志認定條件和標準的審查。因此，在農產品地理標志聯合認定上適合采取“分別審核”的方式。

“分別審核”中較難處理的是審核權限的劃分問題。一般產品的地理標志可以按照“誰監管、誰審核”的原則來處理，但部分農產品卻存在多部門在不同環節共同監管的問題，這就需要充分考慮各部門的主要職責和現有的技術優勢，合理確定審核部門。根據我國《產品質量法》的授權，國務院產品質量監督部門主管全國產品質量監督工作，但該法所指的產品僅是經過加工、制作，用于銷售的產品，這說明質量監督檢驗檢疫部門只負責監管加工產品，而農產品是來源于種植、養殖的初級農產品，并非加工產品，質量監督檢驗檢疫部門對農產品質量并沒有監督權，所以質量監督檢驗檢疫部門在通常情況下不適合充當農產品地理標志認定的審核主體。質量監督檢驗檢疫部門具有的一項特殊職權是由《進出口商品檢驗法》賦予的。我國《進出口商品檢驗法》第二條規定：“國務院設立進出口商品檢驗部門，主管全國進出口商品檢驗工作。國家商檢部門設在各地的進出口商品檢驗機構管理所轄地區的進出口商品檢驗工作。”由于國家商檢部門從整體上已經并入質量監督檢驗檢疫部門，所以實際上對進出口商品的檢驗監督工作已由質量監督檢驗檢疫部門承擔。對從國外進口的農產品質量進行檢驗是質量監督檢驗檢疫部門相對獨立的職權，因而由國家質檢總局對進口農產品地理標志認定進行審核便于從源頭上控制不符合質量安全標準的外國地理標志農產品的進口。

食品安全問題是現代社會的突出問題。為了加強食品安全監管，2013年國務院專門設立了國家食品藥品監督管理總局，以實現食品從生產到餐桌的統一管理。現實中很多農產品本身就是食品，但對食用農產品的監管依然存在著部門職責交叉的問題，這就需要國務院出臺相關規定理順各部門的職責分工。根據我國《農產品質量安全法》的授權，縣級以上人民政府農業行政主管部門負責農產品質量安全的監督管理工作，農業部門主管農產品質量安全，非食用農產品質量安全由農業部門專屬管理，因此，對非食用農產品地理標志認定的審核應由農業部門負責，而食用農產品的質量安全應由農業部門和食品藥品監督管理部門共同監管，兩部門在不同階段分別行使監管權，即分段管理。根據國務院辦公廳印發的《國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》，農業部門負責食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監督管理，食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后，由食品藥品監督管理部門監督管理。在兩部門都有權監管食用農產品的前提下，食用農產品地理標志認定的審核權由誰行使需要進行理性的選擇。筆者認為，鑒于農業部門長期作為農產品質量安全的一般監管機關，在農產品生產環境、歷史淵源、文化傳統、農業生產技術規范、農產品質量標準、農產品質量檢驗等方面具有較大的優勢，而且地理標志的認定本身也涉及到產品自然因素和人文因素，所以，由農業部門負責食用農產品地理標志認定的審核工作更具有合理性，也有利于在生產源頭上實現對地理標志農產品質量的控制。

中草藥材屬于比較特殊的農產品，目前國家對于中草藥材在種植、養殖環節的監管相對薄弱，盡管農業部門負有對一般農產品的監管責任，但中草藥材是藥品，有其特殊的藥用標準和生產規范，因而農業部門對中草藥材的監管就顯得力不從心。我國《藥品管理法》（2001年）將藥品的監管權授予給食品藥品監督管理部門，該部門對藥品監管負主要責任，其也具有對中草藥材生產控制、質量檢測的能力和優勢，所以，建議將中草藥材地理標志認定的審核交由食品藥品監督管理部門。

（三）集中授權

“集中授權”就是由國家工商行政管理總局商標局獨立決定地理標志權的授予與否，并且啟用統一的地理標志產品專用標志。實行農產品地理標志部際聯合認定機制后，不再按照現有的規范性文件由工商行政管理、農業、質量監督檢驗檢疫三部門分別認定農產品地理標志，三部門原來設定的三種不同的農產品地理標志專用標志也應當廢止。三部門可以依據統一的地理標志認定與保護規則開展聯合認定，工商行政管理總局商標局對外承擔行政許可的行政責任，其他審核部門承擔相應的過錯責任。基于地理標志的特殊屬性以及與國際公約接軌的需要，建議將地理標志作為獨立類型的知識產權，由國家權力機關出臺統一的地理標志認定與保護方面的法律，或者由國務院出臺相關條例，這樣，各部門開展地理標志部際聯合認定與保護工作就會于法有據。

（四）共同保護

地理標志的價值與地理標志的聲譽密切相關，維護地理標志的聲譽是促進地理標志發展的關鍵，因此，地理標志利益相關者要積極維護地理標志聲譽，各級行政機關也要充分發揮各自的監管作用，特別是要加強對地理標志產品的特定品質、質量安全、技術規范的監管，保證地理標志產品具有同一品質，以實現地理標志的長遠發展。

根據各部門現有的職責分工，可以明確劃分各部門農產品地理標志保護的職責。工商行政管理部門主要負責各類標識的注冊、登記、備案與管理，承擔流通領域的一般商品質量監督管理工作，由工商行政管理部門對農產品地理標志的標識使用情況進行監管，負責查處市場上假冒農產品地理標志的行為。由于農產品不是加工產品，質檢部門無權監管，因而進入流通領域的非食用農產品應當由工商行政管理部門進行監管。非食用農產品直接用于消費的情況比較少見，即使存在這種情況，由工商行政管理部門負責對消費領域的非食用農產品進行監管也較為合適。因為我國《消費者權益保護法》（2013年）已將工商行政管理部門確立為保護消費者權益的一般主管部門，對消費領域發生的非食用農產品質量問題，在其他主管部門無權處理的情況下，自然由工商行政管理部門負責處理。根據職責分工，農業部門主要負責地理標志農產品（包括食用和非食用農產品）在種植、養殖環節的監管，以及食用農產品從種植、養殖環節進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監督管理。比較特殊的是，根據現有職責劃分，農業部門還應負責畜禽屠宰環節和生鮮乳收購環節的質量安全監管。質檢部門主要負責加工產品在生產、流通過程中的質量安全監管，初級農產品并非加工產品，質檢部門一般不承擔初級農產品監管職責。但是，進出口商品的質量監督檢驗由質檢部門專門負責，所以，質檢部門還負責對進出口地理標志農產品質量的監督管理。食品藥品監督管理部門的職責分工比較明確，在農產品保護方面，主要負責食用農產品及中草藥材在流通、消費環節的監管。

真正實現農產品地理標志部際聯合認定與保護，需要解決諸多理論和現實問題，比如地理標志權的性質界定問題、統一地理標志立法問題、農產品地理標志的具體認定條件和標準問題等。在建立農產品地理標志部際聯合認定與保護機制過程中，需要多部門的配合，除了各部門有明確的分工外，還需要有更多的部門參與聯合認定與保護工作。例如：有關農產品質量安全強制性標準的制定，需要國家衛生和計劃生育委員會、質檢總局下屬的國家標準化委員會組織完成；有關農產品地理標志的對外談判，需要在商務部的統一主導下進行。本文只是探討了構建農產品地理標志部際聯合認定與保護機制的可行性問題，對構建聯合認定與保護機制的初步設想也是為了說明各部門分工合作開展農產品地理標志聯合認定與保護的可行性，而解決其中涉及到的許多具體問題尚需進行深入研究。

【參考文獻】

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[4]Brinkerhoff，Jennifer M.Government-nonprofit Partnership：A Defining Framework，Public Administration.Dev.22，pp.19-30.

（責任編輯：高 靜）