基于住房屬性視角下的住房供給側改革路徑研究

林永民++呂萍

摘要：當前我國住房市場存在著高房價與居民可支配收入不匹配，結構性供求失衡，金融風險累積等問題，究其根源在于對住房多重屬性的認識不足，片面強調某一方面的屬性。基于對住房社會屬性、商品屬性、財產屬性、投資品屬性的分析，提出我國房地產市場調控應進一步加強從供需兩端發力，以住房供給側結構性改革為主，著力點放在土地供給側改革、住房供給結構的調整、資金管控等長效機制的建立上。

關鍵詞：住房屬性；準公共物品；投資品；供給側

1998年是我國住房制度改革的分水嶺，從此房地產行業進入快速發展的軌道。2003年，房地產業被國務院確認為“我國國民經濟的支柱產業”。然而在推動經濟增長、改善住房條件的同時，我國房地產市場也逐漸暴露出一系列問題：房價收入比過高，低收入人群的住房居住權難以保障；房地產泡沫不斷累積，金融風險進一步加劇；房地產市場供需結構嚴重失衡，供不應求與去庫存并存。2016年12月中央經濟工作會議明確提出，“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，為未來房地產相關政策的制定指明了方向。研究住房問題必須首先明確住房是集多重屬性于一身，片面強調某個屬性，必然導致制度設計與調控措施的效用大打折扣。因此，必須把投資、消費、民生綜合起來分析，在制度設計中做到對住房屬性的統籌兼顧。

一、 住房多重屬性的分析

隨著我國經濟社會的快速發展，住房體制的深化改革，住房的屬性也在不斷地演化著。理論上可以定性辨析社會屬性、消費品屬性、財產屬性、投資品屬性等多重屬性共同作用影響家庭的住房消費與投資決策。

1. 社會屬性決定政府是為低收入人群提供住房保障的責任主體。“居者有其屋”是關系人們居住權的重大民生問題，住房因而具有社會屬性。實行住房保障制度的理論基礎是提高社會總福利水平。從住房的社會屬性視角來看，保障性住房屬于準公共物品，通過提供保障性住房實現低收入家庭的“住有所居”的權利是政府的責任。根據薩繆爾森公共物品分類理論，保障性住房因具有非排他性和不充分的非競爭性而屬于準公共物品。從消費的競爭性角度出發，政府提供的保障性住房是十分有限的，在數量既定的前提下，隨著需要被保障家庭數量的增加，超過某一限值時，就存在一定程度的競爭。從排他性的角度出發，各地方政府均制定了諸如家庭收入水平、家庭人口數量等相關準入條件，只要符合條件就要將其列入保障性住房的保障范圍之內，因而保障性住房具有非排他屬性。政府可以采取鼓勵民間資本參與保障性住房的供給，充分利用市場配置資源與企業經營技術優勢，最大限度的提高保障性住房的供給效率。

2. 商品屬性決定了市場機制對資源配置起決定作用。

住房是在土地上建設的為人們提供居住功能的具有價值和使用價值的商品。1998年的住房制度改革，極大地釋放了居民的住房消費需求，我國的房地產行業得到迅猛發展。房地產業增加值占GDP的比重隨著住房市場化進程的推進逐步提高，可分為三個階段：住房由國家統一建設和分配的計劃經濟時期（1978年～1986年），比重在3%以下；住房由國家計劃供給向市場化運作的過渡階段（1987年～1997年），比重在3%～4.1%之間；1998年以后，是住房市場化快速發展階段，比重由1998年4.1%逐步提高到2015年的6%。房地產行業快速發展的同時，還帶動了眾多關聯產業，房地產及相關行業對GDP的貢獻率在2013年達到29.4%。城鎮人均住房面積由1998年的18.7平方米，提高2012年的32.9平方米。但是，我國住房商品化改革在推動房地產業迅猛發展的同時，片面強調住房的商品屬性，導致我國住房市場結構性供求矛盾突出，城鄉間、城市間、不同收入人群間分配不均衡。

3. 財產屬性決定了征收房產稅是調節財富二次分配的重要手段。由于耐久性且價值量大，住房具有財產屬性，是個人、家庭、企業的重要財產。基于住房的財產屬性，漸進式征收房產稅一方面有助于完善財稅體制，另一方面有助于調控房價過快上漲，約束投資性購房和遏制投機性炒房。從國際經驗上來看，在房屋的保有環節征稅，是很多發達國家成功的經驗。房產稅的設計要與我國的國情相符，根據住房檔次實現低端免稅、中端低稅、高端高稅的累進式稅制，與我國居民的收入結構相匹配，既能達到財富調節和抑制過度投資、投機性需求，又能確保住房居住功能的實現。“居者有其屋”并不意味著讓所有人擁用住房的所有權。對于城鎮低收入家庭、剛畢業的大學生、農民工等提供租金適宜的租賃性住房是合適的住房供給方式。但是，我國住房體制改革長期推行的是“居者有其產”，使得我國城市住房自有率達到以80%以上，個別城市達到90%。與西方主要的發達國家比較，加拿大、美國的房屋私有率均未超過70%，分別為67%與69%，而歐洲一些國家的住房私有率則更低，僅保持在40%左右。

4. 投資品屬性可以誘發和加劇金融危機。隨著我國住房體制改革的深化，在經濟快速發展的背景下，土地供給的缺乏彈性、生產要素價格上升等多重因素作用下使住房具有自我增值的特點，住房的投資品屬性逐漸被凸顯。住房集商品屬性與投資品屬性集于一身，是具有居住功能的復合投資品。因此，住房的價格，由其商品屬性與投資品屬性共同決定。住房投資品屬性是建立在住房使用價值實現的收入流的基礎上。住房的使用權和所有權兩權分離使住房所有權人可以通過有條件的轉讓住房的使用權獲得收入。如果沒有住房使用價值的支撐，或者住房使用價值的增值運動受阻，在金融市場依托所有權獲得的價值就失會去基礎。其次，住房作為投資品的價格是相對獨立于住房實體而運動的。經濟發展狀況、人口規模與結構、政策等各種條件都會影響收入流預期，而且因為存在“蝗蟲效應”，會造成“漲過頭、跌過頭”、甚至是大幅波動。適度的脫離是資源實現市場化配置的重要方式。但是，如果住房的虛擬價值嚴重脫離真實價值的約束，就會產生房地產泡沫，對整個經濟產生負面影響。

二、 住房屬性失衡帶來的危害

住房的投資品屬性過度化是近年來住房市場價格快速上漲的主要原因。目前，我國熱點城市的投資、投機性購房比例遠遠超過國際警戒線15%。如此高的投資投機性需求必然擠壓剛性需求和改善性需求，導致住房投資與消費的嚴重失衡，進而引發民生不能保障、資源浪費、房地產泡沫、金融危機等一系列問題。

1. 缺乏產業支撐的房地產業過度發展造成資源大量浪費。 當前，我國局部地區房地產業在高房價、高回報率的驅動下過度發展，“一業獨大”特征明顯。部分城市的盲目無序擴張，大量土地用于造城運動，但由于缺乏實體產業支撐無法吸納就業等原因，同時由于生活配套設施不足，房屋入住率低，空置率高，不能有效的吸引居民消費，變為“空城、鬼城”。攤大餅式的城市擴張導致城市建設空有規模而無效率，大拆大建的發展方式使原本稀缺的資源更為稀缺，造成資源浪費和環境破壞。

2. 對實體經濟的“抽血效應”導致經濟增長不可持續。房價的快速上升引致房地產投資屬性過度化，吸納了大量的資本投入并進一步助推了房價的繼續攀升，如此惡性循環，最終將導致房價嚴重脫離實體價值。房地產對資本的大量吸納，不僅使實體產業利潤空間急劇下降，降低了企業發展實體經濟的動力和老百姓創業激情，而且由于大量擠占土地、資金等生產要素，使得實體經濟因“失血”而導致發展基礎極不牢固。虛擬經濟只調節國民收入的分配，并不增加國民收入，因此缺乏實體經濟支撐的經濟是不可持續增長的經濟。

3. 對城鎮人口的其他消費產生“擠出效應”。隨著我國住房市場房價的不斷攀升，居民住房財富持續增加。但是，眾多學者的研究表明，因為住房貸款的壓力、以及再次改善性購房、子女未來購房等多重因素的影響，中國居民家庭住房財富的上漲反而擠壓了其他消費。住房價格的快速上漲，使家庭不得不進行大量的儲蓄以應對未來的購房需要，這必然減少其他方面的消費，不利于拉動內需。房價的過快上漲使居民的住房財富持續增長但是“擠出效應”的存在，使居民的其他消費持續降低。在目前國際貿易市場出口萎縮，國內經濟結構調整的形勢下，對城鎮人口的其他消費產生“擠出效應”會減弱中國經濟增長動力。

4. 累積金融風險。房地產業是資金密集型行業，上市融資、債券融資、信托融資、基金融資等方式是房地產企業的主要資金來源，高負債率是其主要特點。根據金融加速器原理，在經濟上行階段，房價上漲，以房屋為抵押物的借款人的抵押物升值，銀行更愿意把錢貸給房地產開發企業和購房者，進而促進房地產的繁榮，進一步推高房價；但由于預期房價還將不斷上漲會引發銀行等金融機構出現嚴重“道德風險”，產生大量的不良房貸，而當經濟下行，房價出現下跌，借款人的違約行為大幅上升，就會產生連鎖反應，引發系統性金融風險。

5. 阻礙農民工市民化過程。根據國家統計局抽樣調查結果，我國2015年農民工總量為27 747萬人，農民工人均月收入僅為3 072元，2008年～2015年農民工工資的平均漲幅僅為12.69%，而同期全國商品房平均售價漲幅遠超工資漲幅，我國城市地價房價高漲與農民工工資收入水平低、漲幅小形成鮮明對比。2015我國住宅商品房平均銷售價格6 473元/平方米，對大部分的農民工來說，無力購房，且房屋租賃市場又不發達是農民工市民化過程中的一個最重要的阻礙。很難實現農民工市民化的轉變，這極不利于我國新型城鎮化的健康發展。

三、 兼顧多重屬性疊加的住房供給側改革路徑

當前住房市場供求結構性失衡要求我們從供給側進行改革，必須從住房集多種屬性于一身這一客觀事實出發。首先從土地供給側改革著力，其次要調整住房供給結構，第三要引導合理預期，彌補監管短板，建立基礎性制度和長效機制來保證住房市場的健康有效運行。

1. 城市建設用地供給側改革。

（1）深化財稅體制改革，打斷地方政府與土地出讓金、高房價之間的鏈條。要想改變地方政府對土地財政的依賴，必須通過深化財稅體制改革，使地方政府的事權、支出責任與財權相一致。首先，厘清中央與地方的事權與財權的責任界限，統一地方政府的財權與事權。打破政府政績、土地出讓金、房地產開發商三者之間的鏈條。其次，研究和逐步推廣房產稅、合理確定增值稅在中央與地方的分配比例，確保地方政府有穩定可靠的稅源。同時要創造條件開征房屋空置稅，增加持有多套住房家庭的持有成本，可以有效調節投資、投機購房需求，推動閑置房屋的流轉，提高住房利用率，促進房地產市場良性發展。

（2）加快推進農村集體經營性建設用地入市的制度建設。根據我國目前的土地制度，政府是土地一級市場唯一的土地征用者和供給者，地方政府對城市建設用地市場的壟斷是地價上漲助推房價上漲的一個重要原因。通過征收方式將集體所有轉為國家所有過程中，農村集體土地因用途改變獲得的增值收益沒能主要用于解決“三農”問題，而主要歸于地方政府，造成了分配上的嚴重不合理。農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，不僅會打破了地方政府對土地增值收益的壟斷，使“三農”受惠，而且會在土地供給側對穩定地價、房價起到基礎性作用，也是我國加快新型城鎮化建設的必然要求。

（3）創新土地出讓模式抑制高地價、高房價。因城施策，分類指導，創新土地出讓模式是解決我國住房市場供需結構失衡的有效途徑。庫存壓力較大的城市暫緩土地供應或減少土地供應規模，對熱點城市在增大土地供給的基礎上要不斷創新土地供給新模式。2016年，蘇州、上海、天津等多個城市采取土地出讓的“熔斷機制”，當地價超過最高限定價后，地塊將流拍，從源頭上控制住地價；北京試點采取“控地價、限房價”的交易方式，即宗地限定商品住房銷售價格、并設定土地合理上限價格，在達到上限后，以企業競報保障房配建比例或自持商品住房用于租賃的比例大小來決定。

2. 完善我國住房供給結構體系，逐步實現住房消費梯次結構。2015年全國居民按收入五等分組的人均可支配收入低收戶的年均可支配收入僅為5 221.2元，低收入戶、中等偏下戶、中等收入戶、中等偏上戶、高收入戶年均可支配收入的比值為1∶2.28∶3.70∶5.64∶10.45，收入兩極差距顯著；全國居民按東、中、西及東北地區分組的人均可支配收入比值為1.67∶1.09∶1∶1.25，呈現東高，東北次，中再次，西低的格局。針對不同收入群體，提供保障性及低、中、高的住房供給結構體系是經濟社會和諧穩定的必然要求。

（1）適度降低住房私有率比例，大力發展住房租賃市場。目前城鎮常住人口中剛畢業的大學生、農民工以及城鎮原有的低收入家庭存在著大規模的租房需求。建立專業化的機構和規模化的住房出租產業，著力解決租賃市場供給數量不足，房型、面積、配套功能與需求不匹配的問題，是降低我國住房私有率比例，優化我國住房供給結構，實現“居者有其屋”目標的有效路徑。住房租賃市場的成熟和有效運行，一方面有效地解決“住有所居”的問題，另一方面通過降低居住成本，勞動力要素將更加趨向于合理流動，推動創新與創業的蓬勃發展。同時租賃市場的成熟與發展，必然帶動相關多個服務業的發展，創造更多的就業。

（2）推動住房市場過濾機制挖潛存量房，完善住房二級市場。從國際經驗來看，一級新建住房市場、二級存量房市場和租賃市場的合理占比是構成成熟發達住房市場的條件，而且一般情況下二級市場比一級市場的交易規模大。然而我國住房市場過度依賴一級市場，存量與增量之間存在著嚴重失衡。我國各主要城市存量住房交易量占住房保有量的比例不足1%，遠低于成熟市場國家的10%～15%的比例。我國存量房市場不發達，致使大量需求涌向一級新建住房市場，加大了增量市場的壓力。著力推動住房市場過濾機制，通過“賣舊換新”的梯度消費，不僅可以減輕一級市場的需求壓力，同時還可對價格起到平衡與制約的作用。應制定相關激勵政策，激活二級市場的潛力，依靠市場解決不同收入群體的住房問題，逐步實現住房消費梯次結構。

3. 合理引導預期，加強資金管控。經濟周期的上行階段，對住房投資品屬性的過度放大必然伴隨著的住房價格的快速上漲，金融機構因追求超額利潤非理性過度介入房地產市場。在經濟處于繁榮時期，累積的泡沫與潛在風險被忽略，市場主體行為出現嚴重的非理性，需要政府通過相機抉擇的政策穩定市場，合理引導預期。首先，要分城施策，實行中央宏觀指導，各地方實行差別化的調控辦法。其次，彌補監管短板，建立監管協調機制，加強宏觀謹慎監管，嚴格規范銀行、信托公司、私募資管業務投資房地產的行為，避免資金違規流入房地產調控領域。最后，建立預警機制，進行前瞻性的風險管理。

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基金項目：國家自然科學基金項目“城鎮化演進中的城鄉住房融合研究：機理剖析、分析框架與現實路徑”（項目號：71673285）。

作者簡介：呂萍（1962-），女，漢族，內蒙古自治區呼和浩特市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為住房政策、土地經濟與管理；林永民（1972-），女，漢族，河北省撫寧縣人，華北理工大學管理學院副教授，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為房地產經濟、城市經濟。

收稿日期：2017-06-18。