棚戶區改造中三種主要實施方式分析

陳中強

按照國務院、住房和城鄉建設部的文件精神，我國棚戶區改造有拆除重建、改建（擴建、翻建）等多種方式。雖然國家鼓勵多種方式相結合，全面推動棚戶區改造，但由于多方面原因，拆除重建通常是各地采取最多的改造方式。就拆除重建來說，方式多種多樣，分類標準各不相同。棚戶區改造中，拆除重建的出發點當然是改善居民住房條件，推動新型城鎮化建設，但其實質是利用土地資源進行重新開發建設。因此，筆者按照土地開發方式將拆除重建分為三種，即土地使用權收回、土地使用權再利用和土地使用權流轉。此分類可較為清晰地展現各種實施方式的政策支持特點，也基本囊括了當前拆除重建的全部內容。

一、基本概念

1.土地使用權收回

土地使用權收回是指由政府收回棚戶區改造范圍內的土地使用權，重新供地給新的開發企業，從而實現拆除重建。按照《土地管理法》第五十八條規定，為公共利益需要使用土地，或為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權，并對土地使用權人給予適當補償。這是拆除重建過程中最常見的類型，政府收回土地使用權后，按照新的規劃要求對土地開發條件進行設計，通過法定程序將土地出讓給開發建設單位，重新整合和分配土地資源。

2.土地使用權的再利用

土地使用權的再利用是指由土地使用權人自行拆除重建的活動，既不涉及土地使用權收回，也不存在流轉，但其再利用的法律依據和方式類似于土地使用權的流轉。在國有工礦棚戶區改造中，企業自主開發建設活動多采取這種方式。

3.土地使用權流轉

土地使用權流轉是指實施主體通過市場購買方式取得棚戶區改造范圍內房屋所有權，進而取得土地使用權，并按照法定程序進行拆除重建。在整個流轉過程中，土地使用權并未被政府收回。

二、合法性及操作性分析

1.土地使用權收回

通過土地使用權收回來進行拆除重建，可將搬遷補償環節即所謂的土地整理與后期土地開發分離開來，法律關系比較清晰，權力尋租空間小，也能有效避免惡意壓低土地整理成本的現象，可充分保護房屋所有權人的合法權益。土地使用權收回作為最傳統的改造類型，在房地產市場蓬勃發展時期被充分使用，真實反映了我國土地財政的現狀，滿足了各地大拆大建的需求，有效推動了城市建設。

但隨著房地產市場趨于理性，土地出讓價格不可能總是天價頻現，社會資金也不會盲目進入，因此單純通過土地使用權收回已經無法滿足新形勢的要求；況且棚戶區改造范圍內的土地有相當一部分是規劃為公共配套用地，土地無法上市交易，改造成本壓力很大。各地為拓寬融資渠道、緩解財政壓力，開始探尋更多的改造類型。

2.土地使用權的再利用

由于我國企業發展的特殊背景，很多企業尤其是國有企業，伴隨著產業結構的調整，大量土地因為不再作生產用地而被釋放出來。隨著土地資源日益稀缺，土地價值日漸凸顯。積極盤活土地資產，提高土地使用效率，既滿足了棚戶區改造需要，也有利于企業提高資產運營效益。因此各地在推進棚戶區改造活動中，會有意識地鼓勵有實力的企業對自有存量土地進行再次開發建設。

《成都市人民政府辦公廳關于進一步推進北城改造有關政策的意見》（成辦發〔2012〕20號）針對企業利用自有存量土地進行開發建設有一系列支持政策，比如涉及劃撥補辦出讓、改變土地用途、增加容積率的，土地出讓收入按雙評估價差打折計收。另外，對出讓取得開發用地使用權的企業，可通過土地使用權加名、聯建、轉讓等方式進行合作、聯合或并購開發，市國土局為其辦理土地使用權變更登記手續，從而吸引更多的投資主體。

通過土地使用權的再利用進行拆除重建，可充分調動企業的積極性，減輕政府的財政投入和維穩壓力，也有利于企業的發展壯大。但這種改造類型只適用于那些具有一定資金實力、土地資源比較豐富的企業。一些經營困難或房屋密度大、土地閑置少、居住人員復雜的企業，往往不愿意自主改造，而是將包袱拋給政府。

3.土地使用權流轉

按照我國相關法律法規規定，土地使用權作為財產權利可以依法進行流轉。《城市房地產管理法》第四十二條規定，“房地產轉讓時，土地使用權出讓合同載明的權利、義務隨之轉移”。因此，在棚戶區改造過程中，如果實施主體取得了某個片區的房產所有權，也就意味著取得了所占用土地的使用權。值得注意的是，實施主體取得土地使用權的目的在于按照新的規劃條件重新進行開發建設，而非繼續保持原狀使用，其取得的房產大部分是要進行拆除。

由此便引申出兩個法律問題，一是新取得土體使用權的實施主體能否根據新規劃條件進行重建，二是土地進行變性后是否需要重新供地。

筆者認為，新取得土體使用權的實施主體可以依法根據新規劃條件進行重建。《土地管理法》第十二條規定，“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續”。第五十六條規定，“建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準”。可見，通過流轉方式取得土地使用權的實施主體，依法是可以通過改變土地建設用途來實施重建的。

對于實施主體改變土地建設用途不應當再重新供地這個問題，學術界和業界一度有爭議，尤其是對于協議出讓的土地更為明顯。有學者認為，協議出讓的國有土地改變為經營用地必須以招拍掛方式處置，其依據是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條，即“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依照本章的有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記。”其認為“重新簽訂”應解釋為終止原出讓合同。筆者認為，按照《土地管理法》的立法精神，改變土地使用用途應為出讓合同的變更而非終止。結合行政法規的相關規定也能得出這一結論，《土地管理法實施條例》第六條第二款規定：“依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記。”可見，《土地管理法》第十二條所規定的“變更登記”不是“終止”原已確定的土地使用權出讓與被出讓關系，其含義應理解為有條件地改變原出讓合同的部分內涵，簽訂出讓合同的變更協議，其土地使用權的出讓與被出讓關系依然保持。

成都市對于該種改造類型早有研究，并制定了相關政策。《成都市人民政府辦公廳轉發市國土局等部門關于中心城區“兩軸四片”舊城區改建有關土地政策意見的通知》（成辦函〔2008〕131號）規定，市政府確定的舊城區改建項目，房屋和土地產權明晰的，可按照“房地一體、地隨房走、房屋產權轉移土地使用權隨之轉移”的方式處理，市政府按新用途的基準地價的20%收取土地出讓金，涉及增加容積率的土地差價，按照項目實際取得的成本，由市政府研究確定。成都市北部城區改造政策進一步豐富了具體措施，《成都市人民政府辦公廳關于進一步推進北城改造有關政策的意見》（成辦發〔2012〕20號）規定，“整體改造項目應通過招標方式一次性確定實施主體。在實施主體與原產權人通過市場方式按照自愿原則達成協議后，房管部門辦理房屋登記事項。當宗地范圍內95%的房屋已辦理房屋登記事項時，市國土局根據房管部門登記情況，按照‘地隨房走原則，將分散的土地證歸宗，為實施主體辦理土地出讓和土地變更登記手續”。該文件還規定，經政府批準的以住宅為主的片區整體改造項目，按照“地隨房走”方式辦理土地出讓和土地變更登記手續時，涉及土地使用權類型和規劃條件改變的，比照新規劃條件基準地價打折收取土地出讓收入，在繳納相關費用后，市國土局按土地出讓最高年限辦理土地變更登記。

通過土地使用權流轉來進行拆除重建，最大的亮點在于充分調動社會投資的參與積極性，因為相比土地整理的資金回報，投資者更愿意取得土地開發權。對于政府而言，土地使用權流轉可有效簡化審批程序，提高用地效率。由于實施主體是通過招投標方式公開確定，搬遷補償標準已經依法確定并作為土地出讓合同的條件之一，也有效避免了投資者為了壓低改造成本而損害居民利益的情形發生。但土地使用權流轉也有一定的局限性，由于只能通過平等協商的方式來完成房地產交易，實施主體通常無法實現整個改造范圍的房產收購，進而取得整幅土地的使用權，使得這種改造類型成功率不大。況且，實施主體除獨立承擔土地整理成本外，還要補繳土地評估差價或按新規劃條件繳納土地出讓金。在房地產市場處于下行，土地出讓價格偏低而搬遷補償標準居高不下時，投資者直接到一級土地供應市場去競價摘牌反而更能降低成本，從而使得該改造類型失去優勢。

三、三種類型的發展前景

土地使用權收回作為最傳統的類型，具有普遍性和持續性，運作模式較為成熟，法律法規體系也很健全，筆者不再贅述。

土地使用權的再利用在當下也頗具適用價值。一方面，棚戶區改造中有相當比例的國有工礦區和具備一定實力的企業，存量土地仍具有開發空間；另一方面，隨著城市建設的不斷發展，城市中心地帶的老舊小區將逐漸成為棚戶區改造對象，房屋產權人以自有房產作為股份，以所占土地作為開發對象，向政府部門申請進行自主開發，可能將成為未來發展的趨勢。

土地使用權的流轉雖然具有上位法的支撐，但屬于創新的改造類型，其構思雖然比較新穎，但具體操作中仍困難重重。首先是收購房產具有太多不確定性，因為土地使用權的流轉無法通過房屋征收來實現，只能采取市場收購的模式。即使收購比例達到了99%，只要有1%的收尾問題存在，就無法實現對整幅土地的開發建設。其次是受制于房地產市場的不穩定性，土地開發價值在隨時波動，但棚戶區改造范圍內居民對于補償標準的期望值只升不降，當土地整理成本即補償安置總額等費用超過土地出讓價格時，就意味著該改造類型的失敗。要想用好用活這一改造類型，需要政府有長遠的眼光和可持續發展理念，要著眼于市場運作的原則，脫離對土地收益的依賴，讓社會資金和企業法人成為城市建設的主體，而不是動輒一廂情愿地將改造虧損作為引進社會資金的誘因。同時，要積極嘗試解決該改造類型的收尾問題，如當收購比例達到95%的時候，可否在滿足法定條件的情況下，對剩余5%采取房屋征收，然后由實施主體對該5%房屋所占的土地使用權進行整合，從而實現整幅土地的開發建設。