油氣體制改革：全產業鏈放開準入

□ 劉滿平

油氣體制改革：全產業鏈放開準入

□ 劉滿平

中共中央國務院印發的油氣體制改革意見，將有助于打破油氣領域所有制壁壘，促進油氣領域深層次變革，優化競爭和市場配置，增強國內油氣資源保障力。

油氣上游領域的改革，將帶動中游和下游的開放。胡慶明 攝

在經歷3年零4個月的醞釀、多方力量博弈及各種預測后，近日，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。標志著我國新一輪油氣體制改革頂層設計方案落地，油氣改革大幕即將拉開。

由于《意見》全文并未公布，外界無從知曉。新華社通稿也只是指出8個方面改革任務，即開放上游、完善進出口、改革管道、下游競爭、定價改革、國企改革、油氣儲備和健全環保。從所披露的8項改革任務的信息來判斷，《意見》具有鮮明的特征。

堅持問題導向，抓住核心問題，針對性強

改革首先要明確為什么改。改革是為了解決問題，而不是單純為了改而改革。正因為如此，新一輪油氣改革也應堅持問題導向，針對新常態下油氣領域出現的新問題、新趨勢而作出相應的調整和改革。

長期以來，我國油氣領域就存在壟斷突出，市場競爭主體不足，市場機制不健全，價格機制不合理，政府“缺位、越位、不到位”現象突出等問題。隨著國內經濟進入新常態，能源需求增速下降，環保制約加強及國內油氣企業走出去步伐加快，油氣領域老問題尚未得到完全解決，又要面對一系列新問題，例如，儲備設施不足，煉化產能過剩，企業大而不強等。《意見》所提出的8項改革任務可謂是有的放矢，抓住了油氣領域的核心和突出問題，提出的措施具有很強的針對性。

改革路徑，阻力小、成本低、具有現實操作性

任何改革都是多種利益的協調和平衡，這就是決定了政府所選擇的改革方案不是最理想和最優化的，而是較現實和具有可操作性的。油氣體制改革關系到政府、市場、企業和居民等方面的切身利益，碰到層層阻力自然難免，處理起來十分復雜和棘手。結合多年來社會各界所發出的聲音來看，對于油氣體制改革，不同的人基于不同的立場和利益考量會有不同的政策建議和看法。例如，油氣業內希望能首先能放開價格管制，讓企業更多地擁有自主權，繼續做大做強，而不是首先從上游勘探開采、管道及油氣銷售上動刀被迫割肉；那些想積極投身于油氣行業，想從中分得一點羹的民營資本，當然是希望更加市場化，打破現有企業壟斷地位，大幅度降低進入門檻，改革力度更大、更徹底和更激進。

油氣體制改革是一項跨領域、跨行業、跨部門、跨所有制、跨地區的系統性、全局性、全產業鏈改革。李曉東 供圖

對政府來說，油氣體制改革目標有多重，既要市場化，又要科學監管，更好發揮政府作用；既要保證能源安全，又要惠民利民等。眾多改革目標使得政府只能選擇阻力最小，成本最低，具有現實操作性的改革方案。《意見》中所提出的改革政策充分體現了這一點，改革力度不如外界預期那么大，步伐那么快，但卻是政府多重目標下的現實選擇。例如，沒有立即成立國家管網公司，而是選擇分步實施管網分離和逐漸獨立。難度相對較小的價格改革步伐邁得相對較快，大力推進原油、天然氣交易中心建設。國有石油企業改革先從輔業剝離、重組等方面著手。

全產業鏈放開準入，具有全局性和系統性

油氣產業分為上中下三游，上游包括油氣勘探開采、進口，中游包括油氣煉化、儲運，下游包括油氣分銷。它的改革需要以市場化改革為主線，從企業、市場、政府監管三個維度出發，對油氣產業鏈上中下游的礦權出讓、勘探開發、管網儲運、貿易流通和煉化等各個主要環節進行全產業鏈的市場化改革，提升油氣生產效率，保障我國油氣產業鏈國際競爭優勢。沒有上下游配套的改革措施和具體實施方案，沒有從改善市場競爭結構，提升企業競爭力，加強政府監管等系統考量，僅從單個環節、單個維度的改革很難取得實質性的突破。

綜觀之前油氣行業的改革，盡管在引入社會資本、混合所有制、天然氣價格，甚至是區塊流轉方面已經有了或多或少的嘗試，但更多的是單打獨斗。此外，由于我國能源管理體制條塊分割嚴重，九龍治水，各掃門前雪，各唱各的調，各自出各自的改革方案，之間難以協調。而此次《意見》是在中央深改組的指導下，突破了以往條塊分割、各自為政的油氣體制改革頂層設計思路，克服以往局部的、某個環節改革的缺陷，不只有價格改革，還有礦權改革、企業改革等，可謂是一項跨領域、跨行業、跨部門、跨所有制、跨地區的系統性、全局性、全產業鏈的改革。

措施源于改革實踐，又指導并服務后續改革

與電改先出改革意見再實踐不同，在《意見》出臺之前，油氣領域的改革實踐其實早就開始，有的改革重點已經在推進之中或是逐步得到解決，《意見》中的一些說法只是實踐的總結和肯定。例如，《意見》中提出“加強管道運輸成本和價格監管，按照準許成本加合理收益原則，科學制定管道運輸價格”。其實，早在2016年，國家發改委就公布天然氣管輸成本監審和定價辦法，明確了單獨核定管道輸配價格。規定按成本加收益方式對天然氣輸配業務實行獨立定價，監管天然氣管道企業的總收入。油氣交易平臺建設方面，2016年11月，上海石油天然氣交易中心正式運營。2017年1月，重慶石油天然氣交易中心掛牌成立。上游勘探改革方面，2015年7月新疆作為油氣上游改革試點，首批拿出6個勘查區塊公開招標。2016年12月國土資源部表示將逐步放開上游勘探開發市場，新疆的成功經驗將被推廣至全國，在區塊選擇上應兼顧公平、降低民企進入門檻。2017年第二批共29個區塊的招標工作也漸近。對于原油進口使用權和進口權，商務部于2015就放開了部分企業的進口使用資質。管網設施開放方面，2014年2月國家能源局出臺《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》。2016年9月公布《關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》，為深入推行《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》明確了實施細則。僅時隔3個月，中石油西氣東輸管道公司與廣匯能源簽訂框架協議，中石油西氣東輸管道將向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉運站實施第三方開放。國有石油企業改革方面，三大石油企業也早就未雨綢繆，紛紛出臺市場化改革方案和進行混合制改革指導意見，進行精簡化、專業化重組和平臺整合，開始布局新一輪改革。例如，中國石油擴大試點油田生產經營自主權；以中油管道為平臺進行聯合整合；出售中亞管道50%的股權；組建五區域天然氣銷售公司；重組工程建設業務，借殼上市等。中國石化將其銷售公司29.99%的股權、所屬川氣東送天然氣管道50%的股權拿出來引進民營資本進行混合所有制改革，重組工程建設、機械裝備資產業務等。

亮點紛呈，有利于形成多元化的油氣市場競爭格局

盡管《意見》中所提8項重點改革任務的具體內容沒有公開，但從具體措辭來說，可以找到很多亮點。

油氣上游領域的改革是其核心內容之一，是改革的龍頭，將帶動中游和下游的開放。長期以來，國內具有探礦權和采礦權資質的企業只有中國石油、中國石化、中國海油和延長油田等幾家公司，原油進口權也集中于幾大公司，市場化競爭不充分，除了煤層氣、頁巖氣、致密氣等非常規油氣勘查開采已經部分向社會放開，常規油氣勘查開采民營企業很難涉足?！兑庖姟诽岢觥皩嵭锌辈閰^塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制”“允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系?！币馕吨嫌斡蜌饪碧筋I域的開放將取得突破性進展，長期以來我國石油天然氣勘查開采這一被“三桶油”占據的上游產業正式放開，將有利于引導社會資本、民間資本進入油氣勘探開發領域，推進投資主體的多元化，促進有效競爭，優化油氣產品供給。

中游領域，《意見》提出分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管網和銷售分開，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。充分體現了第三方準入的無歧視性及油氣基礎設施逐漸剝離于銷售的服務功能，有利于民營企業發揮市場化優勢，進口更多具有價格優勢的石油和天然氣，提升管網利用效率，保證油氣供給。

在油氣使用上，促進天然氣配售環節公平競爭。在油氣產品定價上，明確將依法合規加快油氣交易平臺建設，鼓勵符合資質的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價格。在油氣儲備體系建設上，建立完善政府儲備、企業社會責任儲備和企業生產經營庫存有機結合、互為補充的儲備體系。完善儲備設施投資和運營機制，加大政府投資力度，鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營。這些措施為油氣的擴大利用、價格進一步市場化打下堅實基礎，為民營企業進入油氣領域掃清障礙，有助于提升油氣行業自身的資源配置效率。

更加重視環保，化解產能過剩，倒逼煉油企業加速產業升級。目前國內煉油產能過剩嚴重，但同時地方上新的煉化一體化大型項目的投資沖動依然高漲。對此，《意見》提出“制定更加嚴格的質量、安全、環保和能耗等方面技術標準，完善油氣加工環節準入和淘汰機制”“健全油氣安全環保體系，提升全產業鏈安全清潔運營能力。”意味著對于煉化產業，國家從提升優質油氣產品和安全清潔運營等方面提出了更高的要求，未來環保監管將更加嚴格，倒逼煉油企業加速產業升級，強化技術、產品、工藝創新，提高煉油能效、生產效率及產品質量。

鼓勵國有石油企業發展股權多元化和混合所有制，提升競爭力?！兑庖姟饭膭罹邆錀l件的油氣企業發展股權多元化和多種形式的混合所有制，推進國有油氣企業專業化重組整合，支持工程技術、工程建設和裝備制造等業務進行專業化重組，作為獨立的市場主體參與競爭。目的是通過引入其他社會資本，讓國有資本做優存量、做大增量，倒逼國有企業內部機制改革，釋放這些骨干油企內部活力，讓他們的專業技術、設備，能夠發揮更好的作用，特別是讓這些企業能夠“瘦身健體”，真正讓國有企業活起來，提高油氣企業的運營效率，并通過發揮各種資本的優勢，打造國家新的經濟競爭力。

總體上看，油氣體制改革意見的出臺將有助于打破油氣領域所有制壁壘，促進油氣領域深層次變革，優化競爭和市場配置，增強國內油氣資源保障能力，降低社會油氣使用成本，提升油氣產業競爭力，培育我國經濟增長新動能。

（作者單位：國家發展和改革委員會）