城市地理國情普查監測的實踐與思考

肖建華，甄云鵬，羅名海

(武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022)

城市地理國情普查監測的實踐與思考

肖建華*，甄云鵬，羅名海

(武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430022)

城市是今后推動地理國情監測工作全面開展和信息廣泛應用的主攻方向與落腳點。結合武漢城市地理國情普查與監測實際經驗教訓，探討了適合城市發展的地理國情監測指標內容、體系與方法，實踐了地理國情信息在城市發展中的應用，提出了“國家統籌、區域協調、省市合作”的城市地理國情監測“六定”保障協作機制。對于城市全面開展地理國情監測工作，發揮地理國情的基礎公益智庫作用，具有重要的借鑒意義。

城市地理國情；監測指標；監測內容；監測方法；成果應用；監測機制

1 引 言

根據國務院統一部署，第一次全國地理國情普查項目歷時三年全面摸清了我國“山水林田湖”等地表自然資源要素和人工設施現狀及其空間分布，實施了京津冀PM10和PM2.5等污染源空間分布、國家級新區建設等100余項地理國情監測及科學分析[1]。在國家、區域、省和個別大城市范圍內，普查和監測成果已在諸多行業和領域得到應用，為領導決策、國家重大戰略實施、生態文明建設、空間規劃管理、區域政策制定、行業調查統計等提供了科學依據，為地理國情監測的常態化開展奠定了良好基礎。2017年3月27日～28日，國家測繪地理信息局部署了2017年全國地理國情監測主要任務，明確提出了要“全面開展基礎性地理國情監測，按需開展專題性地理國情監測，大力推進地理國情信息廣泛應用”；4月24日，首次對外發布第一次全國地理國情普查公報，客觀反映了我國資源環境和國情國力的本底狀況。

后普查時期，作為全國除“京、津、滬、渝”外最先獨立開展地理國情普查的特大城市，武漢市于“十三五”伊始，全面完成了全市域普查成果的年度變化更新，按需并持續開展了專題性地理國情監測，初步建立了常態化監測保障機制，率先實現了地理國情由普查到監測的轉段。結合武漢城市地理國情普查與監測實際經驗教訓，筆者認為：城市，是今后推動地理國情監測工作全面開展和信息廣泛應用的主攻方向和落腳點，是測繪地理信息特別是地理國情監測的下一個“風口”。錨固和優化適合城市發展的地理國情監測指標內容、體系與方法，探索和推進地理國情信息在城市發展中的應用，建立和健全“國家統籌、區域協調、省市合作”的城市地理國情監測保障協作機制，對于助力測繪地理信息行業尤其是城市勘測單位的轉型升級發展，發揮地理國情的基礎公益智庫作用，具有重要意義[2]。

2 城市地理國情監測內容、指標與研究方法

城市地理國情監測就是在完成普查、摸清自然和人文地理要素家底的基礎上，持續性地開展基礎性監測，完成地理國情的動態變化更新；并以地理國情信息為基礎，融合經濟社會和生態環境相關信息，圍繞城市發展主題開展城市土地、交通、經濟、人口、公共服務、生態資源等方面的一系列變化監測和綜合分析，創新性地開展專題性監測[3]。研究并確立城市地理國情監測的主要內容、指標體系和研究方法，對于在城市范圍內全面開展地理國情監測工作具有重要基礎和意義。

2.1 主要內容

城市地理國情監測是普查工作的延續和深化，是地理國情動態更新和挖掘應用的保障，其主要內容宜包括基礎性監測、專題性監測、數據庫與平臺更新、統計分析與成果編研4個方面[4]。

一是基礎性監測。其內容是針對普查成果進行年度核準更新，同時開展縱向和橫向對比分析，反映自然和人文地理要素的空間分布及變化情況，其監測對象為《地理國情普查內容與指標》所確定的全部內容，覆蓋全域范圍內的地表覆蓋和地理國情要素等。其流程如圖1所示。

二是專題性監測。緊密圍繞國土空間開發利用、資源環境及生態管理、空間規劃編制與實施、區域協調發展戰略、自然災害防治和重大工程建設，緊扣政府關心、社會關注的熱點難點問題，確定監測重點內容，按需開展動態監測，為經濟社會發展和生態文明建設提供針對性服務。其總體框架如圖2所示。

圖1 基礎性監測總體技術流程

圖2 專題性監測總體框架

三是數據庫與平臺更新。在地理國情基礎性監測和專題性監測基礎上，對地理國情數據庫和云平臺進行更新，在時間維度上對數據庫進行年度更新，建立市、區兩級時空數據庫，在數據內容上建立基礎性和專題性監測時空數據庫，在成果應用上融入“互聯網+”行動計劃，打造地理國情監測智慧云平臺，提高城市地理信息集成與共享水平，建立健全信息更新維護機制。

四是統計分析與成果編研。包括基于年度基礎性監測成果開展的地形地貌、植被覆蓋、水域、裸露地表、居民地與設施、交通網絡和地理單元7個方面的基本統計和對比分析；在全國統一的綜合統計分析框架基礎上，結合城市特色研究建立城市級地理國情綜合統計指標體系，完成資源分布與利用、生態協調性、基本公共服務均等化、區域經濟潛能、城鎮發展5個方面綜合統計；基于基本統計、綜合統計和專題性監測研究成果，編制完成地理國情專題圖和年度監測報告，包括基礎性監測報告、專題性監測報告和綜合統計報告，發布地理國情公報、專報和皮書。

2.2 指標體系

一是基礎性監測指標體系。第一次全國地理國情普查內容包括地形地貌、地表覆蓋、地理國情要素、地理單元等12個一級類，后將部分一級類歸并，分為10個一級類，58個二級類、135個三級類。城市地理國情基礎性監測宜遵循普查階段的指標體系和采集標準，以保持地理國情基本信息的延續性，同時又應結合城市發展需求，對指標進行擴充和完善。在國家基礎上，湖北省省級普查指標新增7個三級類，包括溢洪道、高新技術產業園區、生態功能區、戰略發展區域、地質災害隱患區、優秀歷史保護建筑和城市建成區，在國家和湖北省普查指標基礎上，武漢市普查指標增加了地下空間利用、行業專題信息2個一級類、8個二級類、16個三級類和10個四級類，共分為12個一級類、66個二級類、158個三級類和10個四級類[5]。

武漢市地理國情基礎性監測擴展指標體系 表1

二是專題性監測指標體系。城市地理國情專題性監測指標宜分為監測指標和分析指標兩大部分。監測指標包括地理國情相關指標、社會經濟統計指標及其他調查指標等，屬于直接獲取、易于表達的直觀性指標；分析指標是對某類現象的概括性、抽象化表達，是在基礎監測指標基礎上歸納、凝練形成的綜合指數。武漢市地理國情監測指標分8個方面、30大類，綜合分析指標為6個方面、22個綜合指數。

武漢市地理國情專題性監測指標體系 表2

2.3 研究方法

城市地理國情專題性監測采用的研究方法較多，包括空間分析方法、綜合評價方法、統計分析方法、遙感方法、景觀格局分析方法、空間形態分析方法、碳源空間化方法、不透水層分析方法等。在具體研究實踐過程中，應結合不同的專題和目標而采取適當的研究方法[6]，如表3所示。

城市地理國情專題性監測研究方法 表3

3 城市地理國情監測成果應用

城市地理國情監測的應用領域非常廣泛，可包含國土、林業、住房和城鄉建設、水利、農業、發改委、海洋與漁業、民政等相關部門。城市地理國情監測的成果應用按形式主要分為直接應用及專題分析應用等兩個方面。

3.1 直接應用

直接應用一方面主要是利用單期或多期地理國情監測信息為基礎，為規劃編制、城市設計、重大工程建設、應急保障等提供重要數據基礎依據和支撐；另一方面是通過將國情監測信息與其他行業普查信息進行比對銜接，客觀驗證，查找并及時發現城市問題。

武漢市地理國情監測成果在直接應用方面，一是基于地理國情普查成果研發了“三規”修編基礎信息平臺，支撐城市“多規合一”修編，如圖3所示；二是在全市礦山環境治理摸底調查及地質災害防治整治工作中，利用初始普查和標準時點兩期數據，快速發現了破損山體的位置和情況，輔助災害調查防治；三是在“綠道年”建設工作中，利用地理國情普查成果快速獲取環東湖綠道、三環線綠道等周邊區域的綠化現狀情況，輔助工程規劃設計；四是在2016年7月武漢遭遇1998年以來最強暴雨之際，我們基于地理國情普查與監測成果，迅速向市委市政府及有關部門提供了重點區域的高清影像及DEM等數據用于防汛抗洪工作，提取了牛山湖、梁子湖高水位水域面積數據并制作了漬水區域分布圖，為政府應對該區域嚴峻防洪形勢、制定退垸還湖決策及災后評估提供了翔實的第一手基礎應急保障資料，如圖4所示；五是融合基礎測繪成果，配套編制了武漢市情圖和電子屏，向市委領導提供決策工作用圖；六是為長江新城選址提供數據支撐和決策依據，固化擬選址區域內不同時期的自然地表和人文信息，減少和避免由于突擊買賣和違建房屋等行為所帶來的社會矛盾和國家損失。

圖3 武漢市三規修編基礎信息平臺

圖4 武漢全市域漬水應急保障圖

3.2 專題分析應用

專題分析應用主要是以地理國情信息為基礎，實現各類經濟社會信息與地理信息的融合處理，深入揭示經濟社會發展的空間演變和內在關系，準確判斷發展趨勢，從而輔助提升管理決策。

武漢市結合城市國民經濟建設和社會發展需求，基于地理國情普查與監測成果，聯合中國測繪科學研究院、武漢大學、華中師范大學、武漢市社會科學研究院，開展了五個方面系列專題性監測研究。一是圍繞新興產業集群、現有支柱產業升級和國家商貿物流中心框架建設計劃，開展了開發園區規劃實施監測；二是圍繞“三鎮三城”、“1+6”城市空間格局等規劃目標，開展了城市空間格局變化監測；三是圍繞全市建設現代化交通體系、提升全國性綜合交通樞紐功能等城市升級目標，開展了綜合交通網絡動態監測；四是圍繞“藍網工程”、“綠網工程”、“低碳城市”、“海綿城市”等建設目標，開展了濱江濱湖生態環境監測；五是圍繞民生升級版，開展了教育、醫療、養老、文化、體育、商業等基本公共服務監測。

上述開展的五個方面地理國情專題性監測研究，從用地布局、產業結構、人口分布和交通建設等方面，構建了城市空間增長綜合指數及其計算模型，對武漢市城市空間增長進行了綜合評價；研發了基于房屋建筑調查和“兩實”人口調查的人口精細格網化方法，為人口、土地、產業和交通等數據的融合分析提供了技術支撐；分析了城市停車位供求現狀，提出了停車位提取和停車潛力估算模型，對武漢市主城區的停車潛力進行了預測分析；提出了一種基于空間模型的碳排放估算方法，構建了不同行業碳排放的空間化模型，能精細化反映市、區、街道等尺度上的碳源碳匯時空分布與變化；提出了基于地理國情信息的不透水層修正方法，對海綿設施改造工程進行了分析，為武漢市海綿城市建設提供了定量分析的方法；探索了新城區、功能區和中心城區三種區域類型的自然資源資產指標體系，設計了自然資源資產負債表方案，為生態城市建設中領導干部離任審計提供了數據參考，如圖5～圖8所示。

圖5 武漢市城市擴張演變(1976-2015)

圖6 武漢市三環線內停車分析

圖7 武漢不透水層面積修正

圖8 武漢市海綿城市試點規劃建設分析評估

4 城市地理國情監測保障機制建設思考

回顧普查時期，按照“全國統一領導、行業部門協作、地方分級負責、各方共同參與”的原則，地理國情普查工作由國務院統一部署，國家和省級(自治區、直轄市)層面均成立了普查領導機構，落實了經費保障，明確了責任分工，編制了技術規定，制訂了質檢驗收制度，開展了統計分析應用，加強了對接行業合作，形成了較為完善的保障機制，確保了普查工作按時、保質、圓滿地完成[7]。后普查時期，要建立健全城市地理國情監測保障機制，真正全面開展城市地理國情監測，打造服務城市發展的基礎公益智庫，筆者認為，應參照并借鑒普查階段的成熟經驗和做法，從謀劃實施“六定”開始。

4.1 定法律法規

目前，《中華人民共和國測繪法》已于2017年4月27日正式修訂頒布，國家測繪地理信息局亦將《地理國情監測辦法》列入了2016年立法調研計劃。城市測繪主管部門應以此為契機，依據上位法，制訂并出臺具有城市特色的地理國情監測條例或辦法，建立城市地理國情監測內容、組織實施、數據處理、質量控制、成果審核發布及應用共享等制度，使城市地理國情監測工作的開展有法可依。

充分考慮現階段上位法律法規細則還未出臺、立法周期相對較長、全市地理國情監測工作要持續常態開展的實際情況，武漢市從近期和長遠兩個層面開展了地理國情法律法規建設。近期層面，為確保普查之后的監測工作能夠持續開展，2016年7月6日，通過市政府辦公廳轉發《武漢市“十三五時期”地理國情監測工作方案》(武政辦[2016]85號)，對全市“十三五”時期地理國情監測的工作目標、基本原則、工作組織、工作內容、職責分工和經費保障等方面提出了明確要求，確立了地理國情監測在打造武漢市經濟、城市、民生“三個升級版”和建設國家中心城市中的基礎公益智庫作用與地位。長遠層面，武漢市已著手開展地理國情監測相關立法工作，2017年已申請將《武漢市地理國情監測辦法》列入年度立法調研計劃，并將以《中華人民共和國測繪法》修訂頒布為契機，把握新趨勢，適應新要求，適時開展《武漢市測繪管理條例》修訂，將地理國情監測工作納入其中。

4.2 定機構編制

機構方面，應以普查臨設機構為基礎，成立或調整城市普查領導小組為監測領導小組，在城市測繪地理信息主管部門增加地理國情監測管理職能并負責對接省普辦，在城市勘測單位成立獨立運作的部門，負責并積極承擔城市地理國情監測的組織、生產、質檢和成果應用等工作。編制方面，根據職責分工，明確人員編制、人員結構和領導職數等。

武漢市主要從三個方面著手開展地理國情監測的機構編制建設，實現了普查監測機構由臨設向正式和常態的轉變。一是于2016年7月，武漢市政府發文調整了市普查領導小組為監測領導小組，優化完善了小組成員，將各區政府納入其中，進一步明確了職責分工，建立了協調機制，確保了監測工作順暢高效進行。二是繼續保留了普查時期就成立且獨立運作的地理國情專班，負責地理國情監測的組織協調、生產技術管理、經費預算使用等工作。三是結合事業單位分類改革契機，將專班由臨設機構轉為了正式機構—地理國情監測中心，設在城市勘測單位武漢市測繪研究院。

4.3 定專項規劃

作為測繪公益事業，地理國情監測的專項規劃是政府審批、核準地理國情監測項目，安排政府投資和財政支出預算，制定發展政策的依據。應結合城市國民經濟與社會發展五年規劃，建立城市地理國情監測規劃的管理制度，滾動編制地理國情監測規劃，并促進五年規劃、年度計劃、預算的有機銜接，推進地理國情監測從項目管理向規劃管理發展。

為落實新時期地理國情監測的財政資金保障，武漢市在著手編制全市基礎測繪第四個五年規劃過程中，將地理國情監測工作納入基礎測繪范疇統一規劃、統籌實施。2016年8月12日，市政府批復了《武漢市基礎測繪發展“十三五”規劃》(武政辦[2016]104號)，明確將地理國情監測納入到政府專項規劃管理，作為“十三五”期間全市測繪地理信息發展的主要任務和重大項目實施，并落實了財政資金保障。

4.4 定經費形式

城市地理國情監測是一項長期開展的基礎公益性項目，為確保其持續健康發展，財政資金的支撐渠道須與其事業發展的需要相一致。對于一類公益性質的城市地理國情監測實施單位，其經費形式宜由財政全部供給；對于二類公益性質的實施單位，宜鼓勵其增強創收能力，由財政部分供給。

武漢市將地理國情監測工作納入到基礎測繪“十三五”專項規劃中，其經費形式為市、區兩級財政全部供給，按照五年核定，分年度落實。不是簡單地在基礎測繪經費渠道上提高增量，而是理清了基礎測繪與地理國情監測的關系，反映了測繪事業結構調整和轉型升級的新態勢，實現了地理國情監測經費既增加渠道又提高增量的目標。

4.5 定技術規范

地理國情監測標準化是監測工作順利開展的前提與基礎。國家層面上，在普查與監測試點過程中，制訂了一系列工作機制、工作內容、技術手段、生產流程、質量管理、成果形式等相關技術規范和標準。這其中有些技術規范標準是總體性、宏觀性的，對于全面指導城市地理國情監測開展還具有一定的局限性。要保障城市地理國情監測工作有序進行、順利實施，結合城市特色和需求開展標準化工作至關重要。

武漢市地理國情普查與監測的標準化工作，一方面積極主動加強與國普辦相關部門對接，爭取參與國家層面標準化工作，參編了國家規范《地理國情普查成果圖技術規定》(GDPJ 17-2016)。另一方面，緊扣城市發展主題，主編了地方規范《武漢市地理國情普查指標體系與技術規程》，固化了武漢地理國情指標體系，編制了《武漢市地理國情監測實施方案與項目技術設計書》，明確了地理國情監測的組織實施、數據基礎、內容指標、技術路線方法等。

4.6 定協作關系

地理國情監測是一項開創性的、戰略性的、基礎性的工作，與傳統的單一測繪生產不同，地理國情信息內容多種多樣，涉及自然、經濟和人文等領域。要實現地理國情監測在城市的全面開展和信息在城市層面的廣泛應用，一是建立國家、省、市的協作分工關系，將現行的監測組織生產模式由國家和省的二級模式擴大至國家、省、市三級實施，有條件的省應加強對城市地理國情監測工作的指導，下放權力和業務，城市勘測部門應加強同省普辦的對接與合作。二是建立行業間的協作關系，城市測繪部門要加強與行業管理部門、高校、科研院所的對接，深化合作，實現共贏。

武漢市在開展地理國情普查與監測成果統計分析和專題研究過程中，打好“借勢、借力、借腦”三張牌，開創廣泛的多元合作共贏的新模式。與武漢大學共建創立了地理國情監測聯合研究中心，與中國測繪科學研究院簽訂了戰略合作協議，與國普辦、省普辦及相關高校、科研院所保持密切聯系，接受技術指導，廣泛合作交流，開展系列研究，發揮了測繪、地理信息、國土、規劃、交通、經濟等學科交叉融合優勢，深入挖掘了地理國情信息，深化了普查與監測成果的應用。

5 城市地理國情監測工作展望

地理國情監測是了解國情、把握國勢、制定國策的重要基礎，是測繪地理信息工作服務國家改革發展大局的主攻方向，是測繪地理信息領域供給側結構性改革的關鍵突破口[8]。結合武漢市城市地理國情普查與監測的實際經驗、教訓，對于今后城市地理國情監測的常態開展和信息的廣泛應用，要從“對接需求、整合資源、創新方法、拓展應用、服務發展”五個方面下功夫。

一是對接需求。結合城市規劃建設發展目標和需求，把脈各級政府、各部門、行業的需求痛點、焦點，廣泛調研，主動對接，大力推動普查與監測成果共享應用，擴大地理國情監測服務領域，充分發揮地理國情在國民經濟和社會發展中的基礎公益智庫作用。

二是整合資源。要避免信息的重復采集，確保業務的協同順暢，并形成一定的開放的共享環境。一是“界面”的整合，可將地理國情監測信息整合共享至城市政府數據公開網或一張圖平臺上，實現資源的初級整合；二是信息的整合，以地理國情監測工作為契機，要加強對現有基礎地理信息數據的整合、提取和加工，及與其他專業部門業務數據的融合和集成；三是技術的整合，整合地理國情監測所廣泛運用的遙感、GIS、社會經濟地理、統計分析、數據建模、傳感、動態模擬與可視化等技術，推動地理國情監測信息的便捷、直觀應用。

三是創新方法。一是協作的創新，真正建立省市區聯動、部門協作、共建共享的地理國情監測新格局，促進跨部門、跨領域的地理國情監測信息融合、交流、共享和應用；二是技術的創新，通過加強高新技術引進和現代化裝備建設，加強人才隊伍建設，提升測繪地理信息的快速獲取、處理和服務能力，通過推進產學研有機結合，加快關鍵技術創新和成果轉化，從而推動地理國情成果在城市中的應用。

四是拓展應用。一是結合區域實際，做好普查成果的協調性審查，抓緊時間發布普查成果；二是加大成果宣傳，按照“直接共享提供、第三方驗證、對比融合分析”的遞進方式，積極穩妥地做好市、區兩級監測成果的推廣應用，及時發揮成果作用；三是基于天地圖、智慧城市等載體，打造基于地理國情監測成果的智慧管理平臺，提高地理國情信息在各級政府、各行業、各部門的集成共享水平和更新效率。

五是服務發展。通過開展城市地理國情監測工作的需求對接、資源整合、方法創新及應用拓展，進一步推動地理國情監測信息在城市國土規劃、環保、水務、交通、建設、城市治理、應急保障、政府決策等領域的應用服務，實現地理國情與城市的協調發展，推動由城市、省到全國范圍的測繪地理信息行業的轉型升級發展。參考文獻

[1] 第一次全國地理國情普查項目通過專家驗收[J]. 衛星應用，2016(9)：7.

[2] 李維森. 地理國情監測與測繪地理信息事業的轉型升級[J]. 地理信息世界，2013，20(5)：11～14.

[3] 武漢市測繪研究院. 武漢市地理國情監測與城市協調發展研究.2016[R]. 北京：測繪出版社，2017.4.

[4] 羅名海. 武漢市地理國情監測的總體任務與有關思考[J]. 地理空間信息，2014(2)：6～8.

[5] DB4201/T 478-2015. 武漢市地理國情普查技術規程[S].

[6] 劉耀林，何建華. 地理國情多層次統計分析指標體系設計[J]. 地理空間信息，2014(3)：1～4.

[7] 周星，阮于洲，桂德竹等. 關于建立地理國情監測長效機制的思考[J]. 測繪科學，2014，39(4)：46～49.

[8] 阮于洲. 對地理國情監測的戰略思考[J]. 地理信息世界，2014(2)：40～43.

Practice and Thinking of Urban Geographic Condition Census and Monitoring

Xiao Jianhua，Zhen Yunpeng，Luo Minghai

(Wuhan Geomatic Institute，Wuhan 430022，China)

In the future，the city is the main direction and foothold of the comprehensive development and application of geographic condition monitoring. Combined with the actual situation of the geographic condition surveying and monitoring in Wuhan，the paper probed into the indicators，contents，methods of geographic condition monitoring suitable for urban development，practiced the application of geographic conditions in urban development，proposed the “six-determining” safeguard cooperation mechanism of urban geographic condition monitoring. It gives an important reference to the comprehensive geographic condition monitoring in other cities.

urban geographic condition；indicators；contents；methods；results of application；Monitoring mechanism

1672-8262(2017)03-5-08

P208，P205

A

2017—04—29

肖建華(1963—)，男，院長，正高職(二級)高級工程師，長期從事城市勘測技術與行政管理工作。

地理國情監測國家測繪局地理信息局重點實驗室開放基金(2016NGCM10)，基于地理國情的資源環境監測體系及方法研究。