土地財政及其財政風險

張領祎

摘 要：土地財政可能引發多種風險，本文主要分析土地財政引發的財政風險。本文首先對土地財政和財政風險等概念進行了界定，然后以宜昌市為例，分析宜昌市土地財政可能引發的財政風險，概括起來有四方面：一是土地財政模式的不可持續性帶來的地方財政收入不可持續的風險，二是土地融資帶來的地方或有債務的風險，三是土地財政引發資源枯竭的風險，四是土地財政所引發的腐敗風險。并從促進地方財政可持續發展的角度，提出規避、防范土地財政風險的五條建議和措施。

關鍵詞：土地財政；土地出讓金；土地融資；財政風險

1994年中國分稅制改革以來，土地財政這個概念逐漸進入我們的視野。土地財政不僅規模巨大，而且有逐年擴大的趨勢。隨著經濟體制改革，財政在國民經濟中的地位顯著上升，十八屆三中全會提出要建立現代財政制度，進一步提高了財政的重要性，因而財政的可持續性與穩定性對于我國經濟健康發展至關重要，然而，當下的制度環境和激勵機制，使得經濟增長目標和地方政府的政績工程以財政風險的不斷增加為代價。規避由土地財政引發的財政風險迫在眉睫，本文的研究旨在較全面地分析土地財觸發財政風險的原理與機制，以便提出相關政策建議，以有效規避土地財政風險。

迄今為止，對“土地財政”的范疇的界定可分為狹義的“土地財政”和廣義的“土地財政”兩類。狹義的“土地財政”僅包含土地出讓金收入。廣義的土地財政不僅包括土地出讓金收入，而且包括土地相關稅收收入和土地融資收入（肖然，2010）。在此，本文按照土地財政收入，將土地財政分為三個級次，分別為：土地財政I，土地財政II和土地財政III。土地財政I只包括土地出讓金收入；土地財政II包括土地出讓金收入和土地相關稅收收入，這里的土地相關稅收收入主要是指來自于建筑業和房地產業相關行業的各種稅收收入；土地財政III除包含土地財政II的財政收入之外還包含了土地融資收入。由于土地融資的相關數據不易收集，所以在本文衡量土地財政收入規模時采用土地財政II，而在分析財政風險時采用土地財政III。

財政風險，顧名思義，是與財政活動相關的風險。關于財政風險的概念。目前的研究還沒有比較一致的觀點，本文將采取劉尚希（2003））對財政風險的定義，將財政風險定義為政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務，以至于經濟、社會的穩定和發展受到損害的一種可能性。

一、宜昌市土地財政現狀

（一）土地財政規模越來越大（見表1）

土地財政規模，主要用土地財政收入和土地供應面積來衡量。由于土地融資在現期看是收入，卻構成未來年份的支出，所以在此不將土地融資收入納入衡量宜昌市土地財政規模的范疇。通過相關數據的獲取和匯總，得到2012至2014年宜昌市土地財政收入的整體規模，如表1所示。宜昌市土地財政的收入規模，除2011年出現短暫下滑外，整體上呈快速擴張趨勢，2011年宜昌土地財政收入為316107萬元，而2013年則達到了944015萬元。

宜昌市土地規模還可用其近年來土地供應的總體情況，包括出讓、劃撥、租賃等涉及的全部土地面積來反映，2007年，宜昌市土地供應總面積約678.99公頃，四年內迅速上升，達到2011年供應總面積1198.95公頃，呈現出逐年穩定增長的趨勢。2010年至2013年，雖然宜昌市市級國有土地使用權出讓收入先降后升，但整體呈現上升趨勢。

（二）土地出讓金是土地財政的主體（見表2）

根據表2可以看出，土地出讓金仍是土地財政收入的主體。可以的得出比較明顯的結論是，自2011年以來，宜昌市土地出讓收入在土地財政收入中的平均占比較高，在2013年時甚至達到了82.32%，較2012年上升了16.28%。不難判斷，宜昌市近年來土地財政的運作是以土地出讓為主導的，土地出讓是宜昌當前發展土地財政的主導模式。

（三）新增土地供給轉向依賴征用農地

目前，我國用于發展土地財政的土地資源主要有兩個來源： 一是存量挖潛，二是農地征用或征收。我們可以通過2007至2011年宜昌市國有土地供應中新增數額在供應總量中的占比來大致反映土地供應的來源情況。2007、2008兩年，新增占比低于50%，說明這兩年的土地供應主要依賴現有建設用地的挖潛和改造，2008年后的三年，新增比例分別為74.22%、66.25%、85.1%，都大于50%，表明土地供應越來越主要來自農地征用或征收，土地財政的發展也就越依賴于農地的征用或征收，尤其是土地供應出讓中的新增占比越高，更表明土地財政對農地征用或征收的高度依賴。

二、宜昌市土地財政可能引發的財政風險

（一）土地財政引發財政收入不可持續的風險

這種風險是土地財政最主要的風險——可預期的、穩定的財政收入來源是財政收支規劃、政府履行各項職能的前提條件。土地財政收入的不可持續性既表現為土地出讓金的不可持續，也表現在房地產稅收的不可持續。一方面，在任政府為自身利益著想，會在任期內將土地出讓收入一次性預支，下屆政府可支配的財力減少的同時還要承擔土地出賣后的開發配套投入和征地補償工作；另一方面，每屆政府都會盡可能多的出讓土地使用權，而土地是一種稀有的、不可再生資源，再加上“18億畝耕地紅線”的限制，可供政府開發和轉讓的土地是有限的，土地儲備資源越來越少，往后的政府“財源”減少，會造成土地收入的代際不公以及不可持續。目前我國的房地產稅收收入主要發生在交易環節，而土地復墾費、耕地開墾費城市基礎設施配套費等收費的特點也是一次性交納，土地保有環節則稅費很低或無稅。目前，土地及其附屬物上保有環節的稅種有房產稅和城鎮土地使用稅，且這兩種只對經營性房屋征收、規模較小（賈康、劉微，2012）。總的看來，土地財政收入都具有“一次性”，不具有可持續性。

（二）土地融資引發的財政風險

土地融資是指地方政府以土地使用權為抵押獲得銀行的貸款。通過土地融資當期獲得貸款，但構成了未來還本付息的支出責任和義務。土地融資的方式大致有兩種，通過地方投融資平臺獲取銀行貸款以及通過地方土地儲備中心獲取銀行貸款。宜昌市全市累計抵押土地1026.4公頃，融資總額達到200多億元。土地融資收入直逼地方財政收入。地方政府貸款的規模如何與當地財政狀況相匹配，是防范財政風險中要面對和解決的問題。

1、地方政府或有債務的隱性風險

土地融資大規模的土地抵押收入必然會伴隨著每年巨額還本付息支出，從而使政府支出責任與義務的不確定性增加。土地儲備中心自身沒有承擔風險的能力，基于現在的土地制度和財政職能，到期未能償還土地儲備貸款的情況下，地方政府將負有最終償還責任，所以一旦土地儲備中心的貸款行為發生，地方政府或有負債也就發生了（劉守英、蔣省三，2005）。

2、地方政府土地資源減少的風險

政府擁有的公共資源包括政府擁有的資源和政府雖不擁有但卻可以利用和控制的資源，在政府擁有的公共資源中，作為存量資源的國有資源，土地占很大一部分比例，土地儲備中心和投融資平臺到期未償還土地抵押貸款，國有土地使用權就會發生轉移，政府所掌握的土地資源就會減少，政府信用等級下降，政府發債的或向銀行融資將會變得越來越困難。

（三）土地財政引發資源枯竭風險

土地財政使耕地減少，政府掌握土地資源減少，可能引發資源枯竭風險。宜昌市規劃在2020年末，全市耕地保有量不得少于348.6千公頃，2010年末，全市耕地保有量不得低于351500.00公頃，規劃期內，全市基本農田面積穩定在295905.00 公頃。①2013年末宜昌市耕地保有量為320.66千公頃，已低于2020年的耕地紅線348.6千公頃，2014年末的基本農田面積為267.8千公頃，低于規劃期目標。

（四）土地財政引發的腐敗風險

土地作為一種生產要素，能產生巨額利潤，而土地財政的盛行，誘發了土地尋租。從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全額繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”（張瑩，2008）。土地尋租將會滋生土地貪腐行為，一些官員通過低價出讓國有土地，使原本收歸國庫的國有資源收益轉移到官員個人手中，造成國有土地資源的嚴重浪費，減少了國有資源收益，使政府掌握的公共資源產生了不確定性。

三、防范、化解土地財政風險的路徑

（一）將土地收益用于建立地方財政穩定基金制度

為了讓“一次性”的土地財政收入具有可持續性，可將地方政府短期獲取的土地出讓收益存儲起來，建立中長期土地收益管理制度，嚴格規定政府土地收益基金動用的依據和程序，同時采用市場化運作模式以實現土地收益保值增值。這樣可以在一定程度上保證地方財政收入的可持續性，以防未來財政收入的枯竭，從而降低地方政府財政風險，為各屆政府提供較為穩定的建設資金來源。就宜昌而言，可將國有土地出讓金中的5%，作為國有土地收益基金，按照專款專用的性質進行合理使用。

（二）尋求多元化融資方式，規范土地融資渠道

土地儲備中心和地方融資平臺由于其高負債運行、經營模式不規范、信息不公開透明等原因，而蘊含著巨大的財政風險。為了防范和規避這種隱性財政風險，則必須對地方融資平臺不規范的運營模式加以改革，地方政府也應尋求更加安全的融資方式。

1、地方政府需尋求多樣化融資方式

土地資源是有限的，因而土地融資這種方式不可持續而伴隨著城鎮化進程加快，地方建設資金的剛性需求大，需要地方政府需要尋求多樣化融資方式，防范融資平臺可能存在的風險。從2014年起，經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。

2、改革土地儲備中心和地方融資平臺的運營方式

土地儲備中心和地方融資平臺由于其高負債運行、經營模式不規范、信息公開不夠透明等原因，而蘊含著巨大的財政風險。因此，必須對地方融資平臺不規范的運營模式加以改革，地方融資平臺和土地儲備中心必須建立完善的財務制度，坐實注冊資本，確定平臺最高資產負債率并嚴格控制資產負債率；

3、銀行部門需將土地儲備貸款納入規范化管理

一是要規范貸款。銀行必須掌握相關土地政策，這是規范化管理的必要前提；二是要規范放款。在審查土地貸款時，銀行需要先全面掌握抵押土地的基本情況，對貸款進行嚴格審查，再依法辦理土地抵押登記；三是銀行需要對貸款風險進行全面分析，需要分析的風險類型包括負債風險、經營風險、國家政策風險、經濟運行風險、不規范操作風險等。

（三）防范土地腐敗風險的建議

首先，土地尋租的治理必須從尋租動機、尋租機會、尋租成本、尋租風險等方面共同人手，嚴格規范領導干部的行政行為，禁止利用職權違規操作，內定供地的對象、價格、面積等行為。其次，規范土地征用、審批、出讓、督察等行政環節，進行制度再安排。建立健全建設用地供應、土地出讓價格確定等重大事項的科學決策制度。最后，引入監督機制，既要加強行政監督，國土資源部門要建立全方位的監督體系。

（四）改革和完善土地制度

隨著經濟發展及市場經濟體制建立，國有土地產權制度率先改革，而集體土地產權制度的改革則稍顯滯后。國有土地的使用由無償使用變為有償使用，而農村集體土地的則未按市場價格征用補償。

（五）改革財稅體制、理順政府間財政關系

土地財政模式產生的一大原因是地方政府享有有限財政收入的同時，承擔了過多的財政支出責任，從而不得不另尋他法，通過國有土地轉讓、地方融資平臺貸款等方式獲得土地財政收入，以彌補財政收入的不足，應對財政支出的需要。現行財政體制中事權和支出責任的不匹配。

注釋：

①資料來源于《宜昌市土地利用總體規劃（2006-2020年）》

參考文獻：

[1]賈康，劉微.“土地財政”分析及出路——在深化財稅改革中構建合理、規范、可持續的地方“土地生財”機制[J].財政研究，2012（1）.

[2]董再平.地方政府土地財政的現狀、成因和治理[J].理論導刊，2008（12）.