成都語境下的軌道站周邊地區(qū)及空間綜合利用控制規(guī)劃探討

潘慶華, 白 瀟

(四川省建筑設(shè)計研究院建筑規(guī)劃二所, 四川成都 610041)

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成都語境下的軌道站周邊地區(qū)及空間綜合利用控制規(guī)劃探討

潘慶華, 白 瀟

(四川省建筑設(shè)計研究院建筑規(guī)劃二所, 四川成都 610041)

隨著我國城鎮(zhèn)化由數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，強化公共軌道交通，從而提供多元化交通出行方式，支撐城市交通順暢運轉(zhuǎn)，提高居民生活質(zhì)量成為了核心關(guān)節(jié)。而軌道站周邊地區(qū)及空間的綜合利用規(guī)劃也成為了一項熱點話題。文章總結(jié)深、港地鐵投運模式，分析成都地鐵投運模式、規(guī)劃管控模式、管理實現(xiàn)路徑和規(guī)劃研究對象等內(nèi)容，探討管理體制機制、投運模式與空間規(guī)劃的邏輯關(guān)聯(lián)。

成都地鐵； 軌道站點； 空間綜合利用； 規(guī)劃

1 探討目的

隨著“人的城鎮(zhèn)化”這一中國城鎮(zhèn)化核心理念的深入實踐，強化城市公共軌道交通，為市民提供多元化、便捷性的出行方式，為城市交通系統(tǒng)順暢運轉(zhuǎn)提供強力支撐，已成為我國眾多城市“強基、優(yōu)城、惠民” 工作的重要抓手。

成都市市域規(guī)劃34條地鐵線路，現(xiàn)已建成投運線路達5條。隨著成都地鐵的全面建設(shè)，軌道站周邊地區(qū)及空間的綜合利用規(guī)劃成為成都當(dāng)下社會民生的關(guān)注熱點。筆者本次通過對成熟的深、港地鐵投運模式總結(jié)，結(jié)合成都地鐵投運模式、規(guī)劃管控模式、管理實現(xiàn)路徑和規(guī)劃研究對象等內(nèi)容進行探討，旨在兩點：一是用更加宏觀的視角來理解軌道站點周邊空間規(guī)劃設(shè)計；二是拋磚引玉的探討管理體制機制、投運模式與空間規(guī)劃的邏輯關(guān)聯(lián)。

2 港、深地鐵投運模式總結(jié)

2.1 港鐵模式

香港地鐵的投運模式，首先由第三方機構(gòu)對未開通地鐵周邊的地價進行評估，以此為基礎(chǔ)，港鐵從香港政府手中取得地鐵沿線的部分土地。其次，港鐵針對獲得土地，通過“開發(fā)物業(yè)后銷售”“自持開發(fā)并長期運營”“土地轉(zhuǎn)售”三種方式獲取“通車后土地增值溢價”或“物業(yè)運營租賃的持續(xù)回報”兩類收益，以此收益反哺地鐵投運的各項運營成本(圖1)。

圖1 港鐵投運模式

2.2 深鐵模式

深圳地鐵的投運模式分為兩種:(1)是深圳市國資委以沿線用地作為出資形式注資深鐵，深鐵取得沿線部分用地的有償使用權(quán)。(2)深鐵獲得用地后，通過兩種方式開發(fā)運營，一是與第三方開發(fā)機構(gòu)共同出資開發(fā)并長期運營，雙方按協(xié)議分享利益；二是與第三方開發(fā)機構(gòu)共同出資并銷售物業(yè)，雙方按協(xié)議分享利益。兩種方式的區(qū)別在于方式一的土地使用權(quán)在深鐵手中，方式二則是由深鐵轉(zhuǎn)到各售買業(yè)主。以此兩種方式產(chǎn)生的土地價值和物業(yè)運營租賃收益用于反哺地鐵投運的各項運營成本(圖2)。

圖2 深鐵投運模式

2.3 小結(jié)

以上兩種模式，不論港鐵還是深鐵，都具備二級開發(fā)和自持運營的條件和動力，為下一步車站與土地、地面與地下整體開發(fā)提供了良好的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌環(huán)境。

3 地鐵投運模式的“成都語境”

對比港、深，成都是由市、區(qū)政府收儲地鐵沿線用地作為“地鐵配置地”，但使用權(quán)不屬于地鐵公司，僅明確該類用地使用權(quán)出讓后，用于補貼地鐵建設(shè)。即通過招拍掛方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)后，以土地出讓金直接補貼的方式反哺地鐵投建。由于地鐵公司無法獲得沿線經(jīng)營性用地，則無法參與相應(yīng)的土地二級開發(fā)和持續(xù)運營，為下一步的地鐵站點周邊空間統(tǒng)籌、規(guī)劃建設(shè)增加了難度。而如果將土地使用權(quán)移交給地鐵公司，成都現(xiàn)有的政策條件又存在障礙(圖3)。

圖3 成都地鐵投運模式示意

4 規(guī)劃管控模式的“成都語境”

成都涉及地鐵規(guī)劃管控的法定文件為“兩圖一規(guī)定”。分別為控制性詳細(xì)規(guī)劃藍圖，用于規(guī)定用地劃分、功能設(shè)定、路網(wǎng)信息、通道控制、管網(wǎng)信息、設(shè)施配套等內(nèi)容；地鐵一張圖，用于規(guī)定線位、車站空間控制防護范圍，出入口位置、數(shù)量、附屬設(shè)施配套等內(nèi)容；成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，用于規(guī)定各類用地的退距、退界，按用地性質(zhì)明確容積率、建筑密度、綠地率、限高等指標(biāo)，對控規(guī)明確的管控指標(biāo)實行分區(qū)分類的通則式管理。

5 “成都語境”下的地鐵規(guī)劃

5.1 規(guī)劃核心目標(biāo)

成都地鐵規(guī)劃的核心目標(biāo)在于兩點，一是在軌道沿線地區(qū)實現(xiàn)TOD的發(fā)展指引；二是以軌道站點為核心，實現(xiàn)城市地面、地下空間的綜合利用。

5.2 規(guī)劃管理實現(xiàn)的路徑

成都對于地鐵站點周邊地區(qū)的規(guī)劃管理，主要通過編制相關(guān)地面、地下空間綜合利用規(guī)劃，將成果進行梳理轉(zhuǎn)化，推動管控平臺的“三個優(yōu)化”：優(yōu)化所涉及站點片區(qū)的控規(guī)藍圖；優(yōu)化管理技術(shù)規(guī)定的形態(tài)分區(qū)圖；優(yōu)化所涉及線路的地鐵一張圖。即是對“兩圖一規(guī)定”的內(nèi)容進行完善和增加。

5.3 規(guī)劃研究的主要對象和內(nèi)容

5.3.1 地鐵全線及站位

其主要涉及“三個優(yōu)化”相關(guān)的內(nèi)容修改，包括：

(1)梳理沿線人口密度、土地資源分布情況，優(yōu)化站位。針對舊城站位，按照“站隨人走”的原則優(yōu)化，提高地鐵運營效能和疏解地面交通；針對新城站位，按照“站隨地走”的原則優(yōu)化，做大土地溢價反哺，并引導(dǎo)新區(qū)TOD發(fā)展(圖4、圖5)。

圖4 成都東郊記憶片區(qū)站位示意(典型站隨人走)

圖5 天府新區(qū)商務(wù)區(qū)站位示意(典型站隨地走)

(2)根據(jù)車站能級、所處片區(qū)功能等因素，進行站點的分級分類定位。

(3)預(yù)測出行客流總量及站點流量分配。

(4)統(tǒng)籌全線配置地的總量及分配。

5.3.2 地鐵站點周邊500 m、800 m范圍內(nèi)區(qū)域

其主要涉及“三個優(yōu)化”相關(guān)的內(nèi)容修改，包括：

(1)升級站區(qū)功能。對不適宜的用地功能進行調(diào)整、置換，增加服務(wù)產(chǎn)業(yè)的用地空間，增加開場空間，劃定用地兼容性特控區(qū)塊，明確特別兼容事項。

(2)校核功能容量。以客流為需求，核定各功能板塊的容量，同時明確相較原規(guī)劃的增量；用發(fā)展增量，校核舊城地區(qū)更新的經(jīng)濟可行性；初步核算站點的“地鐵配置地”的出讓收益情況。

(3)優(yōu)化站區(qū)交通。評估并優(yōu)化站區(qū)路網(wǎng)確保疏散能力；預(yù)測公交換乘需求，并合理布局；預(yù)測機、非停車區(qū)的容量，并合理布局；預(yù)測交通廣場的容量，并合理布局。

(4)塑造站區(qū)形態(tài)。遵循TOD站點空間分布規(guī)律，以城市設(shè)計為手段，優(yōu)化站點周邊空間形態(tài)，并提出修改形態(tài)分區(qū)的相應(yīng)要求。

5.3.3 軌道車站周邊100 m范圍的地面、地下空間

其主要涉及“三個優(yōu)化”相關(guān)的內(nèi)容增加，包括：

(1)地下空間的功能和布局控制。明確主要車站樞紐區(qū)、商業(yè)區(qū)、通道及出入接口、地下共停車區(qū)、市政人防配套區(qū)等功能；劃定其平面投影位置、尺寸及深度；確定相應(yīng)的面積、層數(shù)、建設(shè)總規(guī)模。

(2)地面配套及附屬設(shè)施的配置。明確配套項目，交通廣場(含機、非臨停區(qū))、公共配建車位、風(fēng)亭通風(fēng)口、公共商業(yè)出入口等；明確配建地塊、規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

(3)軌道線路、站位的保護協(xié)調(diào)及空間控制。

(4)地下市政設(shè)施及線路的空間控制。

(5)人防設(shè)施的空間控制。

6 “成都語境”下規(guī)劃設(shè)計的影響因素

6.1 用地政策對規(guī)劃設(shè)計的影響

6.1.1 主要政策文件

成國土資發(fā)[2006]519號文，要求“在城市開敞空間下(綠地、道路、廣場、水域等公共空間)進行獨立開發(fā)的地下空間建設(shè)(僅有地下建筑)：人防、地鐵工程等公益項目，由政府無償或支付一定土地成本后劃撥；對外出租、出售的地下車庫、商場等經(jīng)營性項目，采用出讓方式取得國有土地地下使用權(quán)；為住宅小區(qū)配套的地下停車場，可以協(xié)議出讓給小區(qū)原建設(shè)單位”。

成府發(fā)[2015]21號文，一條三款要求“獨立開發(fā)利用的經(jīng)營性地下空間建設(shè)、應(yīng)當(dāng)采用招拍掛方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)”；二條七款要求“鼓勵綜合開發(fā)利用軌道交通和城市公共交通項目用地。五城區(qū)采取特許經(jīng)營權(quán)出讓方式取得軌道交通、城市公共交通項目投資建設(shè)和經(jīng)營權(quán)的國有企業(yè)，其特許經(jīng)營范圍的項目用地，可按規(guī)劃綜合開發(fā)，采用協(xié)議出讓方式整體供地。”

6.1.2 政策影響

根據(jù)政策文件要求，地塊的地面地下使用權(quán)可以以不同形式分別獲取，形成幾類地面、地下業(yè)主組合模式，而根據(jù)業(yè)主組合模式，地塊的地面地下綜合開發(fā)可分為三類：

(1)有特許經(jīng)營權(quán)的地塊(如地鐵站場、公交樞紐)，由于其一個共同的公共業(yè)主屬性，最具備綜合開發(fā)利用條件。

(2)道路、廣場、綠地等其他公共屬性地塊，屬于公共業(yè)主+其他業(yè)主屬性，其綜合開發(fā)利用相對可控，且需要在控規(guī)中明確約束規(guī)定。

(3)經(jīng)營性地塊，由于其普通開發(fā)業(yè)主屬性，只能進行引導(dǎo)行規(guī)定，空間統(tǒng)籌相對困難。

同時，上述三類地塊將影響規(guī)劃編制深度。針對一類地塊，規(guī)劃可定型、定容量、定邊界、定平面豎向的尺寸參數(shù)，做詳細(xì)控制，豐富現(xiàn)有控規(guī)；針對二類地塊，規(guī)劃能對使用類型容量上限、銜接方式及接口，做原則規(guī)定，并優(yōu)化控規(guī)；針對三類地塊，只能從系統(tǒng)角度對其提出彈性引導(dǎo)。

因此，成都地下空間綜合利用規(guī)劃的重點、應(yīng)放在公共屬性類的地塊上，即一、二類地塊。

6.2 技術(shù)規(guī)定對規(guī)劃設(shè)計的影響

例如技術(shù)規(guī)定對地鐵車站地下空間連通型式的要求，可概括為上蓋式、毗鄰式、通道式、廣場式四類。上蓋式原則上只適用于地鐵站場地塊，如上方為其他經(jīng)營性地塊，則技術(shù)協(xié)調(diào)難度較大，舊城地區(qū)較少采用；毗鄰式原則上只適用于同一宗地鐵站毗鄰地塊，否則無法滿足規(guī)劃技術(shù)管理的退距及防護要求；通道式和廣場式則為最常見方式，應(yīng)用相對較多(圖6)。

圖6 地鐵車站地下空間連通型式示意

6.3 人流需求對規(guī)劃設(shè)計的影響

人流及片區(qū)就業(yè)密度直接影響地下空間容量、尺寸、功能配比、業(yè)態(tài)差異和開敞空間占比等規(guī)劃布局因素，人流規(guī)模與各類地下空間的關(guān)系見表1。

表1 人流規(guī)模與各類地下空間關(guān)系

表格來源：《人北商業(yè)商務(wù)核心區(qū)地下空間綜合利用規(guī)劃》，成都市規(guī)劃設(shè)計研究院

6.4 編制時機對規(guī)劃設(shè)計的影響

若處于軌道線網(wǎng)布局階段，編制站點周邊空間規(guī)劃設(shè)計則為時過早，因為線路與站位不穩(wěn)定，規(guī)劃的要素和對象不 明確，無法實現(xiàn)深入、有效的管控；若處于軌道線、車站的工程設(shè)計完成階段，再編制站點周邊空間規(guī)劃設(shè)計則為時過晚，因為周邊地下空間的接入難度增大，地下公共空間的整體統(tǒng)籌利用難協(xié)調(diào)。

因此，處于軌道線路可研初步成果階段時，編制規(guī)劃最為適宜。一方面線位與車站信息相對穩(wěn)定、充分，同時仍有優(yōu)化調(diào)整的空間。同時，控制規(guī)劃既能較好地發(fā)揮綜合統(tǒng)籌作用，影響軌道線的工程設(shè)計優(yōu)化，又能成體系的考慮地面地下空間的整合打造，還能提供信息相對精確的管控要求。

7 結(jié)束語

本文以成都地鐵作為探討對象，對比深、港地鐵，對其投運模式進行了詳細(xì)闡述，對其規(guī)劃的核心目標(biāo)、管理實現(xiàn)路徑、站點周邊的空間規(guī)劃研究對象和設(shè)計影響因素進行了有益探討，用更加宏觀的視角來理解軌道站點周邊空間規(guī)劃設(shè)計。并拋磚引玉的探討管理體制機制、投運模式與空間規(guī)劃的邏輯關(guān)聯(lián)。隨著以地鐵為主的城市公共軌道交通建設(shè)加快，在城市規(guī)劃領(lǐng)域，尤其在軌道站周邊地區(qū)及空間的綜合利用方面，如何在管理機制、運營操作和空間規(guī)劃三方面形成一種穩(wěn)定、長效、成熟的關(guān)聯(lián)模式還需深入研究。

潘慶華(1979～)，碩士，高級工程師，國家注冊規(guī)劃師，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計工作；白瀟(1983～)，碩士，工程師，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計工作。

TU984.191

A

[定稿日期]2017-05-18