舊城改造中城市綜合管廊的建設困境

汪文龍+倪燕翎

摘要： 相比城市新區，舊城改造中城市綜合管廊建設困難重重，文章從規劃、資金、運營、法規四個方面給予了深入分析，提出爭取市民理解與支持、精細規劃以降低對舊城區的影響、建設專門的運營管理機構、完善城市地下管線建設的法律機制、引入多元化的投融資模式、逐步推行收費機制等對策措施，為我國綜合管廊建設與管理決策提供參考。

Abstract： Compared with the new city district， comprehensive pipe gallery construction is so difficulty in transformation of the old city. This paper， from the four aspects of of planning， capital， operation， laws and regulations， gives an in-depth analysis， puts forward the public understanding and support， careful planning in order to reduce the influence to the old city， the construction and operation of specialized management institutions， improving the legal system of city underground pipeline construction， the introduction of diversified financing pattern， the gradual implementation of the charging mechanism and other measures， provides a reference for the comprehensive pipe gallery construction and management decision-making in China.

關鍵詞： 舊城改造；綜合管廊；建設困境

Key words： old city transformation；integrated corridor；construction dilemma

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）21-0030-02

0 引言

近年來，我國許多城市舊城改造步伐加快。各種地下管線在規劃、敷設、運營、管理、維修等方面矛盾日益突出，而建設綜合管廊無疑是解決上述問題的有效手段。2016年是“十三五”開局之年，河北省等14個省、自治區政府報告中多次強調綜合管廊的建設，中央財政部、住房城鄉建設部也于去年2月份發布《關于開展2016年中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》。可見尋求破解舊城改造中綜合管廊建設困難重重，對實現綜合管廊可持續發展、促進新型城鎮化建設具有重要意義。

1 舊城改造背景下城市綜合管廊建設面臨的主要困境

1.1 新規劃與舊城現狀矛盾大

老城區城市道路狹窄，地下管線排布錯綜復雜，且未經過統一的規劃。隨著時間流逝和管理機構的變更，地下管網信息部分缺失，這些現狀與新規劃之間產生矛盾。

①舊城道路橫斷面窄。

老城區道路建設大都比較早，多為七八十年代規劃設計，道路狹窄，兩側建筑密集，沒有預留拓展空間。而干線綜合管廊建設于道路中央或機動車道下方，獨自分艙敷設，需要地下空間大，因此老城區的道路現狀決定了老城區對綜合管廊建設規劃要求較新城區更加精細。

②舊城地下管線排布錯綜復雜。

老城區地下管線建設沒有經過統一規劃，通常都是按管線部門的需求及最小成本進行開挖，地下管線多步、漏步、錯步現象嚴重，導這些情況致地下管網縱橫交錯，增大了道路開挖和管線整合難度。

③舊城地下設施信息部分缺失。

在老城區的地下管網建設中，部分采用的為傳統手工制圖，靠人工設計和人工記憶管理，管網信息儲存載體比較單一，且未建立地下管網信息平臺。經過時間的流逝和管理機構的交替，許多城市的地下管線信息資料早已缺失。

④舊城地下管線改造施工對城市生活影響較大。

建設綜合管廊需開挖道路，封鎖交通，會對市民出行造成一定的影響；此外，由于老城區地下管線錯綜復雜，并且管道信息不完善，在開挖道路時難免挖斷水管等市政管線，對市民生活造成一定影響；再則，建設綜合管廊開挖道路時噪音較大，工期時間長，影響了市民的正常休息。

1.2 建設資金與實際需求差距大

地下綜合管廊相比于傳統的直埋方式，前期投資成本要高出一倍多，且其運營周期長，年回報率低。到目前為止，資金來源以政府出資建設為主，公私合營為輔，資金來源較為單一。在中國現行體制下，有償使用尚未推廣，阻礙了綜合管廊的可持續發展。

①綜合管廊造價高。綜合管廊建設前期投入成本巨大，按照國家試行投資標準估算，單位公里造價約在0.56-1.31億元之間[1]。據統計，單位公里綜合管廊土建及設備設施安裝在內的直接成本就高達0.7-1億元，而且它的造價隨著斷面尺寸增大、艙位增加增多。

②資金來源較為單一。城市地下綜合管廊建設具有投資大、建設運營周期長、年回報率低的特點。它的社會效益突出，但所帶來的經濟效益不明顯，導致目前投資主體單一，主要由政府全額出資或政府與管線單位聯合投資為主。而社會資金引入甚少[1]。

③有償使用尚未推廣。在中國現行體制下，給水、排水、電纜、電力等分別屬于不同的部門，而我國尚未對城市地下空間產權做出明確規定，管線單位只需向自己行政主管獲得審批便可無償獲得地下空間資源。而綜合管廊屬準公共服務商品，可向管線單位收取一定運營維護費用，但目前我國仍未明確建立城市地下綜合管廊建設和運營成本分攤標準。另外，隨著管廊使用年限的增長，維護管理費用將不斷增長，若僅靠政府出資，不建立明確收費機制，綜合管廊將很難大規模發展。

1.3 管廊運營和利益協調難度大

城市地下綜合管廊的社會效益突出，內部效益具有長期滯后性。政府是主要發起人，注重社會效益；管線單位是使用者，注重經濟效益。若入廊費用和日常維護管理費收取過高，會對管線單位入廊的意愿產生影響；若入廊費用和日常維護管理費收取過低，則將影響綜合管廊后期的可持續運營。

1.4 管理協調機構不完善

綜合管廊涉及多個部門多種管線，各部門之間利益協調難度大，而國內政府尚未成立專門的綜合管廊政府機構來管理。各管線部門各自為政，缺少信息交流，造成我國地下管網建設多頭管理、地下管網信息不共享的局面。

1.5 城市地下管線建設的法律機制不完善

綜合管廊的建設與管理必須有法可依。目前我國仍未明確制定綜合管廊相關法規，綜合管廊相關技術規范也十分缺乏[2]。這導致了部分管線單位繞開管廊私自鋪設地下管線，已建設的綜合管廊也未將管線合理布局，而是僅僅簡單地將各種管線置于管廊內，無疑埋下了安全隱患。

2 舊城改造中城市綜合管廊建設的應對策略

2.1 爭取市民理解與支持

政府部門應針對目前城市內澇問題及“拉鏈馬路”問題，加大對綜合管廊的宣傳力度，明確指出綜合管廊可以改善城市面貌、城市交通和緩解城市內澇的優點，讓市民了解綜合管廊給個人及社會所帶來的長久利益，爭取市民理解與支持。

2.2 精細綜合管廊規劃以降低對老城區的影響

老城區應著手制定和精細城建規劃，綜合管廊建設應結合舊城改造、棚戶區改造、道路改造、地下空間開發等同步實施，因地制宜，合理確定地下綜合管廊的建設區域、斷面尺寸、管線種類等。綜合管廊的設計要充分考慮各種管線的發展遠景，為其預留充分的擴建空間[3]，避免道路重復開挖，對市民造成不便。

2.3 建設專門的運營管理機構

綜合管廊建設運營周期長，而納入綜合管廊的管線分屬于不同部門，有利益沖突，因此需要設立專門的城市地下綜合管廊建設管理機構，負責綜合管廊的統一規劃、統一建設和統一維護管理[4]。在我國臺灣，綜合管廊的規劃與管理由專門的機構負責，在總體規劃下，明確入廊要求，在已建設管廊的區域內，嚴禁管線單位私自開挖埋設管線。

2.4 完善城市地下管線建設的法律機制

全面推廣綜合管廊建設的基礎是制定相關法規體系。目前我國雖不斷出臺推進綜合管廊建設的政策，但政策立法仍然不足，技術立法也幾乎空白。在制定法規方面，我們可借鑒臺灣出臺的《共同管道法》、《共同管道法施行細則》和日本的《關于建設共同溝的特別措施法》等現有法規，也可總結《上海市城市道路架線管理辦法》和《重慶市管線工程規劃管理辦法》等先進經驗[5]。在政策立法上，對綜合管廊的所有權、建設權、經營權等方面做出明確規定；在技術立法上，在規劃設計、施工方法、檢查驗收等方面做出具體規范[6]。

3 綜合管廊建設機制創新

3.1 引入多元化的投融資模式

為改變我國城市地下綜合管廊的資金來源相對比較單一的現狀，可采取以政府為主導，將社會資本引入綜合管廊建設，使投融資渠道多樣化。近年來，中央大力推行PPP模式。為推動PPP模式的發展，財政部先后出臺《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），以上政策的出臺，充分證明政府對公共經濟領域中公私合作方向的重視與肯定。

2016年7月份，由國務院批準財政部牽頭的中國PPP基金成立，并在12月與江蘇、吉林等9省簽署了基金協議，基金規模達到437億元。在該年10月份，財政部發出《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，要求直面PPP現在面臨投資落地、財政補貼、民企投資困難、合同方面等等的問題。有專家認為，此次政策中，財政部推動PPP決心如此之強、力度如此之大極其罕見，也將對PPP發展帶來重大改革。

3.2 逐步推行收費機制

管線入廊應當逐步建立適當的、合理的收費機制。入廊管線單位應向管廊建設運營單位繳納管線入廊費和日常維護費。管線入廊費收費標準參照各管線單獨敷設和更新改造成本等因素確定，對進駐綜合管廊的管線單位進行一次性收取；日常維護費收費標準參照管廊本體和附屬設施運行維修、更新改造成本及占用管廊空間比例確定。

4 結語

目前我國城市地下綜合管廊規劃建設仍處于探索階段，綜合管廊還僅在一些經濟發達的城市和新區有所建設，老城區建設甚少。我國可結合國內外先進經驗和成熟理論，建立適合我國國情的綜合管廊規劃、建設、管理、運營模式及相關法律機制，在舊城改造中大力推進綜合管廊的建設。

參考文獻：

[1]王軍，潘梁，陳光，李明，溫修春.城市地下綜合管廊建設的困境與對策分析[J].建筑經濟，2016，37（7）：15-18.

[2]李平，曲東.淺談綜合管廊建設[J].山西建筑，2011（6）：204-205.

[3]胡靜文，羅婷.城市綜合管廊特點及設計要點解析[J].城市道橋與防洪，2012（12）：196-198.

[4]張韻，劉成林，楊京生.推進城市地下綜合管廊建設可持續發展的幾點思考[J].給水排水，2016（6）：1-3.

[5]何瑤，劉應明，張華.深圳市共同溝建設和運營與管理問題研究[J].給水排水，2012（4）：108-113.

[6]錢七虎，陳曉強.國內外地下綜合管線廊道發展的現狀、問題及對策[J].地下空間與工程學報，2007，3（2）：191-194.