馮奎：充分發揮城鎮化率指標引導作用

馮奎：充分發揮城鎮化率指標引導作用

馮奎，中國城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長

城鎮化率，一般是指一個地區城鎮常住人口占該地區常住總人口的比例。城鎮人口包括設區市的城市人口、鎮區及鎮政府所在地村委會（居委會）的人口、通過道路建筑物與鎮區連接的村委會的人口。常住人口是當地的戶籍人口加上外來半年以上的人口，再減去外出半年以上的人口。

戶籍人口城鎮化率即按戶籍人口計算的城鎮化率，是相對于常住人口城鎮化率的概念。在我國，戶籍人口城鎮化率一般比常住人口城鎮化率低。2015年我國城鎮化率達到56．1%，但是戶籍人口城鎮化率僅為39．9%。

城鎮化率的概念對于提升城鎮化的水平與質量發揮著重要的指標導向作用。但目前，城鎮化率的概念在應用中出現了一些問題，值得重視。

第一，客觀性不夠。統計城鎮化，存在著按人口、經濟區與行政區3種方式。我國是按建制設市或鎮這類行政區來統計。這就導致一個情況：在行政區劃調整時，可以一次性提高城鎮化率。另外一些地方，在集體土地上，通過各方面努力已經達到了城鎮化的標準與水平，但這類地區沒有被統計成為城鎮化地區，這些地方的人沒有被統計成為城鎮化人口。可見，以行政建制為基礎來統計城鎮化，存在著不真實的成分，需要具體研究。

第二，敏感性不夠。在常住人口城鎮化方面，對多途徑城鎮化的反應不敏感。如市民農莊、民宿經濟等形成就地就近城鎮化的模式，得不到及時反映。

在戶籍人口城鎮化方面，對落戶意愿不強反應不敏感。國家提出提升戶籍人口城鎮化，是希望推動市民融入城市，變成真正的城市人。但已出現的新現象是，市民借助居住證，比較充分地享受城市的福利，同時又不愿意放棄現有戶籍及其所附帶的“戶口紅利”。

多途徑城鎮化以及市民融入城市正在進行，但城鎮化指標反映不了出現的情況，導致指標失靈。

第三，針對性不夠。目前一些地方，常住人口城鎮化率增長，但戶籍人口城鎮化率沒有相應增長。例如，佛山外來人口450萬，通過積分入戶不足千人，主要原因在于外來人口覺得戶籍在農村、享受基本公共服務在城鎮化是利益最大化。可以看出，無論是常住人口城鎮化率還是戶籍人口城鎮化率，對于佛山當地決策的導向意義都不大。

第四，連續性不夠。以行政區劃與建制城鎮來統計的城鎮化率，可以反映城鎮化進程。但城鎮化自身不是目的，它是通往現代化的必由之路。現代化國家，應以統一完整的居民公共服務作為目標。目前以各個城市為單元來統計城鎮化率，并在此基礎上制定的政策，各自為政、畫地為牢的現象十分突出。

筆者針對上述情況提出一些建議：

降低對城鎮化率的追求，強調城鎮化質量的提升。此前，數據顯示，我國城鎮化率在“十一五”期間每年提高1．3 9個百分點，“十二五”期間平均每年提高約1．21個百分點，經歷了快速上漲階段。如果2020年城鎮化比重要達到60%，未來幾年該比重每年僅需要提高0．87個百分點，實現沒有難度。因此，政策上不宜再強調追求城鎮化率水平，而應強調追求城鎮化質量的提升。

建立城鎮化水平與質量的科學評價體系，推動探索多途徑城鎮化模式。應考慮建立統一的城鎮化質量指數，考核各地的城鎮化進程。該指數應反映出各地以基本公共服務提升為主要內容，覆蓋人群的范圍擴大情況。

發揮城鎮化率對重點城鎮化問題的導向作用。例如，東部一些大城市承擔著促進農業轉移人口落戶城鎮的重任，因此應重點考核其戶籍城鎮化率。中西部地區城市的任務是引導大量人口就近就地城鎮化，因此需要重點考核其常住人口城鎮化率。而對于城鎮棚戶區和城中村來說，則需要重點考核其基本公共服務水平。

加強對基本公共服務均等化實現形式的研究，在全國層面推進城鎮化健康發展。目前以各省、各個城市來計算統計城鎮化率，并不符合人口跨區域流動的現實發展狀態。從未來看，應著力研究跨區域人口流動中出現的各類問題，破除體制機制障礙，在全國層面推動城鎮化的健康發展。