馮奎：充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化率指標引導作用

馮奎：充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化率指標引導作用

馮奎，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術(shù)委秘書長

城鎮(zhèn)化率，一般是指一個地區(qū)城鎮(zhèn)常住人口占該地區(qū)常住總?cè)丝诘谋壤３擎?zhèn)人口包括設(shè)區(qū)市的城市人口、鎮(zhèn)區(qū)及鎮(zhèn)政府所在地村委會（居委會）的人口、通過道路建筑物與鎮(zhèn)區(qū)連接的村委會的人口。常住人口是當?shù)氐膽艏丝诩由贤鈦戆肽暌陨系娜丝冢贉p去外出半年以上的人口。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率即按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率，是相對于常住人口城鎮(zhèn)化率的概念。在我國，戶籍人口城鎮(zhèn)化率一般比常住人口城鎮(zhèn)化率低。2015年我國城鎮(zhèn)化率達到56．1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39．9%。

城鎮(zhèn)化率的概念對于提升城鎮(zhèn)化的水平與質(zhì)量發(fā)揮著重要的指標導向作用。但目前，城鎮(zhèn)化率的概念在應用中出現(xiàn)了一些問題，值得重視。

第一，客觀性不夠。統(tǒng)計城鎮(zhèn)化，存在著按人口、經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)3種方式。我國是按建制設(shè)市或鎮(zhèn)這類行政區(qū)來統(tǒng)計。這就導致一個情況：在行政區(qū)劃調(diào)整時，可以一次性提高城鎮(zhèn)化率。另外一些地方，在集體土地上，通過各方面努力已經(jīng)達到了城鎮(zhèn)化的標準與水平，但這類地區(qū)沒有被統(tǒng)計成為城鎮(zhèn)化地區(qū)，這些地方的人沒有被統(tǒng)計成為城鎮(zhèn)化人口。可見，以行政建制為基礎(chǔ)來統(tǒng)計城鎮(zhèn)化，存在著不真實的成分，需要具體研究。

第二，敏感性不夠。在常住人口城鎮(zhèn)化方面，對多途徑城鎮(zhèn)化的反應不敏感。如市民農(nóng)莊、民宿經(jīng)濟等形成就地就近城鎮(zhèn)化的模式，得不到及時反映。

在戶籍人口城鎮(zhèn)化方面，對落戶意愿不強反應不敏感。國家提出提升戶籍人口城鎮(zhèn)化，是希望推動市民融入城市，變成真正的城市人。但已出現(xiàn)的新現(xiàn)象是，市民借助居住證，比較充分地享受城市的福利，同時又不愿意放棄現(xiàn)有戶籍及其所附帶的“戶口紅利”。

多途徑城鎮(zhèn)化以及市民融入城市正在進行，但城鎮(zhèn)化指標反映不了出現(xiàn)的情況，導致指標失靈。

第三，針對性不夠。目前一些地方，常住人口城鎮(zhèn)化率增長，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率沒有相應增長。例如，佛山外來人口450萬，通過積分入戶不足千人，主要原因在于外來人口覺得戶籍在農(nóng)村、享受基本公共服務(wù)在城鎮(zhèn)化是利益最大化。可以看出，無論是常住人口城鎮(zhèn)化率還是戶籍人口城鎮(zhèn)化率，對于佛山當?shù)貨Q策的導向意義都不大。

第四，連續(xù)性不夠。以行政區(qū)劃與建制城鎮(zhèn)來統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率，可以反映城鎮(zhèn)化進程。但城鎮(zhèn)化自身不是目的，它是通往現(xiàn)代化的必由之路。現(xiàn)代化國家，應以統(tǒng)一完整的居民公共服務(wù)作為目標。目前以各個城市為單元來統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率，并在此基礎(chǔ)上制定的政策，各自為政、畫地為牢的現(xiàn)象十分突出。

筆者針對上述情況提出一些建議：

降低對城鎮(zhèn)化率的追求，強調(diào)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。此前，數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)化率在“十一五”期間每年提高1．3 9個百分點，“十二五”期間平均每年提高約1．21個百分點，經(jīng)歷了快速上漲階段。如果2020年城鎮(zhèn)化比重要達到60%，未來幾年該比重每年僅需要提高0．87個百分點，實現(xiàn)沒有難度。因此，政策上不宜再強調(diào)追求城鎮(zhèn)化率水平，而應強調(diào)追求城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

建立城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量的科學評價體系，推動探索多途徑城鎮(zhèn)化模式。應考慮建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)，考核各地的城鎮(zhèn)化進程。該指數(shù)應反映出各地以基本公共服務(wù)提升為主要內(nèi)容，覆蓋人群的范圍擴大情況。

發(fā)揮城鎮(zhèn)化率對重點城鎮(zhèn)化問題的導向作用。例如，東部一些大城市承擔著促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的重任，因此應重點考核其戶籍城鎮(zhèn)化率。中西部地區(qū)城市的任務(wù)是引導大量人口就近就地城鎮(zhèn)化，因此需要重點考核其常住人口城鎮(zhèn)化率。而對于城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村來說，則需要重點考核其基本公共服務(wù)水平。

加強對基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)形式的研究，在全國層面推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。目前以各省、各個城市來計算統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率，并不符合人口跨區(qū)域流動的現(xiàn)實發(fā)展狀態(tài)。從未來看，應著力研究跨區(qū)域人口流動中出現(xiàn)的各類問題，破除體制機制障礙，在全國層面推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。