加強農村基層政府建設，夯實民主法制基礎

李勤

摘要：本文從農村發展與基層政府職能的相關理論出發，通過審視以縣鄉政府所代表的當前我國農村基層政權在運轉過程中存在的突出問題。針對李克強總理所提的：政府自身建設所承載著的國家治理和依法治國的重任。在推行有限政府，責任政府，法制政府和透明政府的行為下進一步具體探究基層縣鄉政府的改革方向與措施。

關鍵詞：依法治國；農村基層；政府建設

作為農村基層政權的縣鄉政府，在落實黨和國家的農村政策、促進農村經濟發展、維護農村社會穩定等方面發揮了不可替代的作用。是我們國家政體的重要組成部分，是社會穩定和國家建設的基石。改革開放三十多年間通過機構改革、稅費改革、分權改革等一系列措施，我們已逐步建立了與市場經濟相適應的農村基層政府管理體制。但伴隨城鎮化以及社會經濟轉型的深入推進，城鄉發展加速融合，農民利益訴求多元化，農村社會結構加速轉型。新常態下的農村基層政府行為必須調整，政府職能建設勢在必行。同時必須強調一點的是，主導中國農村發展的是縣級政權而不是鄉鎮，因為它才是具備完全政治架構的最基層政權。所以本文探討的農村基層政府指的是縣鄉政府。

1 我國農村基層政權在當前運轉過程中存在的突出問題

1.1 農民對農村基層政府的嚴重不信任

縣鄉鎮政府往往得不到農民的高度信任，民眾的不信任主要表現為對政府相關部門發布的通知公告、制定的政策決定等本來是具有權威和法律效力的政府文件表示懷疑，甚至對文件的客觀公正性表現出強烈的不滿。同時對政府工作人員的言論、施政行為等也表示懷疑和不滿。

1.1.1 “全能”政府的強大慣性與民眾的心理預期之間存在差距，降低了民眾的政治信任度。

改革開放后我國的行政體制改革取得了不小的成績，隨著市場經濟體制的建立，政府已逐漸將計劃經濟時代原屬政府職能的事務推向市場，但計劃經濟時代政府職能幾乎無所不包的“全能”政府模式依然具有強大的歷史慣性，加上我國的改革是一條由政府主導構建的變革之路，所以使得民眾對政府在醫療、教育、養老、社會治安等眾多領域的作為充滿太多的期待。而且在中國當前的主流意識形態宣傳中，政府必然是為人民服務的機構，群眾有事情當然找政府解決。這種情況下，政府被迫扮演 “全能”政府的角色，不得不承擔著很多超出自身能力范圍的職能。

1.1.2 縣鄉級黨政行“惡政”的能力不受制約，權力濫用、官員腐敗不能得到及時的糾正和解決，影響民眾的政治信任。

縣域范圍內，對縣鄉政權的制約主要依賴于黨內民主和黨外監督，而這基本上很難落實。現實中對縣委書記的制約主要來自上級黨委，但天高皇帝遠，政治制度上的象征意義遠大過現實操作層的實質作用。因此在實際的權力運行中，縣級政權處于地方的權力制衡之上，可以有效擺脫各方面的制約和監督，使用公權力與民爭利。在當前我國利益格局及價值觀念日益多元化的時代背景下，有些官員不能堅守為官之道，為了一己私利不惜損害國家或他人利益，有個別官員甚至利用手中的權力大搞權錢交易、貪贓枉法。這些官員的不當行為不僅可能會使自己受到法律的懲罰，更會影響政府的公信力，使民眾對政府的信任感急劇下降。

1.1.3 中央“恵農親民”政策加我國權力集中的政治體制更激起農民對基層政府的“恨意”。

中央實行的惠農政策，取消了農業稅，還給農民發了許多補貼，改善了國家或中央政府與農民的關系。但中央在制定某些政策時，卻沒有考慮到農村的實際情況。比如中央將各種惠農補貼直接發給農民這一政策，既達不到應有的作用，又極易激化農民與基層干部的矛盾。首先這些補貼沒有起到應有的作用。如良種補貼發給農民后，農民不買良種是常事。而地方政府并沒有調控手段。其二，分散的資源，對改善農民生活和農業生產都起不了什么作用。如果集中起來，就可以在興修水利、改善環境等方面發揮很大的作用。其三，增加了鄉鎮基層干部的工作量。每年為了發這些補貼要求有各種統計和公示，如有差錯，就會鬧事和上訪。

1.2 農村基層政府圖“善治”的能力捉襟見肘，有限權力與無限責任導致無責任

當前制衡縣級權力的是通過中央集權以縮小地方黨政的權力。主要是通過將有關國計民生的重要部門，如能源、國稅、銀行等劃歸中央直管，地稅等劃為省級直管，剝奪縣級政府的部分財權和事權。但這些措施同時又損害了縣級政府主導本地經濟和社會事務的行政能力，妨礙了其對地方事務的管理。由于行政體制上許多部門都實行了垂直管理，縣級政府缺乏綜合調控能力，沒有必須的治縣資源特別是行政權力資源，縣級政府是在以有限的權力承擔著無限責任。

1.3 基層政權與農村基層社會組織的關系有待理順

伴隨中國工業城市化的進程，大量農村勞動力涌入城市，從而造成農村社會治理巨大的人力資源欠缺，農村民眾的社會整合壓力日趨嚴重，而分稅制的改革及農業稅的取消又進一步瓦解了鄉鎮政權等傳統治理主體的社會治理能力。所以十七大后我們推出了“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”的農村社會治理的制度變革。

但農村基層社會組織的加入使得農村治理主體構成多元化，不同治理主體間的關系日趨復雜。如何在厘清多方治理主體間關系的基礎上實現合作共治，必將是未來中國農村社會治理中一個不可回避而又異常關鍵的問題。首先是領導與被領導關系。農村基層政權的領導地位除了包括對于農村公共事務處理的最終決定權來加以實現之外，還體現為對于農村社區中的其他治理主體的領導。其次是非對稱性互依關系。基層政權組織離不開農村基層社會組織的協助和支持，同時，農村基層社會組織的生存和發展也在相當程度上依賴于基層政府的支持和推動。而在這種互依關系中，政府總體上處于優勢，而民間組織則更多地處于依附地位，雙方的互依關系本質上是非對稱性的。

2 新常態下基層政府的職能轉變

新常態表明了政府的行為必須轉變，政府的職能必須轉變，而這些轉變是與政府的基本定位聯系在一起的。我們說理想的政府應該是一個有限政府，責任政府，法制政府和透明政府。中國政府當前的改革就是回歸這一本源。

2.1 明確界定縣鄉政權主體關系，創新農村社會管理，使政府成為“有限政府”

強化基層政府的法律地位，充分明確基層民主在地方治理過程中的重要地位，是解決和完善我國當前基層治理存在問題的關鍵。通過法律法規明確界定縣鄉政權各權力主體的關系，嚴格按照法律法規履行職責，遵循基層政權組織和民眾自治組織的法定程序，使其規范運行。創新農村基層民主運行的體制機制，有效回應農村社會不同群體的利益訴求。政府權力和行為必需受到的制衡與監督，政府的公共服務和行政應體現民意，滿足廣大人民群眾的需求與呼聲。同時積極培育和發展基層社會組織。基層政府只有通過引導農民在自愿的基礎上建立各種中介服務組織和民間社區組織，探索完善農村社區建設的工作機制、領導體制和經費投入機制，才能不斷增強鄉村治理和農村社區建設的新活力。有序發展文化娛樂、民事調解、紅白喜事理事會等社區性社會組織，發揮農民自我管理、自我監督、自我服務的作用。要建立健全維護群眾權益的機制，健全法律援助制度，規范暢通群眾利益協調、權益保障渠道。

2.2 重新確立縣級政權的政治定位，建立真正的“責任政府”

基層地方政府應該是對本地民眾負責任的政府，但在當前的中國這種責任理論而模糊。就當前中國整體而言，要建立真正的責任政府，從縣域政治方面來看，“黨政分開”并不一定會取得實際性的效果，實行“黨政合一”才是最為現實的選擇。也就是執政黨必須承擔起實現轄區民眾意志和利益的政治責任。在目前的制度下，縣政領導具有政務官的責任，也能獲取政務官的權力，但他們面臨的激勵機制是之上而下的公務員管理體系。而重新確立縣級政權的政治定位，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們負起剛性的政治責任。這樣縣域政治才可能職業化、常態化。建立了縣域政治，縣政領導職務才會變成一個創造成就感、受人尊重、值得長期擔任的工作，才能吸引對本縣人民有擔當的地方政治精英。建立縣域政治中剛性的政治負責制度，才能使在基層政治決策和行政失當的縣政領導必須付出個人的代價，無法托庇于干部流動，基層政府才會建立公信力，才有可能真正成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的基層地方政府。

2.3 構建司法制衡制度，切實推行“法制政府”

在縣級政治中，地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作，地方各級人民代表大會及其常務委員會監督本級人民法院和檢察院的工作。這是制度設計上司法權的地方化。而在現實中，司法權的地方化更突出的表現為各級地方行政機關對司法權力的限制及影響。其主要原因就是：法院和檢察院的主要經費和物資資源來源于同級財政，受制于地方行政部門。而司法審判權力的地方化，影響到了司法獨立，影響了法律實施方面的統一性，使法官的公正公平執法沒有充分有效的法律保障。同時，也助長了審判和執行中的地方保護主義，容易產生各種司法腐敗。所以我們需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統一性與地方政治的特殊性之間的關系。而建立縣域司法制衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、事、物脫離縣級政權的控制，在財政、人事、業務三方面不是對縣政領導負責，而是直接對中央政府負責。為了防止縣檢察院和縣法院與縣級政權建立不合法的關系，中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避制。另外，還必須改革目前的政法委系統，排除地方政法委對地方司法的影響和干預。

2.4 發展黨內民主、推進黨務公開，建立基層政權公開運行的“透明政府”

黨政權力公開透明運行，是規范權力行使、強化權力監督、從源頭上防治腐敗的重要舉措，所以在縣鄉基層建立健全決策、執行、監督三者既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制意義重大。以規范權力為起點，以“勘界限權”為特征，以公開、透明為手段，通過規范縣委權力特別是縣委書記的權力，逐步削弱“一把手”權力過大已至一手遮天的狀況，讓權力在陽光下透明地運行。

比如可以試行議決權、否決權分離制衡機制，對重點工程、規劃的審批等由縣政府研究決定，縣委常委會只保留否決權。取消書記辦公會，形成常委會向全委會負責、全委會向黨代會負責、報告工作并接受監督的制度。擬定 “縣委書記權力清單”，明確規定縣委職權項，縣委常委職權項，縣委書記職權項等。同時將縣委中效應最大的人事任免權作為突破口，實行了公開預提名制、認可度測評制、公開通報制等。

參考文獻：

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[3]竺乾威.經濟新常態下的政府行為調整[N].理論期刊，2015年3月11日.

（作者單位：中共荔浦縣委黨校）