地方政府公共支出行為與半城市化現(xiàn)象
——基于21個(gè)大中型城市的面板數(shù)據(jù)分析

李英東 劉 濤

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061)

地方政府公共支出行為與半城市化現(xiàn)象
——基于21個(gè)大中型城市的面板數(shù)據(jù)分析

李英東 劉 濤

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061)

鑒于21個(gè)大中型城市面板數(shù)據(jù)，分別利用靜態(tài)OLS和動(dòng)態(tài)GMM面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：城市中的公共支出結(jié)構(gòu)扭曲度顯著提高了半城市化率，偏向生產(chǎn)的公共支出結(jié)構(gòu)不利于城市福利性公共支出的增加，增大了流動(dòng)人口進(jìn)入城市公共福利體系的難度；財(cái)政自主權(quán)的提高會(huì)顯著降低半城市化率；人均財(cái)政收支缺口的增加則傾向于提高半城市化率。緩解當(dāng)前城市中的半城市化現(xiàn)象，需要從地方政府公共支出行為入手，通過完善財(cái)稅體制和地方官員晉升制度，激勵(lì)地方政府為流動(dòng)人口提供公共福利。

半城市化；流動(dòng)人口公共服務(wù)；地方政府行為；公共支出結(jié)構(gòu)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

2015年，中國的城市化率達(dá)到56.1%*數(shù)據(jù)來源于徐紹史：《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》，中國計(jì)劃出版社，2016年3月。，這意味著城鎮(zhèn)人口超過農(nóng)村人口，也表明城市化進(jìn)入了關(guān)鍵的發(fā)展階段。但是，中國的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中包涵了2.52億的農(nóng)民工*數(shù)據(jù)出自國家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口司：《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》，中國人口出版社，2015年10月。，他們?cè)趧趧?dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障等方面不能與城市居民享有同等待遇，在城市中也沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利，還不能真正融入城市，處于“半城市化”狀態(tài)。

目前，對(duì)于城市中流動(dòng)人口難以享受到公共福利問題，已有文獻(xiàn)多從財(cái)稅制度、地方政府行為以及公共產(chǎn)品供給等角度進(jìn)行研究。分稅制改革后，地方政府成為公共服務(wù)和社會(huì)福利的主要提供者，在財(cái)政支出隨著城市居民公共服務(wù)需求的增加而快速膨脹的形勢(shì)下，稅收收入?yún)s沒能實(shí)現(xiàn)同步增加，導(dǎo)致地方政府缺乏財(cái)力與激勵(lì)為流動(dòng)人口提供公共福利。吳開亞等(2010a)、吳開亞等(2010b)發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)時(shí)財(cái)政體制約束下，公共財(cái)政缺口壓力誘使地方政府形成增收節(jié)支的公共資源調(diào)配邏輯，由此導(dǎo)致地方政府缺乏推動(dòng)自由落戶政策、讓戶籍門檻歸零的激勵(lì)。劉大帥等(2014)認(rèn)為，財(cái)政體制的激勵(lì)導(dǎo)向不當(dāng)，導(dǎo)致流動(dòng)人口的公共服務(wù)出現(xiàn)非均等化問題。甘行瓊等(2015)從財(cái)政收支角度分析地方政府公共服務(wù)供給背后的激勵(lì)機(jī)制，并利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)地方政府利用戶籍制度來規(guī)避流動(dòng)人口的公共服務(wù)支出，地方財(cái)政資源的分配沒能與流動(dòng)人口的需求相匹配。高翔(2015)認(rèn)為，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)錯(cuò)配的格局增大了地方政府的財(cái)政壓力，誘使其忽視戶籍制度改革或利用戶籍制度來規(guī)避流動(dòng)人口的公共服務(wù)支出，以達(dá)到減少財(cái)政開支的目的。

分稅制改革給予地方政府較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，使其有權(quán)力和激勵(lì)利用戶籍制度進(jìn)行勞動(dòng)力篩選，實(shí)現(xiàn)在不額外增加財(cái)政支出負(fù)擔(dān)的條件下促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。基于自身經(jīng)濟(jì)利益，地方政府會(huì)利用戶籍制度篩選符合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的高學(xué)歷、高收入人群，排斥城市中絕大多數(shù)流動(dòng)人口的入戶需求。Wildasin(1991，1994)、Wellisch(2000)等認(rèn)為，人口流動(dòng)導(dǎo)致地方政府公共品供給的外部性，為了控制人口流入帶來的擁擠效應(yīng)，地方政府往往通過設(shè)定流動(dòng)障礙來限制人口流入，保護(hù)自身和本地居民的利益。何英華(2004)通過構(gòu)建戶籍制度下的個(gè)人遷移決策模型，發(fā)現(xiàn)地方政府會(huì)根據(jù)戶口申請(qǐng)者的教育背景、年齡以及本地方的失業(yè)率和老年人口比例等因素權(quán)衡是否發(fā)放戶口。夏紀(jì)軍(2004)從公共品供給、稅收競(jìng)爭以及地區(qū)差別政策的執(zhí)行等角度分析政府設(shè)置流動(dòng)成本的動(dòng)機(jī)，發(fā)現(xiàn)設(shè)置流動(dòng)成本的效率取決于政府目標(biāo)與社會(huì)福利最大化一致性的程度。付文林(2007)通過對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)競(jìng)爭與人口流動(dòng)的結(jié)構(gòu)性特征分析，發(fā)現(xiàn)知識(shí)和技術(shù)水平較低的勞動(dòng)者在遷移中面臨著明顯的公共福利歧視，也即意味著目前中國人口遷移中存在典型的結(jié)構(gòu)性障礙。汪立鑫等(2010)建立了一個(gè)最優(yōu)戶籍政策模型，發(fā)現(xiàn)城市政府根據(jù)人力資本回報(bào)率、個(gè)人稅收、周邊城市競(jìng)爭及當(dāng)?shù)厥忻竦母＠纫蛩卦O(shè)定戶籍門檻。陸萬軍等(2016)從制度變遷角度，利用地級(jí)市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府在發(fā)展主義理念的指引下，依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收支兩個(gè)維度權(quán)衡戶籍管制。

為了在短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府將有限的財(cái)政資源更多投到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，擠占了公共福利支出，導(dǎo)致城市公共福利支出的增長不能與快速城市化進(jìn)程相匹配，產(chǎn)生一系列城市問題。葉建亮(2006)認(rèn)為，在當(dāng)前的公共產(chǎn)品投入體制下，通過控制城市人口規(guī)模而對(duì)進(jìn)城就業(yè)人員實(shí)施非歧視性的公共產(chǎn)品分配政策是一個(gè)有效的改革方向。丁菊紅等(2011)利用19個(gè)副省級(jí)以上城市的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，戶籍門檻的高低與軟公共產(chǎn)品供給的增長率呈現(xiàn)非線性U型相關(guān)關(guān)系。蔡秀云等(2012)通過公共服務(wù)指標(biāo)體系的構(gòu)建，運(yùn)用因子分析法，發(fā)現(xiàn)中國公共服務(wù)發(fā)展與城市化水平并不同步，既存在公共服務(wù)發(fā)展的缺口，也存在公共服務(wù)財(cái)政支出方面的較大缺口，表明中國公共服務(wù)供給水平跟不上城市發(fā)展。鄒一南等(2013)認(rèn)為，大城市政府放開戶籍管制產(chǎn)生的公共服務(wù)擁擠效應(yīng)，使得其戶籍管制不斷地自我強(qiáng)化，戶籍制度改革進(jìn)程緩慢。江依妮(2013)利用廣東省地級(jí)市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)城市中流動(dòng)人口的增加會(huì)顯著降低教育、醫(yī)療及社保等以戶籍分配為依據(jù)的公共服務(wù)支出水平。

綜上，可以看出，當(dāng)前對(duì)城市中流動(dòng)人口公共福利缺失問題的討論，主要集中在財(cái)政分權(quán)體制下城市政府公共服務(wù)支出的規(guī)模，或者是從當(dāng)前財(cái)稅體制下地方政府行為的角度進(jìn)行。財(cái)政分權(quán)改革后，地方政府將財(cái)政資源更多投向生產(chǎn)性公共支出，擠占了福利性公共支出，導(dǎo)致公共福利的增加不能滿足城市居民需求的增加，產(chǎn)生公共福利供需缺口。但是，對(duì)于這種偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的公共支出結(jié)構(gòu)是如何影響半城市化現(xiàn)象的探討較少，更缺少實(shí)證方面的研究。本文將從理論角度分析城市中公共支出結(jié)構(gòu)扭曲形成的原因，并在此基礎(chǔ)上深入分析扭曲性的公共支出結(jié)構(gòu)如何導(dǎo)致半城市化現(xiàn)象，最后利用21個(gè)大中型城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

二、理論分析與研究假設(shè)

中國現(xiàn)行的政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)相結(jié)合的體制，以及城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，使大城市政府可以在不額外增加公共福利支出的前提下，通過推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長即可達(dá)到吸引流動(dòng)人口的目的。地方政府偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的公共支出結(jié)構(gòu)，造成了城市中公共福利短缺的局面。城市政府的支出結(jié)構(gòu)如何變化，以及在這一支出結(jié)構(gòu)下誰獲益，都將影響城市化進(jìn)程的質(zhì)量(何艷玲 等，2014)。

在財(cái)政收支缺口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的作用下，地方政府官員為了在任期內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長，會(huì)將更多的財(cái)政資源投入到可以在短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的生產(chǎn)性公共支出上，塑造出地方政府的“發(fā)展主義”角色。增長偏好型的地方政府傾向于增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，同時(shí)不增加公共福利支出的相對(duì)比例，導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲。隨著城市經(jīng)濟(jì)增長，其創(chuàng)造就業(yè)崗位的能力也隨之增強(qiáng)，加上城鄉(xiāng)、地區(qū)之間存在明顯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，使得大量外來勞動(dòng)力受就業(yè)機(jī)會(huì)的吸引不斷地向城市聚集。然而，戶籍制度阻礙公共福利體系隨人而動(dòng)，當(dāng)城市的公共福利并沒有隨著人口的聚集而增加時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致城市公共福利的供給跟不上城市居民的需求，進(jìn)而產(chǎn)生公共福利供需缺口。而且，流動(dòng)人口難以進(jìn)入城市公共福利體系，在城市中沒有相應(yīng)的政治權(quán)利(陳釗 等，2014)。當(dāng)城市中出現(xiàn)公共福利供需缺口時(shí)，地方政府基于維護(hù)本地戶籍居民的公共福利和自身財(cái)政資源的目的，將本該用于居住登記的戶口制度用來界定公共服務(wù)對(duì)象，并利用戶口篩選符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的人才，導(dǎo)致大部分流動(dòng)人口難以享受城市的公共福利。因此，當(dāng)前的財(cái)稅體制和地方政府官員晉升體制導(dǎo)致地方政府偏向生產(chǎn)性公共支出，而這種扭曲的公共支出結(jié)構(gòu)又會(huì)對(duì)城市產(chǎn)生雙重影響，一方面，城市中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的增加創(chuàng)造了更多就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引了大量流動(dòng)人口在城市中聚集；另一方面，財(cái)政資源過多投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，擠占了公共福利支出，使得城市中原本就欠缺的公共福利在流動(dòng)人口增加的情勢(shì)下顯得更加短缺。此時(shí)，地方政府的戶籍管制會(huì)不斷得到加強(qiáng)，導(dǎo)致流動(dòng)人口進(jìn)入城市公共福利體系的難度也不斷增加，從而強(qiáng)化半城市化現(xiàn)象。據(jù)此，提出本文的核心假設(shè)：

假設(shè)1：偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的公共支出結(jié)構(gòu)會(huì)提高半城市化率。城市中過多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出更多表現(xiàn)為吸引流動(dòng)人口進(jìn)入，而緊缺的公共福利支出更多表現(xiàn)為將流動(dòng)人口排除在城市的公共福利體系之外，兩者的扭曲使得城市中大量流動(dòng)人口處于半城市化狀態(tài)。

城市公共支出結(jié)構(gòu)很大程度上反映出城市政府戶籍管制行為的變化，但還不足以反映城市政府戶籍管制行為的全部。因此，為了檢驗(yàn)本文核心變量的影響是否穩(wěn)健，下文將進(jìn)一步考察其他能影響地方政府戶籍管制行為的因素，并提出實(shí)證假設(shè)。

改革開放以來，財(cái)政分權(quán)改革賦予地方政府分享財(cái)政收入的權(quán)力，地方政府獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)。為了獲得更多的財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)高速增長，地方政府有動(dòng)力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，促進(jìn)國有企業(yè)改革，開展招商引資，建立工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群。市場(chǎng)化改革與經(jīng)濟(jì)高速增長創(chuàng)造了對(duì)勞動(dòng)力的需求，內(nèi)在地要求放松對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)的限制。為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府也會(huì)吸引資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，逐步推動(dòng)戶籍制度改革。因此，在財(cái)政分權(quán)改革后，地方政府積極推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程，有助于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。據(jù)此，提出：

假設(shè)2：財(cái)政分權(quán)改革加快了市場(chǎng)化進(jìn)程，有助于降低戶籍門檻，緩解半城市化現(xiàn)象。

1994年分稅制改革后，中央政府將財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)配，財(cái)政收支缺口與財(cái)政壓力大大增加。地方政府如果要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，就需要承擔(dān)新增市民的公共福利支出責(zé)任，包括子女教育、醫(yī)療、社保、保障性住房等，必然會(huì)進(jìn)一步加大地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，面臨財(cái)政壓力，地方政府為了增收節(jié)支，會(huì)將有限的財(cái)政資源更多地投入到產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、外溢效應(yīng)大的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，或者用于本地居民的公共產(chǎn)品，而不會(huì)用于外來農(nóng)民工的公共服務(wù)開支。推進(jìn)流動(dòng)人口城市化不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的短期效果不顯著，還需要地方政府承擔(dān)高昂的社會(huì)成本，因此，地方政府對(duì)推動(dòng)流動(dòng)人口城市化缺乏動(dòng)力(謝冬水，2016；柳建平 等，2015)。在當(dāng)前的財(cái)政體制下，面臨財(cái)政困境的地方政府，就有激勵(lì)維持戶籍門檻，規(guī)避對(duì)農(nóng)民工的福利性支出。據(jù)此，提出：

假設(shè)3：城市的財(cái)政收支壓力越大，為流動(dòng)人口提供公共福利的激勵(lì)越小，半城市化率越高。

三、檢驗(yàn)方法與數(shù)據(jù)

(一)計(jì)量模型

本文首先建立靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型，設(shè)定如下：

Yi,t=C+βXi,t+ui+εi,t

其中，Yi,t表示i城市在t年的被解釋變量，Xi,t表示由解釋變量和控制變量構(gòu)成的向量，C為個(gè)體之間相同的截距項(xiàng)，β為待估的系數(shù)，ui為個(gè)體效應(yīng)，εi,t為誤差項(xiàng)。由于樣本時(shí)期較短，采用靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型估計(jì)得到的系數(shù)可能存在偏差，同時(shí)考慮到模型可能存在的內(nèi)生性問題，因此，本文進(jìn)一步設(shè)定動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行估計(jì)：

Yi,t=Yi,t-1+C+βXi,t+ui+εi,t

相較于靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型，動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型在解釋變量中加入了被解釋變量的一階滯后項(xiàng)，以控制其歷史發(fā)展?fàn)顟B(tài)對(duì)自身變動(dòng)的影響。為了克服動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型中殘差的異方差性和內(nèi)生性問題，Arellaon et al.(1991)首先提出差分廣義矩估計(jì)方法。但是，利用這種估計(jì)方法會(huì)產(chǎn)生有限樣本偏誤的問題。為了克服差分廣義矩估計(jì)方法的局限性，Arellaon et al.(1995)、Blundell et al.(1998)等提出采用系統(tǒng)廣義矩估計(jì)方法，這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于同時(shí)利用了水平方程和差分方程的估計(jì)信息，提高了模型估計(jì)結(jié)果的有效性。系統(tǒng)廣義矩估計(jì)方法的有效性建立在有效的工具變量選取以及不存在二階序列相關(guān)的殘差項(xiàng)之上，為此需要對(duì)模型進(jìn)行Sargan統(tǒng)計(jì)量和AR(2)統(tǒng)計(jì)量檢驗(yàn)，以此來確定模型的選擇。

(二)變量與數(shù)據(jù)的說明

1．被解釋變量

戶籍門檻的高低很大程度上反映出一個(gè)城市的半城市化率的高低，兩者之間具有很強(qiáng)的正相關(guān)性。已有研究對(duì)于戶籍門檻指數(shù)的刻畫主要有：一是利用城市公布的落戶條件計(jì)算出戶籍門檻指數(shù)(吳開亞 等，2010)。由于各地的落戶條件存在差異且難以量化，這種方法的可獲得性較低。二是通過代理變量衡量戶籍門檻。如蔡昉等(2001)利用每年戶籍遷入人口和原有戶籍人口之比來衡量；丁菊紅等(2011)利用新增移動(dòng)電話量與新增戶籍人口之比表示戶籍門檻；鄒一南等(2013)使用一個(gè)地區(qū)戶籍率來表示戶籍門檻指數(shù)。三是利用城市中的常住人口(包括流動(dòng)人口)與戶籍人口之比來衡量一個(gè)地區(qū)實(shí)際人口與戶籍人口的偏離程度(甘行瓊 等，2015；陸萬軍 等，2016)。這種方法有賴于當(dāng)前中國人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的完善。以上三種方法對(duì)于戶籍門檻的衡量各有利弊，結(jié)合研究目的，本文選用城市中流動(dòng)人口與城市戶籍人口之比衡量半城市化率(pu)，即在城市中工作但無城市戶籍的人口占城市戶籍人口的比重，表示在城市中難以享受到公共福利的人口比例，該指標(biāo)越大表示半城市化率越高。根據(jù)國際移民組織最新的研究報(bào)告，中國的城城流動(dòng)人口約占流動(dòng)人口的22%*引自2016年3月17日，國際移民組織(IOM)與“中國與全球化智庫”(CCG)聯(lián)合發(fā)布的《世界移民報(bào)告2015：移民和城市-管理人口流動(dòng)的新合作》中文版。，而城城流動(dòng)人口可以享受到其戶籍所在地城市的公共福利。基于本文的研究目的，將城市流動(dòng)人口乘以0.78以剔除城城流動(dòng)人口，減少數(shù)據(jù)的誤差。此外，參照甘行瓊等(2015)的做法，本文用城市中的常住人口與戶籍人口的比值(pu1)為半城市化率的一個(gè)替代指標(biāo)，進(jìn)行穩(wěn)健性回歸，該指標(biāo)越大表明城市的半城市化現(xiàn)象越嚴(yán)重。

2．解釋變量

包括核心解釋變量和二級(jí)解釋變量。其中：核心解釋變量財(cái)政支出扭曲度(fsd)是本文關(guān)注的重點(diǎn)，也是本文的核心所在；二級(jí)解釋變量為財(cái)政分權(quán)(fd)和人均財(cái)政收支缺口(fg)，這兩個(gè)指標(biāo)的加入進(jìn)一步加深了對(duì)城市政府戶籍管制行為的理解，并通過逐步加入這兩個(gè)解釋變量來檢驗(yàn)本文核心解釋變量的影響是否穩(wěn)健。

(1)財(cái)政支出扭曲度(fsd)。本文選取地方政府財(cái)政預(yù)算支出中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出與公共福利性支出之比代表財(cái)政支出扭曲度，該指標(biāo)越大表明城市中偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的扭曲程度越高。依據(jù)2007年最新定義的公共支出類別，地方公共財(cái)政預(yù)算支出中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出主要包括交通運(yùn)輸支出、農(nóng)林水事務(wù)支出、工業(yè)商業(yè)金融事務(wù)支出、資源勘探電力信息支出、糧油物資儲(chǔ)備管理支出和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出等，本文將其作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。福利性支出則用科學(xué)技術(shù)支出、教育支出、文化體育與傳媒支出以及醫(yī)療衛(wèi)生支出的總和表示，科教文衛(wèi)支出主要面向本地戶籍居民，反映城市的公共福利水平。此外，社會(huì)保障和就業(yè)支出是由城市政府提供且主要面向本地戶籍人口的公共福利支出，與科教文衛(wèi)支出都屬于福利性支出。因此，本文將經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與社保和就業(yè)支出之和的比值(fsd1)作為財(cái)政支出扭曲度的一個(gè)代理指標(biāo)，進(jìn)行穩(wěn)健性回歸。

(2)財(cái)政分權(quán)(fd)。對(duì)于財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，一種是利用地方政府預(yù)算收入的平均分成率或邊際分成率來衡量(林毅夫 等，2000)，另一種是從地方政府的財(cái)政收支角度來衡量(傅勇 等，2007；范子英 等，2009)。前一種適合分稅制前中央政府和各地方政府間財(cái)政分權(quán)程度不一致的情況，后一種則比較適合分稅制改革后財(cái)政分權(quán)程度的衡量。本文采用財(cái)政支出分權(quán)度來表示財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，即本級(jí)人均地方財(cái)政支出與本級(jí)人均總財(cái)政支出之比，其中本級(jí)人均總財(cái)政支出包括人均本級(jí)財(cái)政支出和人均中央本級(jí)財(cái)政支出之和。該指標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)在于同時(shí)排除了人口規(guī)模和中央轉(zhuǎn)移支付的影響，其值越大表示地方的財(cái)政分權(quán)程度越高，地方政府利用財(cái)政資源發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)就越大。

(3)人均財(cái)政收支缺口(fg)。本文用地方財(cái)政支出減去地方財(cái)政收入比總?cè)丝趤砗饬浚⒗酶鞯貐^(qū)以2005年為基期的CPI指數(shù)消除通貨膨脹的影響。該指標(biāo)考慮了地區(qū)人口的因素，其越大表示地方政府財(cái)政壓力越大。

3．控制變量

為了避免因遺漏變量造成估計(jì)量在小樣本下有偏和大樣本下不一致的情況，結(jié)合以往研究，本文選擇的控制變量包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，記作indu，用城市的第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之和與GDP之比表示；失業(yè)率，記作ur，用各地區(qū)失業(yè)人數(shù)與從業(yè)人數(shù)之比來表示；收入水平，記作pcw，用在崗職工人均工資(萬元)表示，并利用各地區(qū)以2005年為基期的CPI指數(shù)消除通脹的影響；外貿(mào)依存度，記作ftd，用各個(gè)城市的進(jìn)出口總額與GDP之比衡量；人力資本水平，記作hc，以各城市的中等在校學(xué)生數(shù)和高等在校學(xué)生數(shù)之和與總?cè)丝谥缺硎尽?/p>

表1 變量的統(tǒng)計(jì)性描述

由于大部分城市流動(dòng)人口的統(tǒng)計(jì)開始于2005年，且地方政府的公共支出結(jié)構(gòu)于2007年進(jìn)行重新劃分，據(jù)此，搜集2007—2013年的數(shù)據(jù)。半城市化現(xiàn)象更多地集中在大中型城市，為了使得數(shù)據(jù)具有代表性，本文選取了21個(gè)大中型城市*其中：北京、上海、天津、成都的城市戶籍人口超過1000萬；大連、南京、溫州、合肥、福州、濟(jì)南、武漢、長沙、廣州、西安的城市戶籍人口超過500萬；蘭州、貴陽、深圳的城市戶籍人口超過300萬；包頭、廈門、海口、銀川的城市戶籍人口超過100萬——根據(jù)《2013年中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》整理得到。。本文數(shù)據(jù)來源于CEIC數(shù)據(jù)庫、各城市統(tǒng)計(jì)年鑒和《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。為消除數(shù)據(jù)的異方差和波動(dòng)性，本文將各個(gè)指標(biāo)均作對(duì)數(shù)化處理，對(duì)于財(cái)政收支缺口的個(gè)別負(fù)值賦值為0*包括合肥(2007)、福州(2007)、海口(2007)、深圳(2013)。。表1給出了各變量對(duì)數(shù)化后的統(tǒng)計(jì)性描述，變量的方差膨脹因子的值均小于10，說明本文的變量選取不存在多重共線性問題。

圖1 樣本城市的半城市化率(pu)趨勢(shì)圖

為了更加直觀地了解各城市的半城市化率高低與發(fā)展趨勢(shì)，圖1給出了樣本城市的半城市化率趨勢(shì)圖*深圳的半城市化率樣本期內(nèi)一直在1.95以上，雖已呈現(xiàn)出緩慢下降趨勢(shì)，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他樣本城市。因此，為了使得數(shù)據(jù)線條看起來更加緊湊，圖1中沒有繪制深圳的半城市化率趨勢(shì)。。可以看出，絕大部分城市的半城市化率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，較高的城市依次是廈門、上海、北京、廣州、海口和南京。廈門、福州、成都、海口、銀川和蘭州等城市的半城市化率在2009年左右呈現(xiàn)快速上升，之后在一個(gè)較高的水平上繼續(xù)上升。因此，從半城市化率的增長趨勢(shì)和高低程度來看，近年來，半城市化現(xiàn)象并沒有出現(xiàn)明顯緩解的跡象，而且大城市的半城市化現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

四、檢驗(yàn)結(jié)果分析與討論

(一)基準(zhǔn)回歸分析

本文首先采用靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。由于本文的面板數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)屬于大N小T型，同時(shí)為了克服靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型中存在的異方差和內(nèi)生性問題，下文將進(jìn)行差分GMM和系統(tǒng)GMM的估計(jì)，所有估計(jì)均在Stata 12中進(jìn)行。

表2 靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型

注：***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平；括號(hào)內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn)差； Hausman檢驗(yàn)給出的是相應(yīng)的P值。下同。

靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型下隨機(jī)效應(yīng)的Hausman檢驗(yàn)結(jié)果均支持固定效應(yīng)模型，為了結(jié)果對(duì)比的方便，表2分別給出了靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型在隨機(jī)效應(yīng)和固定效應(yīng)下的估計(jì)結(jié)果。本文通過逐步加入二級(jí)解釋變量考察核心解釋變量公共支出結(jié)構(gòu)扭曲度(ln fsd)對(duì)半城市化率(ln pu)的影響是否穩(wěn)健。對(duì)于本文的核心解釋變量，在固定效應(yīng)模型下不加入二級(jí)解釋變量時(shí)，其系數(shù)值在10%顯著性水平上為正；在逐步加入財(cái)政分權(quán)(ln fd)和人均財(cái)政收支缺口(ln fg)后，其系數(shù)值均在1%水平下顯著且有所增加。可以看出，公共支出結(jié)構(gòu)扭曲度(ln fsd)對(duì)半城市化率(ln pu)的影響并沒有隨著二級(jí)解釋變量(ln fd、ln fg)的添加而出現(xiàn)顯著性改變，初步驗(yàn)證了本文公共支出結(jié)構(gòu)扭曲度會(huì)顯著增加半城市化率的核心假設(shè)。對(duì)于二級(jí)解釋變量，財(cái)政分權(quán)(ln fd)的系數(shù)值顯著為負(fù)，人均財(cái)政收支缺口(ln fg)的系數(shù)值均在1%的顯著性水平下為正。在隨機(jī)效應(yīng)模型下，核心解釋變量和二級(jí)解釋變量的系數(shù)值和顯著性水平均與固定效應(yīng)模型下相差無幾，靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型的估計(jì)結(jié)果初步驗(yàn)證了本文的理論假設(shè)。

表3 動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型

注：AR、Sargan檢驗(yàn)給出的是相應(yīng)的P值，其中，差分GMM的AR、Sargan檢驗(yàn)值是在兩階段差分矩估計(jì)中得出； L.ln pu為半城市化率的滯后一階項(xiàng)。下同。

表3分別給出了差分GMM估計(jì)和系統(tǒng)GMM估計(jì)的結(jié)果。根據(jù)Arellaon et al.(1991)的建議，利用二階段差分GMM的Sargan統(tǒng)計(jì)量進(jìn)行模型的篩選，并在一階段差分GMM估計(jì)下進(jìn)行系數(shù)顯著性推斷。在表3給出的動(dòng)態(tài)GMM估計(jì)結(jié)果中，Sargan統(tǒng)計(jì)量均大于0.1，表明模型不能拒絕工具變量過度識(shí)別的原假設(shè)，工具變量的選擇合理；AR(1)的統(tǒng)計(jì)量均小于0.1，AR(2)統(tǒng)計(jì)量均大于0.1，表明殘差項(xiàng)存在一階自相關(guān)而不存在二階自相關(guān)，滿足廣義矩估計(jì)的要求。在差分GMM模型中，半城市化率滯后項(xiàng)(L.ln pu)的系數(shù)值在1%水平下顯著，表明動(dòng)態(tài)面板模型要優(yōu)于靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，原模型中存在遺漏變量問題。半城市化率滯后項(xiàng)(L.ln pu)的系數(shù)值顯著為正，表明半城市化現(xiàn)象具有自我強(qiáng)化趨勢(shì)，緩解半城市化現(xiàn)象需要積極的政策指引。在不加入二級(jí)解釋變量時(shí)，財(cái)政支出扭曲度(ln fsd)的系數(shù)值在5%的顯著性水平下為正；逐步加入二級(jí)解釋變量后，其系數(shù)值都有所增加且均通過1%系數(shù)顯著性檢驗(yàn)。二級(jí)解釋變量中，財(cái)政分權(quán)(ln fd)的系數(shù)值均在1%顯著性水平下為負(fù)，人均財(cái)政收支缺口(ln fg)的系數(shù)值則在5%顯著性水平下為正，與靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型中二級(jí)解釋變量的估計(jì)結(jié)果基本相同。由于差分GMM模型僅利用水平方程估計(jì)信息，為了提高模型估計(jì)的有效性，需進(jìn)行系統(tǒng)GMM模型估計(jì)。表3給出了系統(tǒng)GMM估計(jì)的結(jié)果，模型中解釋變量滯后項(xiàng)(L.ln pu)的系數(shù)值均在1%水平顯著且為正，進(jìn)一步驗(yàn)證了差分GMM估計(jì)中半城市化現(xiàn)象具有自我強(qiáng)化趨勢(shì)的結(jié)論。在沒有加入二級(jí)解釋變量時(shí)，核心解釋變量(ln fsd)通過5%的系數(shù)顯著性水平檢驗(yàn)且系數(shù)值為正；逐步加入二級(jí)解釋變量后，其系數(shù)值均通過了5%顯著性水平檢驗(yàn)且有所增加，說明二級(jí)解釋變量的加入并沒有影響到核心解釋變量的系數(shù)值及其顯著性水平，公共支出結(jié)構(gòu)扭曲度(ln fsd)對(duì)半城市化率(ln pu)的影響是穩(wěn)健的。二級(jí)解釋變量中，財(cái)政分權(quán)(ln fd)的系數(shù)均通過了1%顯著性水平，人均財(cái)政收支缺口(ln fg)的系數(shù)沒能通過系數(shù)顯著性水平檢驗(yàn)。綜上，可以看出，動(dòng)態(tài)GMM面板數(shù)據(jù)模型下的一階段差分GMM和二階段系統(tǒng)GMM的估計(jì)結(jié)果均支持本文的核心假設(shè)，即公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲會(huì)顯著提高半城市化率。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

社會(huì)保障和就業(yè)支出是由城市政府提供且主要面向本地戶籍人口的公共福利支出，與科教文衛(wèi)支出都屬于福利性支出。因此，本文利用經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)支出與該支出之比(ln fsd1)作為公共支出結(jié)構(gòu)扭曲度(ln fsd)的代理衡量指標(biāo)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，模型回歸方法和步驟均與基準(zhǔn)回歸下保持一致。同時(shí)，本文加入常住人口與戶籍人口之比(ln pu1)作為半城市化率的一個(gè)替代指標(biāo)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

表4 穩(wěn)健性回歸結(jié)果

表4分別給出了兩種穩(wěn)健性檢驗(yàn)的回歸結(jié)果，分別使用了靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型下隨機(jī)效應(yīng)、差分GMM和系統(tǒng)GMM模型。在兩種穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果中，核心解釋變量的系數(shù)值均為正且至少在5%水平上顯著，二級(jí)解釋變量也大體上與基本回歸結(jié)果一致。綜上所述，穩(wěn)健性回歸下公共支出結(jié)構(gòu)扭曲度的代理指標(biāo)(ln fsd1)對(duì)半城市化率(ln pu)和(ln pu1)的影響與基準(zhǔn)回歸下的結(jié)果一致，二級(jí)解釋變量也大都通過系數(shù)顯著性檢驗(yàn)且符號(hào)與理論分析一致，因此，本文的結(jié)論是穩(wěn)健的。

五、結(jié)論與政策建議

本文通過理論分析發(fā)現(xiàn)，城市中偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的公共支出結(jié)構(gòu)會(huì)強(qiáng)化城市政府對(duì)戶籍的管制，增大流動(dòng)人口進(jìn)入城市公共福利體系的難度，進(jìn)而加重半城市化現(xiàn)象；經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的增加則會(huì)弱化城市政府對(duì)戶籍的管制，從而達(dá)到吸引流動(dòng)人口發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的；人均財(cái)政收支缺口的增加會(huì)誘使城市政府加強(qiáng)戶籍管制來規(guī)避流動(dòng)人口的公共服務(wù)支出，以減輕自身的財(cái)政壓力。利用21個(gè)大中型城市的面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建靜態(tài)OLS面板數(shù)據(jù)模型和動(dòng)態(tài)GMM面板數(shù)據(jù)模型分別進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)檢驗(yàn)結(jié)果與理論假設(shè)基本一致。

因此，緩解半城市化現(xiàn)象，要從地方政府的公共支出結(jié)構(gòu)角度出發(fā)，發(fā)掘產(chǎn)生扭曲的經(jīng)濟(jì)和制度根源，積極推動(dòng)戶籍制度改革。首先，要進(jìn)一步發(fā)揮大城市的聚集效應(yīng)，緩解擁擠效應(yīng)，通過發(fā)展城市新區(qū)、擴(kuò)展交通基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)揮知識(shí)外溢效應(yīng)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等措施帶動(dòng)大都市區(qū)發(fā)展，使大都市區(qū)成為新型城市化的空間載體，提高大城市的經(jīng)濟(jì)活力、承載力和容納能力，消除產(chǎn)生半城市化現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與空間限制。其次，改變城市政府偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的公共支出模式，使其從片面追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。改變地方政府面臨的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)實(shí)處境，基于地方財(cái)力和城市全部人口的支出需求來分配財(cái)政資源。轉(zhuǎn)變以GDP增長為主要指標(biāo)的政績考核體系，使地方政府有財(cái)力和激勵(lì)矯正扭曲性的公共支出結(jié)構(gòu)，真正做到“為人而支出”。比如完善人口登記制度，使財(cái)政資金的分配與人口流動(dòng)相匹配，在中央給予地方政府與流動(dòng)人口公共服務(wù)支出相配套的轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，擴(kuò)展地方政府的稅收權(quán)利；按照征稅對(duì)象與公共資源分配受益者一致性的原則，征收房產(chǎn)稅；將教育、醫(yī)療、社保、保障性住房等福利性指標(biāo)加入政績考核體系中；通過延長官員任期改變政府官員在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)的短視行為。第三，將戶籍制度從基于原籍的體系轉(zhuǎn)變?yōu)榛诰幼〉捏w系，逐步剝離戶口背后的公共資源，漸進(jìn)地消除戶口的公共資源分配屬性。同時(shí)，給予流動(dòng)人口在城市中相應(yīng)的政治權(quán)利。比如將教育、醫(yī)療、社保和保障性住房等公共服務(wù)資源分配給居住登記者，而戶口則保留土地收益等權(quán)益；建立公共服務(wù)績效的問責(zé)機(jī)制，向城市居民提供公共福利成本和績效的信息，通過網(wǎng)絡(luò)信箱等途徑獲取來自公眾的監(jiān)督和意見；選舉流動(dòng)人口代表參加相關(guān)政策的制定和實(shí)施，增加流動(dòng)人口在城市中的話語權(quán)。

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(責(zé)任編輯 劉志煒)

Local Government′s Public Spending Behavior and Peri-urban Phenomenon: On Data of 21 Large and Medium Cities

LI YingDong LIU Tao

(School of Economics and Finance, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710061)

As the main provider of the public welfare, local government decides whether the migrants can access to the social welfare and the public service in the city, which leads to the phenomenon of peri-urbanization. Based on the panel data of 21 large and medium cities，this paper makes an empirical study by using the static OLS panel data model and the dynamic GMM panel data model. The results show that the distortion of public expenditure structure in the city has significantly improved the rate of peri-urbanization. The public expenditure structure which is biased in favor of production is not conducive to the increase of the city welfare，and increases the difficulty of migrants into the city public welfare system. The increase of fiscal autonomy will significantly reduce the rate of peri-urbanization and the increase of per capita fiscal revenue and expenditure gap tends to increase the rate of peri-urbanization. To alleviate the phenomenon of peri-urbanization in the current city should start from the public expenditure behavior of the local government through the improvement of the taxation system and the official promotion system to make local governments have incentives for migrant population to improve the public welfare.

peri-urbanization; public services for migrant population; local government behaviors; public expenditure structure

2017-03-10

李英東(1973--)，男，陜西延安人，博士，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師。 劉 濤(1990--)，男，安徽阜陽人，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院碩士生。

國家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)民工進(jìn)城的體制與政策研究——‘半城市化’現(xiàn)象與地方政府行為”(10XJY0014 )。

F812.2

A

1001-6260(2017)05-0067-10

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.05.007