上海市青浦區基本公共衛生服務成本測算及政府投入研究

田建國+韓榮榮+彭麗霞+趙錦江+李俊+徐海燕

摘要 目的探討全區開展基本公共衛生服務所需要的成本，為政府部門制定基本公共衛生服務投入提供依據。方法以2014年上海市人民政府確定的基本公共衛生服務項目為依據，通過專家會商的方法確定本區開展的基本公共衛生服務項目，在此基礎上利用經濟學方法進行成本測算；結果 我區完成2013年市政府規定的基本公共衛生服務需要公共衛生人員664人，現有參加基本公共衛生服務的人員數為579人，全區缺85人。當年政府在基本公共衛生的投入為8987.7461萬元，測算需要13438.1035萬元，投入與實際需要差4450.3574萬元；結論 在我區現有人口和服務面積條件下，開展基本公共衛生服務的公共衛生工作人員和政府的投入滿足不了工作開展的需要，需要政府在保證人力投入的前提上，保證一定的經費投入。對于二級以上醫療機構政府應建立補償機制，調動相關機構工作積極性。

關鍵詞基本公共衛生服務；成本；測算；政府投入；上海青浦區

A Research on the Cost Accounting of Public Health Service And the Government's input inQingpu District Shanghai City

Tian Jian-guo，Xu Hai-yan，Han Rong-rong，Zhao Jin-jiang， Peng Li-xia， Li Jun

Abstract：Objective： To measure the cost of public health service in Qingpu District and provide evidence on inputting of it for the government. Method： On the consideration of the basic public health service items of Shanghai City 2014， the items in this research were determined by brain storming， and then economics methods were used to measure the cost. Result： In this reserch，664 persons were needed to fulfill the task of public health service prescribed by the government of Shanghai City while the actual number was 579， so there was still a gap of 85 persons. In 2013， the input on public health service in Qingpu District amounted to ?90148653 while ?134381035 was needed in this research， so there was a gap of ?44503574.Conclusion： On the basis of the population and area in Qingpu District， the number or persons working on public health service and the input by the government couldn't accomplish the task well， so the government should increase persons and input on public health so that better service could be provided for the residents. Also， a compensation mechanism should be set to stimulate the staffs initiative in secondary or tertiary hospitals.

Key word： basic public health service， cost， measure，Government's input，Qingpu District Shanghai City

【中圖分類號】R197

公共衛生服務作為基本公共服務的重要組成部分，涉及人的生命和健康，涉及社會和諧、穩定和可持續發展，因此必須通過公共財政優先予以保障。然而政府應當出資多少、配置多少人員才能夠滿足公共衛生服務開展的需要，一直是討論的焦點問題。以往不少研究者開展了相關的研究，但主要關注在社區衛生服務或公共衛生等單一機構層面，作為區級整體公共衛生服務需要的成本投入尚較少見諸報導，本次調查以2014年上海市人民政府確定的基本公共衛生服務項目（12大類，46項）為依據，以區級開展基本公共衛生服務單位作為整體，通過對全區所有從事公共衛生服務的醫療衛生機構直接和間接成本進行調查和測算，探討開展基本公共衛生服務所需要的成本，為政府部門制定基本公共衛生服務投入提供依據。

1.材料和方法

1.1 研究對象

對我區承擔基本公共衛生服務的16家醫療、衛生單位進行了調查。包括區內二、三級醫療機構、社區衛生服務中心、疾控中心（含眼牙防機構）、衛生監督所、婦幼保健所、精神衛生中心。

1.2 方法

1.2.1公共衛生服務項目的確定：針對上海市人民政府確定的基本公共衛生服務項目（12大類，46項），邀請本區公共衛生領域的專家及資深工作人員、政府官員采用專家會商的方法確定我區基本公共衛生服務項目，經過兩上兩下的原則，最終確定2013年我區基本公共衛生服務開展111個子項目。在此基礎上，根據我們調查和測算的需要，我們將子項目進一步拆分、細化，分解成236個分項目。

1.2.2 調查表設計：根據公共衛生服務成本核算的內容設計調查表。內容包括全區提供公共衛生服務的人員、工作情況信息，人員收入、業務費、公務費、材料費、低值易耗品、固定資產折舊及設備維修費用等6類成本信息，擬開展和完成公共衛生服務項目工作量情況信息。

1.2.3各醫療衛生單位政府財政投入的調查：通過調查表收集各醫療衛生單位政府投入信息，收集標準以財務年報為口徑，部分數據來自青浦區統計局公開數據。

1.2.4成本核算[1-2]：我們調查的全區公共衛生服務成本分為勞務、業務、公務、衛生材料（含其他材料）消耗、低值易耗品、固定資產折舊維修等6個方面費用。其中勞務費、公務費、衛生材料（含其他材料）消耗、低值易耗品依靠調查時財務報表取得。業務費依照單位（水、電、燃料）采用分攤的辦法取得、房屋折舊的計算以房屋成本按照重置成本價格4500元/m2，利用重置成本按照0.02計提費用計算得出。涉及公共衛生服務的行政人員（辦公室、后勤、財務、分管領導）勞務費用采用人均分攤的方法進行計算。

1.2.5數據來源：收集2013年1月1日至12月31日期間全區提供公共衛生服務單位的相關工作信息，成本數據信息由各相關單位財務部門提供。涉及地區GDP、人口信息、服務區域及工農業總產值的相關數據，依據《2014年度青浦區統計年鑒》獲得。

1.2.6統計方法：使用Excel2003對收集的數據進行數據整理和統計計算。

2.結果與分析

2.1全區公共衛生單位完成基本公共衛生服務成本調查：根據調查表搜集了16家單位分勞務、業務、公務、衛生材料（含其他材料）消耗、低值易耗品、固定資產折舊維修2013年政府實際投入方面信息。工資性支出包括了公共衛生人員以及提供公共衛生服務的醫療衛生人員、行政工作人員、輔助人員等人員，其中行政與輔助人員工資比例計算按照單位人員比例分攤的辦法進行。具體情況見表1。

2.2完成當年度基本公共衛生服務全區所需的人力投入測算：完成基本公共衛生服務項目最主要的是人力的投入，其次才是由此產生的各類成本。為了解2013年度完成基本公共衛生服務全區公共衛生單位所需的財政投入，我們進行了相關情況的調查，在調查中采用了人年時的方法進行工作量統計[2] ，工作時數我們以有效工作時數6小時計算，工作日以250天計算。結果見表2.

2.3 2013年度全區總和開展基本公共衛生服務所需成本測算：根據人力調查結果，我們進行了當年度全區開展基本公共衛生所實際需要經費的測算。人力情況的變化首先導致工資成本的變化，由于全區各醫療衛生單位缺乏統一的工資標準，工資標準測算我們采用現行的社會平均工資標準2.5倍作為標準工資成本，進行工資成本測算。人員的變化也導致業務、公務等費用的變化。根據調查除6項成本之外，各有關醫療衛生單位還對開展公共衛生服務存在儀器設備的需求。因此總需完成當年度公共衛生服務的費用測算結果見表3.

2.4 2013年度全區開展基本公共衛生服務政府實際投入與需求差額：由于政府的投入與當年基本公共衛生服務實際開展，在工作量上存在差異，與實際投入工作人員數上也存在差異，因此導致政府投入與實際工作開展存在差異，具體費用差異見表4.

3.討論與建議

本次調查是基于對完成基本公共衛生服務項目工作量的測算，不包括對完成基本公共衛生服務質量的考核。

在本次人力成本測算中，我們考慮了郊區服務面積的因素，對于服務半徑增加了路程的因素進行工作量計算[3]。針對以往的調查工作量測算的科學性不足，我們對部分提供的基本公共衛生服務工作量計算方法進行了修訂，如：提供免疫規劃門診服務不再以接種針劑次進行統計，因為免疫規劃門診都是以工作日為單位開設的，提供服務的醫護人員數也相對固定，服務人次的多少應在工作日內完成，因此以接種針劑次為計算單位，掩蓋了實際情況的真實性，其他還有各種衛生日宣傳、健康知識講座、老年人口體檢和婦女病普查等都存在這種情況。而零星的、無規律的個案調查，訪談、病家訪視則以次為單位進行工作量測算。

通過表2的調查可以看出，全區滿足當年度基本公共衛生服務人員全區人員缺少85人，人力資源的不滿足將導致完成工作質量的下降。盡管表2中部分提供基本公共服務的醫療、公共衛生單位的人員數超過需求，我們分析存在以下原因：一是本次調查只是以上海市要求的基本公共衛生服務項目作為調查內容，沒有涵蓋上海市重大公共衛生服務項目（如大腸癌篩查、老年人肺炎疫苗接種項目）和其他衛生服務項目（如：三年行動計劃項目及國家、上海市臨時安排的工作項目）；二是調查特指基本公共衛生服務，沒有涵蓋該單位所有的工作內容，比如不包括參加上級業務部門組織的培訓、會議，對下級的培訓和指導，以及為政府決策提供調研及報告撰寫，參加區級有關創建活動提供的督導，開展科研、提供總結報告等內容；三是基本公共衛生服務項目安排的偶然性導致，每年度各社區衛生醫療機構承擔的基本公共衛生服務項目是不同的，有的是2年一次的工作，恰逢調查年沒有開展該項目出現項目減少（如兩年一次的老年人體檢、查螺等工作）。正是由于此方面的因素，也導致表4中部分單位（如：盈浦、徐涇社區和疾病預防控制中心）測算出的經費需求低于當年政府實際撥付的現象。勞務費仍是政府基本公共衛生服務支出主要項目[4]，占比較大，由于人員的不足，結果可能導致社區衛生服務中心將基本公共衛生服務項目部分工作分解到鄉村醫生，或將工作簡單化、應付化，造成服務項目完成質量不高，甚至推諉扯皮現象，難以達到政府工作目標。

政府提供的基本公共衛生服務項目，一部分是通過公益一類的公共衛生單位實現完成。但也有一部分需要通過二、三級醫療機構完成（如疾病監測點的設立、腸道、發熱門診的設置，嬰兒出生的疫苗接種等），如何建立對提供這一部分的公共衛生服務提供政府財政保障，我們本次調查做了初步探討，為今后建立補償機制提供了依據。建議政府能夠為滿足基本公共衛生服務開展提供必要的人力資源，滿足工作開展所必需的經費。作為深化醫改內容之一，也對醫療機構開展基本公共衛生服務建立必要的補償機制，調動醫療機構開展此工作的積極性，減少醫療機構與衛生機構的摩擦，更好地實現政府工作意圖。

4.參考文獻

[1] 朱坤，謝宇，陳祥生.公共衛生服務項目成本測算主要方法比較[J].中國衛生政策研究，2010，3（9）：45-48.

[2] 程曉明，于躍，盛鋒，等.社區衛生服務中心測算辦法[J].中國衛生經濟，2004，23（10）：48-50.

[3] 田建國，饒斐文，彭麗霞，等.上海市青浦區社區公共衛生服務狀況調查分析[J].上海預防醫學，2012，24（12）：683-686.

[4] 田建國，趙錦江，饒斐文，等.上海市青浦區社區公共衛生標準服務成本測算[J].上海預防醫學，2013，25（6）：328-331.