“土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”法律文件實(shí)施中的銀行業(yè)應(yīng)對(duì)

黃丹 中共大連市委黨校法學(xué)教研部

“土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”法律文件實(shí)施中的銀行業(yè)應(yīng)對(duì)

黃丹 中共大連市委黨校法學(xué)教研部

2014年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。文件實(shí)施三年多來，在鼓勵(lì)投融資和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)也產(chǎn)生了一些新情況和新問題，需要銀行業(yè)高度關(guān)注。

金融法律文件 實(shí)施 銀行業(yè)應(yīng)對(duì)

一、該《意見》的具體改革措施

理解一個(gè)政策的各項(xiàng)具體規(guī)定，首先要先理解監(jiān)管的意圖，尤其對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這種涉及到根本制度的改革意圖。中國在歷史上一直是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的國家，什么都離不開土地和農(nóng)民。隨著現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村與城市的矛盾在不斷凸現(xiàn)，那么農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和適度的規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展必須走得路。

改革是為了讓農(nóng)民們過上好日子，讓農(nóng)民能夠安心從事農(nóng)業(yè)，這樣才能保障國家的糧食安全、保障政權(quán)的穩(wěn)固。而在現(xiàn)在的環(huán)境下，只能通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)的增效、提高農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營才能夠上農(nóng)民們過上好日子。這也要求在改革的過程中，方向要明、步子要穩(wěn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，要讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。

二、具體改革措施

（一）明確什么能夠轉(zhuǎn)

《意見》首先明確的是健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，即在流轉(zhuǎn)之前先明確有哪些是統(tǒng)一登記在冊(cè)，且能夠流轉(zhuǎn)的。主要是包括“承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利”三種權(quán)利憑證，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)，確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶、到地。在完善確權(quán)登記的同時(shí)，明確了頒證工作的推進(jìn)要求，要用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

只有上述基礎(chǔ)的確權(quán)、頒證工作完成后，土地承辦經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)才能夠真正規(guī)范地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

（二）創(chuàng)新、規(guī)范怎么轉(zhuǎn)

1.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的形式是《意見》提出的核心內(nèi)容。第一是鼓勵(lì)承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股。第二是地方政府引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。第三是互換、并地解決細(xì)碎化問題。第四是同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方同意。以其他形式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)報(bào)發(fā)包方備案。

其中需要進(jìn)一步明確的問題是集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式；推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。

2.規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、加強(qiáng)土地用途管制是流轉(zhuǎn)工作能夠平穩(wěn)開展重要保障方式。第一在流轉(zhuǎn)過程一定要明確決定由承包農(nóng)戶自主決定，收益歸承包農(nóng)戶所有。沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營。第二是提出了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，“不得改變土地用途”“嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)”，結(jié)合現(xiàn)在的八項(xiàng)規(guī)定，更加“嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等”。主要就是要確定流轉(zhuǎn)之后土地還是用于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之上，而不是借此機(jī)會(huì)又用到了房地產(chǎn)之上。

3.完善服務(wù)、建立一系列配套處理機(jī)制是土地流轉(zhuǎn)工作順利推進(jìn)的輔助支持。從健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)、完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，到建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)制度、加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，這些措施從整個(gè)流程上保障了土地流轉(zhuǎn)能夠長期有效的進(jìn)行下去。每一個(gè)環(huán)節(jié)可能會(huì)出現(xiàn)的問題都要體現(xiàn)準(zhǔn)備好措施，問題出現(xiàn)我們不怕，怕的是沒有準(zhǔn)備好如何去解決問題。

（三）轉(zhuǎn)了干什么用

回到改革的目的上，土地改革是希望將更多的土地集中到愿意并且有能力進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、扶持糧食規(guī)模化生產(chǎn)的人手中，穩(wěn)定全國的農(nóng)業(yè)發(fā)展。那么土地流轉(zhuǎn)的最終目的一定不是搞房地產(chǎn)，而是要培育起一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

發(fā)揮家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)作用、探索新的集體經(jīng)營方式、加快發(fā)展農(nóng)戶間的合作經(jīng)營、發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)并加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度都是《意見》提出培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的方式。

三、金融機(jī)構(gòu)面對(duì)的挑戰(zhàn)與對(duì)策

該《意見》主要是關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，其中也明確提到了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的要求，“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立健全針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸、保險(xiǎn)支持機(jī)制，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大信貸支持力度，分散規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)等多種方式，拓寬融資渠道。”以后的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)集中在傳統(tǒng)的信貸投放與投行業(yè)務(wù)之上。《意見》實(shí)施三年多來，政策機(jī)遇很多，但也面臨著諸多挑戰(zhàn)。我國商業(yè)銀行作為長期經(jīng)營城市金融業(yè)務(wù)的銀行，多數(shù)銀行經(jīng)營偏好房地產(chǎn)和平臺(tái)類大型項(xiàng)目。但是在平臺(tái)被清理、房地產(chǎn)一崛起就被調(diào)控的現(xiàn)在，順應(yīng)國家政策導(dǎo)向不應(yīng)再成為紙面上的口號(hào)。銀行要看到對(duì)于鼓勵(lì)的政策在不遺余力地推進(jìn)，對(duì)于管控的政策的措施也在不斷升級(jí)，等待政策的掉頭基本是不可能。因此，銀行能夠做的就是改變以往的經(jīng)營偏好，提前研究政策措施，為銀行轉(zhuǎn)型做好行業(yè)上的研究。

1.結(jié)合《意見》導(dǎo)向，銀行可優(yōu)先選擇農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，如有實(shí)力的農(nóng)民合作社、混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)體等參與到土地經(jīng)營的客戶進(jìn)行合作，提供包括信貸、投行業(yè)務(wù)在內(nèi)的綜合服務(wù)，但在實(shí)施初期對(duì)于單個(gè)農(nóng)戶的貸款要謹(jǐn)慎控制。2.結(jié)合銀行網(wǎng)點(diǎn)的布局和村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展，對(duì)于能夠輻射到縣的機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的分析與研究，尋找提供延伸服務(wù)的機(jī)會(huì)、創(chuàng)新業(yè)務(wù)產(chǎn)品組合，拓展有抵、質(zhì)押擔(dān)保的信貸業(yè)務(wù)，謹(jǐn)慎開展純信用類貸款。3.對(duì)于政策上有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼或者財(cái)政項(xiàng)目資金直接投資的項(xiàng)目，各行可以尋找介入的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，并且建立更為長期與穩(wěn)定的合作關(guān)系。4.鑒于目前《意見》還有很多內(nèi)容有待法律和制度的上進(jìn)一步落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)法律政策的提前研究，為業(yè)務(wù)后續(xù)的創(chuàng)新與開展提供支撐，也是各行自己需要提前進(jìn)行的準(zhǔn)備。

黃丹（1977-），女，畢業(yè)于東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法律系國際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，大連海事大學(xué)國際法碩士，現(xiàn)為中共大連市委黨校法學(xué)教研部副主任，教授。