我國(guó)農(nóng)村面源污染防治法律問(wèn)題探究

汪洪普 戚傳勇（通訊作者） 商魯寧

合肥市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)檢驗(yàn)中心

我國(guó)農(nóng)村面源污染防治法律問(wèn)題探究

汪洪普 戚傳勇（通訊作者） 商魯寧

合肥市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)檢驗(yàn)中心

現(xiàn)階段農(nóng)村面源污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，而有關(guān)農(nóng)村面源污染防治法律制度尚待完善，為了建立綜合性面源污染防治法律體系，文章系統(tǒng)分析了現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村面源污染防治法律存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出了健全農(nóng)村面源污染防治法律制度的建議。以期為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作提供強(qiáng)力的法律保障。

農(nóng)村面源污染 防治法律

引言

隨著新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民生活水平得到了極大提升，但同時(shí)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境也遭到了很大的破壞，暴露出來(lái)的問(wèn)題也越來(lái)越多，例如農(nóng)民為提高產(chǎn)量過(guò)度使用農(nóng)藥、化肥；養(yǎng)殖戶(hù)為提高經(jīng)濟(jì)效益，盲目擴(kuò)大規(guī)模，但是對(duì)禽獸糞便處理不當(dāng)；農(nóng)村居民生活垃圾隨意丟棄、堆積，這些問(wèn)題造成了農(nóng)村土壤、水體以及空氣不同程度的污染。隨之而來(lái)的農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題也日益嚴(yán)重。防治面源污染一項(xiàng)長(zhǎng)久的工程，需要政策、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面共同協(xié)調(diào)。本文主要從法律角度考慮農(nóng)村面源污染防治問(wèn)題，文章分析了現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于農(nóng)村面源污染防治方面的法律存在的一些問(wèn)題，結(jié)合農(nóng)村環(huán)境的特點(diǎn)，提出了一些建議，以期為我國(guó)農(nóng)村面源污染綜合防治法律體系的建立提供一定的參考。

一、相關(guān)概念的界定

面源污染的概念最早表述在美國(guó)《清潔水法》中，定義為“污染物以廣域的、分散的、微量的形式進(jìn)入地表及地下水體”，早期主要是針對(duì)水體污染的。面源污染又稱(chēng)為“非點(diǎn)源污染”，與點(diǎn)源污染是相對(duì)的。點(diǎn)源污染主要來(lái)源于城市生活和工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的污染物，而面源污染主要來(lái)源于分散的污染物。對(duì)面源污染的概念理解主要分為狹義的和廣義的兩種。狹義的面源污染只的是對(duì)水體的污染，而廣義的面源污染則包括了土壤、水體、空氣以及整個(gè)生態(tài)環(huán)境。本文研究對(duì)象是農(nóng)村面源污染，主要是指在農(nóng)村地區(qū)居民生活以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的污染物對(duì)土壤、水體、空氣以及農(nóng)產(chǎn)品造成的污染。

二、我國(guó)農(nóng)村面源污染的主要類(lèi)型及危害

目前農(nóng)村面源污染主要分為5個(gè)類(lèi)型：一是農(nóng)用化學(xué)品污染。主要是來(lái)自農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜污染。農(nóng)村地區(qū)居民為了提高產(chǎn)量，過(guò)度使用農(nóng)藥、化肥，造成環(huán)境污染。上世紀(jì)90年代以來(lái)農(nóng)用地膜的大范圍使用，也造成了嚴(yán)重的土壤白色污染。二是農(nóng)村地區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染。我國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)量位居世界第一，畜禽養(yǎng)殖業(yè)雖然大大提高了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平，但是畜禽糞尿污染問(wèn)題也隨之而來(lái)，至少超過(guò)1/3的養(yǎng)殖場(chǎng)直接將畜禽糞便排到環(huán)境中，直接造成環(huán)境污染。三是農(nóng)村污水灌溉污染。農(nóng)村地區(qū)污水排放量接近全國(guó)總量的一半，96%以上的農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有排水溝渠，污水處理設(shè)備更是沒(méi)有。而且很多地區(qū)直接用污水進(jìn)行灌溉，導(dǎo)致部分土壤遭受不可逆的重金屬污染。四是農(nóng)村地區(qū)固體廢棄物污染。很多農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有集中的垃圾堆積點(diǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物、建筑垃圾、生活垃圾不經(jīng)分類(lèi)，隨意堆放，雖然部分地區(qū)對(duì)垃圾進(jìn)行集中處理，但是采用的也單純的填埋方式，對(duì)環(huán)境造成重大污染。而且很多城市垃圾向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，加劇了環(huán)境的惡化。五是企業(yè)的三廢污染。農(nóng)村地區(qū)企業(yè)具有分布散、規(guī)模小等特點(diǎn)，很多作坊式生產(chǎn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)意識(shí)差，企業(yè)三廢不經(jīng)處理就直接排放。而且有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了提高政績(jī)，盲目引進(jìn)重污染企業(yè)，以破壞環(huán)境為代價(jià)換取短期的經(jīng)濟(jì)效益。

農(nóng)村面源污染存在很大的危害，嚴(yán)重影響農(nóng)村地區(qū)居民的幸福生活水平。主要危害有以下3個(gè)方面：一是嚴(yán)重污染土地環(huán)境，降低了土壤的生產(chǎn)能力，加速了土壤的退化。二是嚴(yán)重污染水體環(huán)境，影響居民飲用水安全。三是嚴(yán)重污染大氣環(huán)境，威脅居民身體健康。

三、我國(guó)農(nóng)村面源防治法律體系現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）法律體系不健全，配套制度不完善

雖然目前我國(guó)針對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的法律將近20部，配套行政法規(guī)也有50余項(xiàng)，但是這些法律法規(guī)出臺(tái)的歷史背景導(dǎo)致立法的最終目標(biāo)不是以保護(hù)環(huán)境為第一目標(biāo)，當(dāng)然這在當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)水平較弱的背景下是可以理解的。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，目前在能夠允許放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的前提下，這樣的立法有些不合時(shí)宜。針對(duì)農(nóng)村面源污染的具體規(guī)劃也尚未出臺(tái)，近幾年出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)都是只針對(duì)農(nóng)村面源污染的某一個(gè)方面或某一個(gè)角度，缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村面源污染的綜合性法律體系。而且相關(guān)配套制度也不完善，追究法律責(zé)任制度不規(guī)范。

（二）相關(guān)法律條文可操作性不強(qiáng)

很多法律條文不夠細(xì)致、具體，法律責(zé)任主體認(rèn)定不明確，可操作性不強(qiáng)。如《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者要合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素”；《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)合理使用化肥、農(nóng)藥，防止造成水污染”。這些法律條文規(guī)定太過(guò)寬泛，如何權(quán)衡“合理使用”、“科學(xué)使用”沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際可操作性不強(qiáng)，在具體實(shí)施過(guò)程中很難得到落實(shí)，因此針對(duì)農(nóng)村面源污染的法律條文應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化，不能以倡議或者生態(tài)軒宣言的方式表達(dá)出來(lái)，要有具體的實(shí)施細(xì)則。

（三）農(nóng)村面源污染執(zhí)法力度不夠

環(huán)境保護(hù)執(zhí)法問(wèn)題一直都是個(gè)難題，全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在“兩高一低”的問(wèn)題，即執(zhí)法成本高、守法成本高、違法成本低。而由于農(nóng)村地區(qū)資源環(huán)境等因素的限制，又大大提高了執(zhí)法工作的難度。主要有以下幾個(gè)方面原因：一是農(nóng)村環(huán)保綜合能力薄弱。縣級(jí)及縣級(jí)以下環(huán)境管理部門(mén)是農(nóng)村面源污染執(zhí)法工作的主體，是我國(guó)環(huán)保執(zhí)法體系的最底層，普遍存在執(zhí)法人數(shù)不夠、設(shè)備設(shè)施不足、技術(shù)水平低下、財(cái)政支持力度有限等問(wèn)題。二是執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高。很多農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法人員缺乏專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)，應(yīng)急處理能力較差，業(yè)務(wù)素質(zhì)水平不足，很多農(nóng)村地區(qū)對(duì)面源污染防治工作都只見(jiàn)文件，不見(jiàn)行動(dòng)。部分執(zhí)法人員還以費(fèi)代罰、以罰代管，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率。三是部分地方政府仍以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，不重視環(huán)境保護(hù)。少數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保意識(shí)較差，為了追求個(gè)人政績(jī)，招商引資時(shí)只重經(jīng)濟(jì)效益，引入一些高污染的企業(yè)，并默許這種破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)行為。

（四）農(nóng)村地區(qū)居民法律意識(shí)淡薄

雖然農(nóng)民是農(nóng)村面源污染的受害者，但是同時(shí)他們也是加害者。很多農(nóng)民基本沒(méi)有環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，再加上自己的環(huán)境污染行為又不受法律約束，這也是導(dǎo)致農(nóng)村面源污染加劇的重要原因之一。主要體現(xiàn)在2個(gè)方面：一方面是農(nóng)村居民仍然保留傳統(tǒng)“重生產(chǎn)、輕環(huán)保”的思想。現(xiàn)階段我國(guó)還有很大一部分農(nóng)民以務(wù)農(nóng)為主，為了提高產(chǎn)量，過(guò)度使用農(nóng)藥、化肥等，造成環(huán)境污染。而且很多農(nóng)村居民隨意丟棄垃圾、堆積禽獸糞便、排放污水以及焚燒秸稈等習(xí)慣也加劇了環(huán)境污染的惡化。另一方面缺乏生活環(huán)境知情權(quán)。近年來(lái)我國(guó)環(huán)境公開(kāi)制度建設(shè)工作逐漸推進(jìn)，環(huán)保聽(tīng)證會(huì)、咨詢(xún)會(huì)等活動(dòng)在城市中也逐漸開(kāi)展，但是在農(nóng)村地區(qū)，很少有人愿意主動(dòng)了解生活環(huán)境的情況，即使想了解，也沒(méi)有合適的渠道。更不懂得在自身權(quán)益受到他人或企業(yè)污染行為損害后用法律武器保護(hù)自己。缺乏環(huán)境知情權(quán)不僅會(huì)加劇環(huán)境違法行為，還會(huì)不利于農(nóng)民進(jìn)行環(huán)境維權(quán)。同時(shí)，很多農(nóng)村居民很少接受環(huán)境危害教育，沒(méi)有意識(shí)到過(guò)度施肥、施藥的危害。

四、完善我國(guó)農(nóng)村面源污染防治法律體系的建議

（一）建立健全農(nóng)村面源污染防治法律體系

建立健全農(nóng)村面源污染防治法律體系，制定有針對(duì)性的綜合性法律。立法要把握以下2個(gè)方面：一是要明確立法指導(dǎo)思想。農(nóng)村面源污染防治法律體系立法思想要以提高農(nóng)村地區(qū)居民生活水平為目標(biāo)，保障農(nóng)村地區(qū)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，符合農(nóng)村地區(qū)居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。二是制定綜合性法律。制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)村面源污染防治法》，規(guī)定面源污染防治基本原則、制度以及權(quán)責(zé)分配等問(wèn)題。根據(jù)農(nóng)村面源污染不同類(lèi)型出臺(tái)有針對(duì)性的法律、法規(guī)，例如《農(nóng)藥、化肥使用管理?xiàng)l例》、《農(nóng)村固體廢棄物處理辦法》、《農(nóng)村水源管理?xiàng)l例》等。加強(qiáng)農(nóng)用化學(xué)品使用監(jiān)督管理，鼓勵(lì)推廣有機(jī)肥料，促進(jìn)清潔生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)村固廢物進(jìn)行集中處理，制定飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)。

（二）強(qiáng)化法律責(zé)任，提高立法質(zhì)量

法律責(zé)任是實(shí)現(xiàn)立法目的的最終環(huán)節(jié)。法律責(zé)任制度缺失會(huì)造成執(zhí)法不嚴(yán)，強(qiáng)化法律責(zé)任，提高立法質(zhì)量是實(shí)施《中華人民共和國(guó)農(nóng)村面源污染防治法》的基本保障，強(qiáng)化法律責(zé)任需要把握3點(diǎn)：一是明確法律責(zé)任主體。對(duì)造成農(nóng)村面源污染的當(dāng)事人進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，明確其主要責(zé)任人的地位，對(duì)過(guò)量生產(chǎn)或銷(xiāo)售農(nóng)用化學(xué)品的污染生產(chǎn)源單位或組織進(jìn)行責(zé)任追究。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境管理部門(mén)玩忽職守造成環(huán)境污染的也應(yīng)追究相關(guān)法律責(zé)任。二是從嚴(yán)認(rèn)定農(nóng)村面源污染法律責(zé)任。要明確區(qū)分各責(zé)任主體的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，制定具有針對(duì)性、可操作性的懲戒措施，嚴(yán)格懲戒標(biāo)準(zhǔn)，提高違法成本，促使違法人員嚴(yán)格守法。三是要加大責(zé)任追究力度。對(duì)污染環(huán)境的違法行為及時(shí)認(rèn)定法律責(zé)任，嚴(yán)格進(jìn)行法律追究，提高法律威懾力，從而逐步改變農(nóng)村居民和企業(yè)環(huán)保意識(shí)不足、違法行為普遍的現(xiàn)狀。

（三）加大農(nóng)村面源污染執(zhí)法與監(jiān)督力度

執(zhí)行是法律的生命所在。加大農(nóng)村面源污染執(zhí)法與監(jiān)督力度是保證《農(nóng)村面源污染防治法》的根本所在。可以從以下4個(gè)方面著手：一是明確行政主管部門(mén)相關(guān)責(zé)任。農(nóng)村面源污染問(wèn)題情況復(fù)雜，做好防治工作需要各職責(zé)部門(mén)協(xié)調(diào)合作，因此明確各單位的部門(mén)職責(zé)，能有效促進(jìn)各部門(mén)分工協(xié)作，避免扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。二是要賦予環(huán)境執(zhí)法部門(mén)剛性執(zhí)法權(quán)力。現(xiàn)實(shí)生活中公然抗拒環(huán)境執(zhí)法的行為屢有發(fā)生，由于現(xiàn)階段的法律規(guī)定的執(zhí)法權(quán)限和手段有限，經(jīng)常導(dǎo)致執(zhí)法工作受挫。建議立法時(shí)應(yīng)賦予執(zhí)法部門(mén)更大的執(zhí)法權(quán)限，對(duì)不履行法律義務(wù)的責(zé)任人予以直接的處罰，改變執(zhí)法過(guò)軟的問(wèn)題。三是要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。建議在農(nóng)村地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位建立一支專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平高、法律基礎(chǔ)強(qiáng)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。政府應(yīng)在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人員編制方面大力支持。明確執(zhí)法人員的權(quán)、責(zé)問(wèn)題，嚴(yán)厲打擊濫用職權(quán)的違法行為。四是要完善環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。可以采取群眾聯(lián)防機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)村群眾個(gè)人和治安協(xié)會(huì)、村委會(huì)等組織行政監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止環(huán)境違法行為。上級(jí)部門(mén)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督稽查工作，提高執(zhí)法透明度。

（四）加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳，提高農(nóng)民環(huán)保意識(shí)

加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳，提高農(nóng)民環(huán)保意識(shí)是有效防治農(nóng)村面源污染的重要途徑。建議從以下2點(diǎn)著手：一是依法公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息。制定環(huán)保信息公開(kāi)原則，建設(shè)統(tǒng)一平臺(tái)，及時(shí)公布各企業(yè)污染排放和轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)，方便公眾監(jiān)督管理。尊重農(nóng)村居民環(huán)境知情權(quán)，提高農(nóng)民環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)他們科學(xué)合理的處置農(nóng)用化學(xué)品以及生活垃圾等。二是要遵循公眾參與原則。農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境污染的直接受害者，但同時(shí)也是解決環(huán)境污染問(wèn)題的推動(dòng)者。要有效防治農(nóng)村面源污染，就應(yīng)該鼓勵(lì)公眾參與。通過(guò)平臺(tái)搭建等方式建立公眾有效參與的工作機(jī)制，定期召開(kāi)群眾聽(tīng)證會(huì)，推動(dòng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。積極扶持民間環(huán)保組織，倡導(dǎo)環(huán)保公益活動(dòng)。

五、結(jié)論

上文針對(duì)我國(guó)農(nóng)村面源污染防治法律的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出了建立健全農(nóng)村面源污染防治法律體系的一些建議。然而農(nóng)村面源污染問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，綜合性防治法律體系的建立也需要長(zhǎng)久的過(guò)程，希望各方面人員的共同努力才能有效的控制農(nóng)村面源污染。

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