淺析J市財政地稅局行政審批改革的困境

周黎 湖南農業大學公共管理與法學學院

淺析J市財政地稅局行政審批改革的困境

周黎 湖南農業大學公共管理與法學學院

本文將J市財政地稅局作為切入點，總結其行政審批制度改革取得的主要成效、遇到的困難，研究探索解決路徑。

行政審批 改革 財政地稅

J市財政地稅部門在從“增量改革”向“存量改革”轉變的過程中取得了積極成效，但也遇到了不少“硬骨頭”，如法制尚未健全、文化行為習慣重塑、行政能力轉變提升等問題，需要從制度和頂層設計上強化整體規劃、協調推進，全面積極面對民眾的期望和經濟社會發展的需求。

一、行政審批概念

第一輪行政審批制度改革之初①，“行政審批”相關概念比較模糊。在國務院行政審批制度改革工作領導小組早期印發的文件中，批準和許可同義、也沒有對審核、核準、備案的概念作出詳細解釋和說明②。2004年《中華人民共和國行政許可法》正式實施，首次在法律范疇內單獨定義了行政許可。根據《行政許可法》第2條③和第3條④的規定，行政許可是依申請的審批行為，僅調整針對行政相對人的外部行政審批，不包括內部行政審批。至此，行政許可的概念變得單純。

近年來，財政地稅部門逐步將“行政審批”等同于“行政許可”，這種變化是與新一屆中央政府的審改工作思路一致的，可以從各級政府下發的文件中看出一些端倪。2016年國務院發布《關于修改〈國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定〉的決定》（國務院第671號令）⑤，《決定》對“信息網絡傳播視聽節目許可證核發”等兩個依據法律和行政法規以外的規范性文件設定的項目，予以保留，保留的前提是將這兩個事項設定了行政許可。從中可以看出，某種行政行為若要成為“行政審批”，就必須先冠以“行政許可”的稱謂。

筆者認為，從法理學上講，行政審批行為是行政執法行為，它包含了行政法律關系和經濟調節法律關系。在實際工作中，人們依然習慣性的籠統理解“行政審批”，認為只要是政府作出的針對外部對象的行政行為，都是“行政審批”。本文中的行政審批取較為寬泛的概念，主要圍繞J市財政地稅局的權力清單展開。

二、J市財政地稅局行政審批改革主要做法

（一）簡政放權方面

一是權力清單實行動態管理。2015年該局就已經全面取消了非行政許可審批事項。目前，該局共有174項行政權力，其中行政許可2項、行政處罰65項、行政征收65項、行政確認19項、行政獎勵1項，行政強制3項、其他權力16項、審核轉報2項。二是統一委托下放財政權力事項。J市財政地稅局組織力量圍繞下放是否合規合法、下放后能夠管得住和管得好等方面對權力事項進行逐一比對，擬將25項與人民群眾關系密切、區級政府亟需的財政行政權力委托下放。

（二）優化服務方面

一是實現手機申請行政許可。2016年11月，J市財政地稅局正式開通手機端申領會計從業資格證。目前J市本級近三分之一的會計從業資格證實現全程網上辦理、快遞送達。二是非稅收入收繳電子化改革走在本省前列。率先開展政府非稅收入收繳電子化改革試點，選定與社會公眾密切相關的交通違章罰沒收入、人行道違法停車罰沒收入、學費收繳等作為試點項目，支持支付寶、微信等6種支付渠道，極大方便了辦事群眾。三是政府采購“網上超市”改革。開發了全市首個政府采購系統網上平臺，實現采購預算安排、采購需求提交、采購方式審核監管、貨物或服務提供等全部在網上流轉完成。

三、存在困境

（一）改革自主權不夠充分

J市雖然在2015年獲得了地方立法權，但是地方立法權限十分有限，而且并不意味著充分的改革自主權。目前J市這樣的設區市只能針對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面事項制定地方性法規，不得在其他領域行使立法權。如果想要調整或取消由中央、省設立的，與當地經濟社會發展不適應的行政審批項目，必須逐級報批。程序復雜、耗時費力、難度很大，給地方的審改創新造成了極大的體制障礙。

（二）立法滯后改革

我國是成文法國家，存在著不周全性、模糊性、滯后性等局限性，這就決定立法滯后于改革就成為社會常態。J市財政局實現了會計證“零現場”審批的問題在于電子檔案的法律效力。考生在全程網上操作，工作人員無法當面核驗信息，申請材料全部為電子版，形成了電子檔案后，電子簽章是否安全，電子文件如何互聯互信、電子信息被盜由誰擔責等等，在現有的《檔案法》及其實施細則、《電子簽名法》中找不到具體規定。

（三）簡政放權的下放規則有待完善

目前，對于權力委托下放由誰發起、需要哪些程序、由誰批準等程序性問題仍處于空白階段，很大程度上制約了部門下放的積極性，也導致實際工作中存在基層有選擇的接收行政權力。

四、小結

改革從來都不能搞單兵突進，靠某一領域或者某個地方的成功，不能衡量整體的改革成果。筆者認為，地方政府開展行政審批改革加快頂層設計，健全法制是關鍵；實現程序集中，改革授權是核心；推進改革進程，“一盤棋”思想是保證。

注釋：

[1]背景介紹：我國的行政審批制度形成于20世紀50年代初，是計劃經濟體制的產物。2001年，國務院正式啟動行政審批改革。2002年11月，國務院宣布取消第一批行政審批項目。

[2]《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》（國審改發[2001]1號），將行政審批定義為“行政審批機關（包括有行政審批權的其他組織）根據自然人、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格、確定特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。它一般包括批準（許可）、否定和備案三種行為和審批、審核、核準、備案等四種形式。”

[3]《中華人民共和國行政許可法》第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”。

[4]《中華人民共和國行政許可法》第三條規定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”

[5]數據來源于中央人民政府網站。

周黎（1984.9-），女，籍貫浙江，湖南農業大學公共管理與法學學院碩士在讀研究生，研究方向行政管理。