生態補償制度

文｜張云飛

在生態文明制度建設的系統工程中，生態補償制度是必不可少的一項基礎性內容。生態補償制度不同于環境污染損害賠償制度，相較于后者，生態補償制度指的是人類生產或生活活動所產生的之于生態環境的正的外部性的補償，也就是生態服務或產品的受益者對提供者所給予的經濟上的補償。這樣，一方面，由于我國是自然資源公有或國有制度，那么，國家對于開發利用自然資源的主體進行收費，以體現所有者的權益；并對費用進行合理安排，用于生態恢復或生態修復，從而實現對于自然資源或環境因開采而受損的補償。另一方面，對于保護資源或環境者進行補償，或以此鼓勵并實現對于資源和環境保護的目的。因此，在經濟社會發展過程中，生態補償制度有利于將資源和環境責任與受益進一步市場化，通過市場機制調節生態行為，進行生態調控。

我國所提出的生態補償機制，部分上類似于國外的生態服務付費制度（Payment for Ecosystem Service，PES），即，以生態系統的服務為基礎，通過經濟手段來調整生態保護者和受益者在生態和環境方面的利益。在美國，政府有關保護和環境管理的規劃歷史顯示，其政策已經從維護農場生產力轉向獎勵農民自愿保護和提供生態系統服務。因此，雖然美國還沒有達到高效的PES系統的狀態，但是已經在類似于PES系統的政策上走了很長的實踐道路。20世紀30年代的“黑風暴”危機使美國開始了水土資源保護的政策，這些政策已經在近些年有了顯著的發展。早期環境保護計劃主要關注通過控制水土流失保有土地生產力，對于采用這些政策的農民進行適當補助，采用土壤保護行為也會受到商業補貼。1985年的《農場法案》（Farm Bill）采用了一些新規定，開始從關注農場生產力轉向非農場環境效益。它建立了保護儲備計劃（Conservation Reserve Program， CRP），由生產者將環境敏感的農田轉為保護性使用，為期十到十五年，政府向其提供補償。法案也適用于其他符合條款的草地和濕地擁有者，只要在脆弱土地實施土地和濕地保護計劃的都會獲得以與農場相應價格和收入支持的資格。1990年《農場法案》繼續實施并創立了“濕地保護區計劃”（Wetland Reserve Program， WRP），以恢復和放置濕地保護地役權。此外，它還授權了“水質獎勵計劃”（Water Quality Incentives Program， WQIP）。除了美國的生態補償政策和實踐，英國、加拿大等其他國家的水域生態補償等政策也值得我們在建立生態補償制度時予以參考和借鑒。

生態補償制度政策的建立上，目前已經進行了不少有益的探索。2005年，黨的十六屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》當中首次提出，按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制。2007年，黨的十七大報告中提出，要實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。2012年，十八大報告進一步指出，保護生態環境必須依靠制度。要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，要深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出實行生態補償制度，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。2015年，《中共中央國務院關于加快推進生態文明的意見》強調要健全生態保護補償機制。要求科學界定生態保護者與受益者權利義務，加快形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。結合深化財稅體制改革，完善轉移支付制度，歸并和規范現有生態保護補償渠道，加大對重點生態功能區的轉移支付力度，逐步提高其基本公共服務水平。建立地區間橫向生態保護補償機制，引導生態受益地區與保護地區之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施補償。建立獨立公正的生態環境損害評估制度。隨后，《生態文明體制改革總體方案》要求進一步完善生態補償機制，探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態功能區轉移支付，完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持。《方案》鼓勵各地區開展生態補償試點，繼續推進新安江水環境補償試點，推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江-韓江等開展跨地區生態補償試點，在長江流域水環境敏感地區探索開展流域生態補償試點。2016年11月，《“十三五”生態環境保護規劃》要求加快建立多元化生態保護補償機制。加大對重點生態功能區的轉移支付力度，合理提高補償標準，向生態敏感和脆弱地區、流域傾斜，推進有關轉移支付分配與生態保護成效掛鉤，探索資金、政策、產業及技術等多元互補方式。《規劃》要求在“十三五”期間，進一步完善補償范圍，逐步實現森林、草原、濕地、荒漠、河流、海洋和耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域全覆蓋。中央財政支持引導建立跨省域的生態受益地區和保護地區、流域上游與下游的橫向補償機制，推進省級區域內橫向補償。在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態保護補償試點。深入推進南水北調中線工程水源區對口支援、新安江水環境生態補償試點，推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區生態保護補償試點。到2017年，建立京津冀區域生態保護補償機制，將北京、天津支持河北開展生態建設與環境保護制度化。通過試點地區生態保護補償機制的建立，探索我國生態補償制度的建設，進而推向全國。

在法律層面，我國也陸續進行了一些修訂和改革。2014年新修訂的《環境保護》第31條明確規定：國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。這樣，在環境保護立法方面，生態補償制度具有了基本的法律保障。我國在一些生態保護基本領域也進行了生態補償法條的相應探索。《森林法》第八條規定，根據國家和地方人民政府有關規定，對集體和個人造林、育林給予經濟扶持或者長期貸款；煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產品的產量提取一定數額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林；國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。在生態補償機制、生態補償試點和補償資金的投入等方面，以及森林、草原、濕地等具體生態領域，我國都進行了大力的探索，并取得了一定的成果。

當然，生態補償制度的建立不是一朝一夕能夠完成的，涉及多個領域，是資源、環境、市場、民生、法治等多個領域的交叉工程，尤其是其法制基礎的建立，需要長期的研究和探索。盡管我國在《環境保護法》當中對生態補償機制的建立予以強調，但我國還沒有生態補償方面的專門立法，亟需生態補償基本條例的出臺。事實上，我國于2010年就將研究和制定生態補償條例列入了立法計劃，但遲遲沒有出臺。此外，生態保護者和生態受益者的權責落實不到位，受益者履行生態補償的義務和意識不明確，而對于生態保護者的合理補償不到位，等等。這些都是在生態補償制度建立過程中亟需解決的問題。

未來，探索生態補償制度的建立，還需要從以下幾個方面著手。第一，進一步加強生態補償力度。補償標準應進一步提升、補償范圍應進一步擴大。補償標準應隨著市場價格機制有所調整，不能讓保護者吃虧。我國補償領域之前僅限于森林、草原、礦產等領域，未來還應擴展到濕地、海洋等階段。第二，加快完善生態補償配套基礎制度。要完善主體功能區建設，建立健全產權制度，加強生態補償標準體系建設、建立生態服務價值核算體系等。第三，完善多元的生態補償方案，建立健全橫向、縱向生態補償平臺和機制。第四，進一步完善受益者和保護者的權、責、利，加快實現生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的合理運行機制。