重慶丘陵山區現代農業園區土地利用關鍵問題及對策研究

吳兆娟　高冬梅

摘要：基于對重慶丘陵山區位于不同區位條件、具有不同功能定位和不同級別的10個現代農業園區的調查分析，解析現代農業園區選址布局、用地規模、土地利用格局變化、土地經營方式轉變、土地集約利用水平等土地利用特點，分析了現代農業園區建設面臨的土地流轉與農民利益保護、建設用地供需困境、耕地保護與糧食安全、局部用地低效等土地利用問題，并針對性地提出完善園區土地政策法規、加強園區用地規劃的審批和監督、加強園區用地集約化管理、探索以農民為主體的土地經營模式等對策建議。

關鍵詞：現代農業園區；土地利用；問題與對策；重慶丘陵山區

中圖分類號：F303.3 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）11-2190-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.11.047

Abstract： Based on the survey and analysis on 10 modern agricultural parks in different geographical conditions，having different functions and at different levels，characteristics of land use including in the layout and site selection，land scale，change of land use pattern， transformation of land management mode，level of land intensive use were analyzed. Then，the problems of land use in the construction of modern agricultural park，including the land transfer and protection of farmers' interest，dilemma in supply and demand of construction land，protection of cultivated land and food security，low efficiency of local land use，were recognized. Finally，countermeasures and suggestions such as improving the land policy and regulations，strengthening the approval and supervision of land use planning，enhancing the land intensive management， exploring the land management mode with farmers as the main body were proposed.

Key words： modern agricultural park； land use； problems and countermeasures； hilly-mountainous area in Chongqing

現代農業園區建設是引導傳統農業向現代化農業轉型的新動力，建設的好與壞直接關系到現代農業能否順利推行，影響到農業與農村發展的大局。自現代農業園區產生以來，中國農業園區的建設工作取得了顯著成效。它被認為是推進農業現代化的重要載體和有效抓手，是促進現代農業發展的重要舉措。然而，隨著現代農業園區建設進程不斷加快，由于尚未形成良好的農業園區用地管理機制和建立起配套的管理措施[1]，致使園區土地生產經營非糧化[2]、土地利用非農化等土地問題日益凸顯。土地是最基本的生產資料，合理利用土地是園區可持續發展的必備前提。在當前加快推進現代農業發展的關鍵時刻，亟需重新審視中國農業園區建設中出現的新情況。尤其在重慶丘陵山區，耕地破碎、分散，規模化、機械化等現代農業生產滯后。為此，本研究基于對重慶典型現代農業園區的調查分析，展開重慶丘陵山區現代農業園區土地利用關鍵問題及對策研究，以期識別重慶丘陵山區現代農業園區土地利用問題，探索合理、高效的土地利用途徑，建立起可持續的現代農業園區，發揮其引領作用，加快丘陵山區現代農業的發展進程。

1 研究區域概況與數據來源

1.1 研究區域概況

重慶市位于東經105°17′-110°11′、北緯28°10′-32°13′的青藏高原與長江中下游平原的過渡地帶，幅員面積8.24萬km2。境內地勢起伏較大，地貌類型多樣，以丘陵和中低山地貌為主，且地區間差異較大。特殊的自然地理環境條件，造就了重慶市各區域間土地資源分布、利用狀況、社會經濟發展存在較大的差異，是一個城鄉二元結構突出，大城市、大農村、大庫區并存的直轄市。

1.2 數據來源

主要通過現代農業園區實地調研獲取相關信息資料。

1）調研對象的選取。主要根據現代農業園區的不同區位條件、不同功能定位、不同級別等特點，抽樣選擇9個區（縣）10個現代農業園區作為調研對象，見表1。

2）調研內容。針對進行現代農業園區土地利用關鍵問題及對策研究的需要，調研內容包括：①園區發展現狀調查，包括園區功能定位、園區規模、產業發展、主要建設內容、科技水平、運行管理模式、投入產出效益等。②園區土地利用調查，包括園區土地利用現狀類型、土地整治水平、土地流轉與土地補償情況、土地適度規模經營水平、耕地保護與糧食安全問題、土地集約利用水平等。

3）調研方法。本次調研綜合采取實地觀察法、訪談法等進行。

2 重慶丘陵山區現代農業園區土地利用特點

2.1 選址布局特征

從對典型現代農業園區的調研分析可以發現，不同級別農業園區選址布局有一定差異。以政府為主導的現代農業園區選址一般是基于產業發展基礎、基礎設施條件、區位輻射示范帶動效應等因子進行綜合確定，尤以產業發展基礎為關鍵因子，具有政府指導性。而一般以企業業主為主導的現代農業園區選址則主要取決于項目業主單位的自身發展需要、對相關領域的了解以及前期調研來綜合確定，一般會選址在交通區位條件、生態環境條件較好的地方。如重慶峻圓叁峽棗生態產業園區，距云陽縣城10 min車程，與萬州機場相距30 km，交通區位優勢明顯；同時園區背靠山地資源，環境優美，距張飛廟古跡10 km，鄰近區域人文資源豐富，十分利于休閑觀光農業活動的開展。

2.2 用地規模特點

從國家級、市級現代農業園區來看，園區建設用地規模較大，且由于主要以科技創新和示范帶動為主要目的，園區功能一般劃分為核心區、示范區、輻射區，其中核心區產業基地面積一般為667～1 333 hm2。以政府為主導的區縣級現代農業園區用地規模主要依據產業類型和主要功能確定，以企業業主為主導的現代農業園區建設則比較隨意，往往是根據業主發展需求和具備的實力而定。

2.3 土地利用格局變化

現代農業園區建設是對土地、資金等各種要素的整合，建設過程即是對土地的整治利用過程，將引起土地利用變化。一方面隨著園區產業鏈條的拓展，規模化、產業化經營的需要，增加了設施農用地，以及科技研發、加工、市場流通、休閑觀光等建設用地的面積。二是園區一般經過田、水、路、林、村綜合整治，引起了耕地、園地、林地、道路、水利設施等各類用地數量和質量的變化，以及農田景觀格局的變化。

2.4 土地經營方式轉變

在產業化、規模化現代農業發展的推進下，現代農業園區生產經營方式不斷創新。通過采取轉包、出租、入股等多種土地流轉形式，實現了傳統家庭聯產承包責任制下一家一戶、小規模生產經營逐漸向“公司+農戶”、“公司+家庭農場”、“公司+基地+農戶”、“合作組織+農戶”、“公司+基地+農民專業合作社+家庭農場（農戶）”等農業產業化經營模式轉變。從調研情況來看，目前園區主要積極引進和培育了各級龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、種植大戶等經營主體，主要從事育種育苗、生產、加工、銷售等產業環節的生產經營活動。在各種經營主體的帶動下，園區土地大部分實現了規模化經營。

2.5 土地集約利用水平提高

現代農業園區土地集約利用水平總體上有一定提高，主要體現在：一是現代農業園區得到政府、企業等的支持，在基礎設施建設和產業發展上的資金和技術投入水平均較高。二是園區經過綜合整治，耕地、園地、林地、道路、水利設施等土地利用結構得到一定優化，園區耕作便利性、灌溉保證率、規模化經營水平不斷提高。三是園區以科技為支撐，充分利用空間資源，采取林下種養、豬-沼-菜、稻魚共生等集約高效種養模式，實現多業結合，集約經營，達到高產、優質、高效和低耗的目的。

3 重慶丘陵山區現代農業園區土地利用關鍵問題

3.1 土地流轉與農民利益保護問題

現代農業園區建設即是對土地、資金、技術、人才等要素的整合，必然會涉及到土地流轉，目前現代農業園區建設中或多或少存在土地流轉問題。一是土地產權不明晰，帶來的問題主要表現為：村集體與村民之間的產權不明確容易削弱農民的主體能動性，出現政府過分干預、違背農民意愿強行流轉的現象，導致對農民利益的侵犯；土地產權不明確決定了農業園區企業流轉后的土地產權沒有明確界定，地上建筑等固定資產無法用作抵押貸款，因而影響了企業融資、上市以及股份制經營的能力，挫傷了投資者的積極性，進而影響到農業園區可持續發展[1，2]。二是目前主要采取轉包、租賃等流轉模式，土地流轉方式比較單一，土地流轉后農民主要以打工的形式參與土地經營，參與程度較低，未能充分發揮農民的勞動技能和勞動積極性；相應地，農民這種低層次的參與只能獲得較少的收益，難以分享到土地流轉經營帶來的增值收益，不利于促進農民增收。三是當前社會保障制度的滯后性使得農民的社會保障水平較低，很多農民因本身缺乏各種就業技能，在土地流轉后相應地喪失了基本的謀生手段，不利于土地流轉后農民生產生活水平的維持與提升。

3.2 建設用地供需困境

現代農業園區的建設隨著產業鏈的健全，休閑觀光功能的拓展，不可避免地會增加建設用地的需求，這是產業發展、產業增效的需要。為滿足發展需求，《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）提出積極支持設施農業發展用地。但從園區建設現狀來看，農產品加工、物流、休閑觀光等建設用地需求都是在設施農業發展用地規定范圍之外，這就使得現實中很難操作。尤其在中國基本農田保有率、土地利用總體規劃、建設用地指標等因素的限制下，園區建設用地存在審批難度大或審批結果難以適應現代農業園區建設與發展需要等困境[1]。這使得現代農業園區發展建設遭受阻礙，也成為園區用地管理混亂的源頭。如何緩解現代農業園區建設用地供需困境問題已成為當前促進現代農業園區健康快速發展的關鍵問題之一。

3.3 耕地保護與糧食安全問題

現代農業園區建設即是對土地等要素的再整合，往往會引起土地利用結構和利用方式的變化，導致耕地損失和耕地非農化經營趨勢出現，引發耕地保護與糧食安全問題。從調研來看，一是以休閑觀光為主的農業園區往往需要建設吃、住休閑設施和道路、停車場等配套設施，而耕地區域往往地勢較為平坦、交通區位條件較好，成為首選之地；二是園區存在占用耕地建設養殖場等設施農業，而此類設施農業復墾為耕地的難度大，變相地減少了耕地；三是業主對土地的經營缺乏保護性耕作理念，業主經營不善往往會導致土地土壤結構破壞等問題。以上發展勢頭均對耕地保護產生了巨大壓力，相應地，耕地減少、耕地質量退化也對糧食安全構成了威脅。同時，在市場經濟條件下，企業投資現代農業園區的根本目的是為了追求高收益，因此現代農業園區多開展高附加值的優質瓜果、有機蔬菜、花卉苗木、觀光農業與特種養殖等產業[2]，這種非糧化趨勢如果不及時給予統籌規劃安排，任其隨意發展，也會對中國糧食安全問題產生一定影響。

3.4 局部用地低效

重慶地處四川盆地東南緣，北部和東南部分別靠大巴山、武陵山兩座大山脈，西北部和中部以丘陵、低山為主，全域山地面積占75.8%，丘陵和臺地占21.8%，平壩僅占2.4%。境內山多平壩少、顯著的立體氣候特征，決定了現代農業園區依山而建的立地條件。這使得現代農業園區建設對土地的利用受到地形條件的制約，主要體現在：一是很多荒山荒坡資源由于立地條件差而難以得到高效利用，只能進行簡單地生態保護發展，經濟效益偏低；二是受坡度大、耕地資源分散等制約，園區基礎設施建設成本偏高，基地呈星點分布特征，規模化、機械化水平低；三是此種立地條件也在一定程度上決定了用地類型，在資金、技術有限的情況下，主要采取粗放式經營，難以發揮高效利用效益。同時，從國家級、市級現代農業園區來看，園區建設用地規模較大，且由于主要以科技創新和示范帶動為主要目的，園區功能一般劃分為核心區、示范區、輻射區，其中核心區產業基地面積一般就達到667～1 333 hm2。而由于資金投入的有限性，只能集中投入于核心區建設，這使得位于園區的示范區、輻射區只是一種長期的規劃，難以得到足夠的資金、技術投入建設，總體呈現出園區用地局部低效問題。

4 重慶丘陵山區現代農業園區土地利用對策建議

4.1 完善園區土地政策法規

4.1.1 健全土地流轉機制，保障園區土地有序流轉 重點從4個方面建立健全規范有序的土地承包經營權流轉機制：一是進一步明晰土地產權，明晰的土地產權是推進土地健康有序流轉的基礎前提。目前農村土地一級所有，多級支配，農村集體土地權屬不清，導致了對農民利益的侵犯，影響了企業融資、上市以及股份制經營等。建議開展以起主導支配權的鄉鎮一級集體經濟組織為農村土地所有權主體的試點，同時試著推進確權不確地，進一步明晰農民的土地使用權，實現農民土地使用權的股份化、股權化，為農村土地使用權流轉創造更大的空間和更好的條件[3]。二是始終堅持承包方農戶的主體地位，包括要嚴格按照自愿、有償的原則，依法引導農民流轉土地承包經營權，嚴禁違背農戶意愿進行強制土地流轉的行為；要嚴格規范種植大戶、龍頭企業參與土地流轉的行為，認真審核其農業經營能力，保護承包農戶的土地承包經營權；要建立起農戶與土地流轉方的利益聯接機制，發揮農戶的參與積極性，使其分享到土地流轉經營帶來的增值收益，真正實現農民增收。三是建立健全土地流轉的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調節制度和動態監測制度，形成規范的土地流轉管理規程，依法推進農村土地承包管理工作的經常化、制度化和規范化。四是加強土地流轉的中介服務，促進土地承包經營權流轉市場的發育。

4.1.2 探索園區建設用地使用政策，滿足合理的建設用地需求 現代農業園區建設不可避免地會需要一些建設用地，但受我國基本農田保有率、土地利用總體規劃、建設用地指標等因素的限制，園區建設用地審批難度大，或審批結果難以適應現代農業園區的建設與發展需要。需積極探索園區建設用地使用政策，滿足合理的建設用地需求，促進現代農業園區的發展。根據現階段制定的政策情況，園區建設用地可以分為兩類，一類是根據《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）規定的生產設施、附屬設施和配套設施用地等建設用地；另一類是除明確規定之外的建設用地，如經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所，以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂，以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地。對于第一類建設用地，主要是按規定進行，盡量簡化程序，并可根據實際情況，在年度建設用地指標中可單列一定比例專門用于新型農業經營主體建設配套輔助設施，并按規定減免相關稅費。第二類建設用地是目前現代農業園區建設中面臨的困境，也是管理比較混亂的方面。建議只要符合區域發展定位，并適度考慮園區功能拓展的建設用地需求，具體可以從以下幾個方面進行探索：一是土地置換和折抵政策，即從事農業產業化經營的項目，可以通過園區建設用地整理置換一定的建設用地指標；二是對投資大、發展前景好的休閑觀光農業園區項目，實行差別化用地政策，支持利用荒山、荒坡、荒灘等進行休閑觀光功能拓展建設；三是對園區內符合產業發展方向、具有較大帶動作用，但不能享受農業建設用地的項目，按單獨選址項目報批，并在費用上給予優惠[4]。

4.1.3 建立耕地保護激勵機制，提高園區耕地保護水平 我國耕地資源嚴重缺乏，必須珍惜和合理利用每一寸耕地。進行現代農業園區耕地保護，一是要建立政府耕地保護責任機制，將園區耕地保護水平納入政府管理績效考核，促進政府在推動土地流轉與規模經營中的監管和嚴格審批作用，對確實因生產需要征占用耕地的，必須依照有關規定按“先補后占、占一補一、同等質量”的要求，事先落實相應的補償措施[2]，并在耕地占用時進行耕作層土壤剝離，保護土壤資源，嚴禁各種圈占和濫用耕地行為的發生。二是建立耕地使用者保護激勵機制[5]，對耕地使用狀況進行動態監測，并將監測結果作為園區經營主體年度考核指標，進行相應的獎懲，尤其作為園區規模擴張的依據。三是要加強耕地保護宣傳，建立人人保護耕地的激勵機制，發揮全員監督作用，促進園區自覺保護耕地。

4.2 加強園區用地規劃的審批和監督

4.2.1 加強園區用地規劃的審批，實現園區用地源頭管理 要做好園區土地利用管理，首先要加強園區用地規劃的審批，實現園區用地源頭管理。具體包括：一是審批園區建設的科學性、合理性和環境可行性，即在園區批準建設之前，首先對園區的產業選擇、示范帶動作用等進行評估，確保園區建設符合區域社會經濟發展方向，避免產業結構趨同、產品特征相似、輻射帶動能力有限等各種低檔次園區的重復建設。同時對園區選取項目的土地承載能力、周邊環境承載能力進行評估，如果園區選取的農業項目在環境承載能力范圍之內，且有利于當地環境保護，則支持園區的建立；否則從源頭上否定該園區的建設。二是審批園區用地規劃的合理性，主要核查園區土地規劃利用方向是否符合當地土地利用總體規劃，園區規劃的土地利用結構是否合理，是否有利于園區生產、生活、生態多功能的發揮，有利于園區全產業鏈的建設，有利于園區土地的集約利用等，并進行優化調整。三是加強對農業園區用地業主資質審查[6]，包括對業主的經營條件、合同履行能力以及業主的信譽情況進行調查與審核，這是確保用地規劃能落實的前提。

4.2.2 加強園區用地規劃的監督，實現園區用地動態管理 為確保園區建設順利實施和健康發展，應對園區建設和運行實施監督，進行園區用地動態管理。一是對園區土地集約利用水平進行監督管理，建立園區土地利用退出機制和優勝劣汰機制。要積極督促園區建設主體按期完成園區建設內容，要加強園區內閑置土地的清理與處置，對投資強度不夠、利用率不高、經營性用地浪費以及超規劃建設的用地，要予以處罰，嚴重的要予以收回。二是要加強用地類型的監督管理，按照規劃嚴格進行總量控制，確保園區建成后園區內農用地總量不少于建設前農用地總量，建設用地總量不超過建設前建設用地總量[7]。同時加大執法力度，重點監督查處園區建設過程中濫占耕地、園區外建設、非法交易轉讓土地和擅自改變土地用途的違法違規行為[2]。三是加強耕地質量的監督管理。對于園區建設被占用的耕地，要進行耕作層土壤的剝離，用于新開墾耕地覆土；對于耕地的開發利用，要因地制宜，循序漸進，不能掠奪式經營；同時應定期對園區耕地土壤礦物質、有機質等養分結構變化進行檢驗，動態監測耕地質量變化情況，保證園區用地健康發展。

4.3 加強園區用地集約化管理

4.3.1 實施園區用地集約利用評價量化管理 重慶地處丘陵山區，耕地資源十分有限，必須建立園區用地集約利用評價機制，走節約集約用地之路。重點根據園區功能從土地利用結構、土地利用水平、土地利用效益、土地可持續利用水平等方面設置針對性的園區土地集約利用評價指標體系，定期對園區用地集約利用水平進行考核評價，建立園區節約集約用地考評機制。一是將園區土地集約管理納入各級政府的績效考核體系，把保護耕地作為考核政績的重要內容，列入任期目標責任制，并將考核結果作為下達土地利用年度計劃的依據。二是積極推行園區企業用地信用等級評定制度，把企業的節約集約用地、投資強度、建設情況等納入企業的誠信考核內容，與企業的融資和對企業的后續支持相掛鉤。對守法意識好、集約用地水平高、輻射帶動能力強的企業用地，在供地方面實行傾斜政策。

4.3.2 建立園區用地集約利用激勵機制 促進園區土地集約利用，除了要以土地規劃等相關規劃控制為前提，以有償使用和市場配置為基礎，以土地整理為手段，更重要的是要加快建立和完善激勵集約用地機制，從而使用地者在土地資源配置中具有外在壓力與內在動力，促進粗放用地行為向集約用地行為的轉化。激勵集約用地機制的建立，主要是對土地集約利用采取示范、引導和激勵政策，對節約集約用地的園區，從土地價款、稅收政策、指標安排、項目資金支持等方面給予激勵。比如，園區用地在符合規劃、不改變原用途的前提下，積極提高土地利用率和土地利用效益的，則在農業項目資金安排、建設用地指標安排時給予傾斜；園區用地存在建設進度緩慢、土地閑置較多、土地利用節約集約度不高等問題時，則限制園區用地規模的進一步擴展，對園區進行限期整改，加強對園區用地的激勵監管。

4.4 探索以農民為主體的土地經營模式，切實保障農民利益

農民是農業生產最基本的經營主體，相對于外來企業經營者，農民是最了解土地的，園區建設必須以農民利益保障為根本，充分調動其主觀能動力。然而當前雖然隨著龍頭企業的發展，在一定程度上解決了農業資金、技術等發展瓶頸問題，給農業發展帶來了新的活力，但在此發展過程中農民參與程度較低，尚未充分發揮農民的積極性和創造性，也致使農民難以分享到土地流轉經營帶來的增值收益，不利于促進農民真正實現增收。因此，園區建設中，農業部門要加強農業園區機制創新，要積極鼓勵農戶、家庭農場、農民專業合作社等主體參與農業園區建設與管理，構建農民與園區之間的利益聯結機制，正確引導、支持與鼓勵農民以多種聯合、合作方式流轉土地，鼓勵以土地承包經營權的收益權入股合作社或農業企業，引導農民開展多渠道、多形式的參與管理模式，使農民能夠分享更多的利益，共同推進園區發展。

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