具有區域特征的脫貧攻堅長效機制

虞洪　駱希　王薔

通江縣地處秦巴山連片扶貧開發核心區域，是集“老、山、邊、窮”于一體的國家扶貧開發工作重點縣。在脫貧攻堅新形勢下，通江縣構建具有區域特征的脫貧攻堅長效機制，在推進貧困群眾脫貧解困上取得顯著成效。一是特色優勢產業快速發展，2016年全縣農業產值同比增長4.8%。二是居住條件得到有效改善，疊加實施易地扶貧搬遷、地質災害避讓搬遷、危房改造等房屋建設項目，創新性地解決13424戶貧困戶47072人的住房問題。三是貧困群眾收入大幅提高，2016年貧困家庭人均純收入為7677元，是2015年的2.43倍。

通江縣近年來的脫貧攻堅工作實質上就是以問題為導向的精準扶貧創新性實踐。通江縣努力構建農村主體利益均衡機制、產業發展多元帶動機制、發展要素系統整合機制、貧困群眾持續增收機制等四大脫貧攻堅長效機制，對于破解精準扶貧戰略下貧困村與非貧困村以及貧困人口與非貧困人口之間的矛盾、貧困群眾產業發展乏力以及扶貧資源分散化、扶貧取向短期化等問題具有重要的推廣價值。

?構建農村主體利益均衡機制

一方面，堅持“均衡精準”扶貧理念。在將更多的扶貧資源向建檔立卡貧困戶傾斜的基礎上，通江縣建立了非貧困戶受益機制，比如：易地搬遷項目資金中40%用于補助貧困戶，60%用于全村受益的公共服務配套。另一方面，創新扶貧項目實施方式。構建貧困戶與非貧困戶共同參與的民主決策機制，探索出“不超標、不豪華、不閑置，搬得準、搬得順、搬得富，政府主導、群眾主體、市場主力”的易地扶貧搬遷模式，并采取聯拼聯建等方式，在嚴格控制人均占地面積、住房面積的情況下解決單人戶、兩人戶等難以易地搬遷建房的問題，有效破解面積控制標準與實際需求、建設資金投入與負擔能力的雙重矛盾，同時創新購買非貧困戶閑置房屋、土地由遠到近多輪置換等方式，并引導農戶之間商討解決。

通過構建農村主體利益均衡機制，將群眾的主體作用和政策的引導作用有機結合起來，不僅有利于發揮貧困群眾的主觀能動性，以更低的成本和更高的效率解決貧困問題，更有利于利用農村熟人社會的內在親和性，有效防止精準扶貧中因巨大的利益懸殊而人為造成農村社會的內部矛盾，并同步解決貧困地區發展滯后的基礎性制約問題。實質上，這是實現脫貧這個民生問題和增進和諧這個穩定問題的雙贏機制。

?構建產業發展多元帶動機制

一是“熟人”帶動模式。針對無勞動力或長期外出打工的貧困戶，采用委托本村親戚、養殖大戶為其代養豬、牛、雞等畜禽的方式實現雙方收益共享，提高扶貧資源使用效率。二是合作社帶動模式。貧困戶將獲得的扶貧資源投入合作社，在使合作社獲取發展資源的基礎上讓貧困戶分享到更具持續性的收入來源。三是企業帶動模式。引導企業優先將貧困戶納入企業基地范圍，貧困戶將獲得的小額信貸資金及其他扶貧資源以參股、代養、合作等方式投入企業實現發展成果共享。

通過構建產業發展多元帶動機制，將貧困戶的脫貧與本地經營主體的發展有機結合，形成了多元帶動、多方共贏的發展格局。對本地新型經營主體而言，破解了發展壯大所需的資金、資源等瓶頸問題；對于貧困戶尤其是無勞動能力、無技術的貧困戶而言，仍可以參與產業發展并分享到發展成果；對于地方政府而言，有效提高了扶貧資源的配置效率，并有利于促進特色優勢產業集中連片發展。

?構建發展要素系統整合機制

一方面是有效整合財政扶貧資源。成立脫貧攻堅資金整合領導小組并出臺資金整合辦法，將涉農項目資金和社會投入資金整合用于貧困村“摘帽”和貧困人口穩定脫貧。同時對當年發展產業實現“增量”的貧困戶按照人均1000元進行“獎補”，有效提高貧困戶發展生產、擴大產能的積極性。另一方面是撬動整合社會扶貧資源。采用政府建立扶貧貸款貼息基金和風險防范基金等措施，引導金融機構量身定制“特色產業貸”“扶貧搬遷貸”“巴山新居貸”等多種金融產品撬動金融扶貧。截至目前，通江縣落實“扶貧搬遷貸”8億元，累計發放“特色產業貸”2億元、“巴山新居貸”4億元。同時，引導企業扶貧，按照“公司+基地/合作社+農戶”等模式參與整村、整鄉推進。截至目前，采取PPP（私營企業、民營資本與政府合作）、BOT（建設—經營—轉讓）等模式共計吸引社會資本2億多元。此外，為社會各界參與扶貧、奉獻愛心搭建組織動員平臺，并促進扶貧開發協會、老促會、商會“三會合一”，高效開展“結對認親、愛心幫扶”等社會扶貧公益活動，募集各類社會資金1.3億元。

通過構建發展要素系統整合機制，通江縣將貧困群眾自身的發展要素、政府的扶貧資源以及企業、金融機構和社會力量有機整合，形成多方共同參與、資源有機整合的大扶貧格局，不僅擺脫依靠單一主體和資源不足的弊端，而且形成了多管齊下、優勢互補共促脫貧的良好局面。

?構建貧困群眾持續增收機制

在產業選擇上，因地制宜精準發展水果、核桃、青花椒、銀耳、香菇等特色種植業和小家禽、豬、牛、羊等特色養殖產業，而且采取“長短”結合的方式對產業進行合理配置。在模式選擇上，打破主要以行政化推動為主的“輸血式”扶貧，形成政策引導下以市場化方式推進的“造血式”扶貧。最為典型的是探索了企業參與扶貧的“1331模式”，即每個村引進1個龍頭企業，企業與農戶采取整體流轉、保底分紅、折股分紅3種利益聯結方式，推動貧困村發展規劃及實施、貧困戶用工、特困戶持續結對幫扶3個社會責任全覆蓋，縣政府為企業出臺1整套專門扶持政策措施。在投入方式上，將每年新增財政收入的60%用于當年扶貧項目，并形成制度化、統籌化的扶貧投入機制。同時，通過財政扶持資金長期滾動利用、財政投入股份量化等增強貧困群眾脫貧增收的長效支撐和持續助力。

通過構建貧困群眾持續增收機制，將短期增收解困與長期脫貧奔康有機結合，不僅構建起了一條從脫貧攻堅走向全面小康的有效銜接路徑，而且建立起一條從政府主導逐步走向政府引導下內生動力和市場驅動為主的自我良性發展道路，有利于破解“年年扶、年年貧”和“脫貧—返貧—再脫貧—再返貧”的扶貧困局。（作者單位：省社科院農村發展研究所）（責編：陳暉）