經濟效率與政治價值：對公私伙伴關系（PPP）的反思

裴俊巍+曾志敏

摘要：公私伙伴關系（PPP）在最近十來年中備受世界各國青睞，其理論優勢使其成為世界各國解決基礎設施建設和公共服務供給資金問題的主要方式之一。然而，PPP在廣受贊譽的同時，在能否實現經濟效率以及是否違背傳統政治價值的問題上，正在經受一股強烈的理論批判與反思的挑戰。PPP到底是各國推動經濟社會發展的“救命稻草”還是“美麗的謊言”？基于國外的最新理論進展進行全面反思，指出PPP并非“靈丹妙藥”，中國在發展PPP的過程中，需要以正確的態度和謹慎的方法對待PPP，也需要通過開展網絡治理建立新的合作過程，尤其需要提高保障公私合作可持續性的政府治理能力。

關鍵詞：公私伙伴關系；經濟效率；政治價值；基礎設施；公共服務；政府治理

中圖分類號：F014.35 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2017）05-0016-06

一、引言

雖然公私伙伴關系（Public Private Partnerships，PPP）不是新鮮事物，但在過去幾年里人們對PPP的興趣卻在世界范圍內不斷增長，而且PPP熱潮有愈演愈烈之趨勢。20世紀70年代末80年代初由英美新保守主義強力推動的新公共管理運動，為PPP在20世紀80年代的興起提供了理論和政治基礎，旨在將其擴展到那些無法被私有化但又核心的公共服務領域。PPP模式允許公共部門將基礎設施建設資金成本分攤到項目的整個生命周期，而不是立即通過當年預算加以支付，而且一些成本還能以特許權經營模式轉化為使用者付費。因此，PPP可以避免公共預算所帶來的局限。正是基于這種推動力，PPP在20世紀90年代后得到了迅速發展，并在進入21世紀后在世界范圍內急劇增長，至今業已成為世界各國解決政府資金不足問題的一種主要形式。

PPP在理論上具有獨特吸引力，其擁護者總結出三大優點：（1）公私部門合作能夠實現更高的經濟效率[1]；（2）通過和私人部門合作，可以讓公共部門學習到更多的知識和經驗[2]；（3）PPP作為一種創新方式，能夠提高公私部門雙方的靈活性[3]。一言以蔽之，通過公私雙方的合作，既能克服官僚主義的非效率和市場的不公平，讓參與者都能在合作中互惠互利，又能為公民提供更優質的公共服務，最終達到“1+1>2”的效果。然而，無論在理論上還是在實踐中，關于PPP的優劣之分都難以蓋棺定論。

二、另一種聲音的挑戰：PPP的批判

PPP在廣受贊譽的同時，也受到明顯的挑戰。反對者的質疑首先來自于PPP定義的含混不清。一些學者認為，PPP只不過是一種具有“多重語義”的“語言游戲”[4]。對于PPP的本質以及到底包含哪些因素一直眾說紛紜：一些研究指出，由于私有化和外包通常容易招致反對，而采用PPP則可以掩蓋其戰略和目標，因此從本質上看，PPP基本上等同于私有化和外包[5]。

另一些反對者將批判的眼光聚焦于PPP的緣起動因與理論目標之間的悖論。他們認為，推動PPP興起的背后動因本身就使得PPP無法實現其理論目標。第一，各國采納PPP的首要原因在于財政危機。由于缺乏基礎設施建設的充足資金導致各國政府紛紛采納推廣PPP，但這種伙伴關系的“婚姻”并不是建立在“愛情”之上，而是基于金錢利益，因此很容易破裂[6]；第二，PPP是政治家和市場之間“浮士德式”的交易。這種討價還價的短期利益和長期成本符合政治家的需求，所謂的伙伴關系不過就是政治家發明的語言游戲和政策工具，它賦予了政府新的合法性，卻將當前的財政壓力成本轉嫁到未來的政府和公眾身上[7]；第三，PPP是私人送給政府的“特洛伊木馬”。PPP的最終結果通常和宣傳中的相差甚遠，這種伙伴關系帶有明顯的欺騙性，私人通常打著和政府分享權力的旗號最終謀得的只是自身利益[8]；第四，PPP是政治家在有限理性下的策略選擇，他們選擇PPP并不是基于對現有信息的全面分析，而是一些先入為主的假設[9]，想當然地相信市場的力量，但卻違背了客觀事實；第五，PPP并非自愿選擇，而是世界機構的強行輸入。PPP通常被世界發展機構（諸如世界銀行、國際貨幣基金組織等）視為第三世界國家城鎮化進程中的關鍵策略，因此當發展中國家向國際發展機構申請項目貸款時，通常會受到后者強大的壓力，以其采納新自由主義政策和開放自由市場作為交換條件[10]。

在實踐中，也有不少研究著眼于世界各地PPP項目的失敗。雖然PPP在發展中國家中的發展只興起于最近十多年，但根據世界銀行對撒哈拉以南非洲48個PPP項目的統計，發現已有11%的項目都被取消或者出現問題①。在拉美國家中，從1980年代中期以來簽訂的特許經營合同中有一半都被迫進行重新談判[11]。PPP在一些發達國家中已經發展了數十年，積累的問題更加突出。在PFI（Private Finance Initiative）的發源國英國，PPP被視為“對納稅人的再一次掠奪”，私人公司被諷刺為“搶奪戰利品逃跑的土匪”，倫敦地鐵項目也因臭名昭著而被稱為“肥貓之子（Son of Fat Cat）” [12]。而且，PPP并沒有增加公共服務的提供總量，只是替代了原本應由政府建設的項目。在加拿大，PPP被視為“問題，問題，問題” [13]。在美國，案例研究也表明，一些PPP項目因合同成本和機會成本過大而不堪重負，天下并沒有“免費的午餐”[14]。澳大利亞、新西蘭等南太平洋國家的情況也十分類似，PPP被認為“只是一種讓政府購買新基礎設施的‘信用卡”[15]。

三、公私合作的經濟風險：經濟效率的隱憂

在理論上，PPP最大的優勢在于能夠提高經濟效率，其內在蘊含著一個不言而喻的假設：由于盈利驅動是生產效率的主要動力，因此私營部門通常比公共部門更有效率。然而，這種假設在PPP合同框架下卻會產生問題，因為私人部門不會因為效率而獲得收入，而是根據PPP合同所規定的履約情況得到報酬。PPP合同所規定的履約要求實際上“固定”了私營部門的效率水平，公共主管部門失去了進一步在將來提高效率的機會。除了收入動機約束之外，PPP能否實現經濟效率的障礙則來自于項目實施中高昂的交易成本。

一些研究都不約而同地指出，評估PPP是否提升了傳統模式的經濟效率非常困難，很難評估PPP是否實現了物有所值，也很難判斷其是否能夠更好地實現創新和風險分擔，甚至在某些情況下，PPP的交易成本非常高昂。在英國，PFI備受詬病，一些研究認為它比政府直接貸款模式存在更高的成本和風險[16]，在一些醫院項目中，PFI比那些非PFI醫院的物有所值還要低[17]。Chong et al.（2006）通過對法國500個法律水務領域PPP的研究發現，一旦選擇PPP后，消費者支出的費用會變得比平均高出很多，高昂的交易成本使得PPP失去效率[18]。Bloomfieldet al.（1998）基于對美國PPP項目的研究，發現PPP模式比傳統常規融資成本至少要高出7.4%，并且這些成本都被轉移給了社會[19]。愛爾蘭的證據也指出，采用PPP方式建立的學校并沒有比傳統采購模式更加物有所值[20]。澳大利亞醫院PPP案例也表明，政府通常會為合同簽訂之后的組織成本付出更多[21]。因此，PPP在經濟方面的優勢讓人值得爭論，而且具有相當大的不確定性。之所以產生這種巨大的不確定性，其原因主要在于以下幾個方面：

1. 風險難以轉移。風險分擔在PPP物有所值評價體系中居于核心地位，也一直是英國政府推行PPP的主要目標，而物有所值在很大程度上就基于成功的風險轉移。但是，目前對PPP風險應如何分擔還保持高度爭議。在實踐中，政府很少能夠成功地將大量風險轉移給私人。事實上，私人參與者可能比政府更加規避風險。原因之一便是私人通常直接面對后果的嚴重性。因此，私人會索取高額的風險溢價。而且，很多私人對政府項目中使用者相關的風險比較陌生，他們對需求不具有掌控力，政府的政策可能會影響需求。諸多案例都表明：那些試圖轉移風險的企圖都是昂貴的，政府總是很難有效地運用PPP減低總成本和實現風險轉移，私人公司并不愿意承擔使用相關的風險，導致PPP通常比最初設計的時間都要更快解散，甚至PPP成為了私人將投資風險轉移到公共部門的一種手段。

2. 合同成本難以控制。PPP的交易成本很大程度來源于PPP合同的基本特性，雖然合同可以分清不同合伙人的責任并提供有效的風險分擔機制，但PPP合同的復雜性、長期性、不確定性、不靈活性和不完整性都容易導致其交易成本十分高昂。交易成本理論認為，當項目具有較高的資產專用性、高復雜性、不確定性以及較低的競爭性時，通常會產生合同成本，而這些特性恰好都符合PPP合同。首先，PPP是一種長期的安排，需要復雜的法律程序和長期的合同談判，這意味著需要大量的前期成本和時間延誤。其次，PPP合同的長期性帶來了巨大的不靈活性，即便一個以PPP形式提供的公共服務被取消，政府仍然需要對私人支付相應費用，如在英國，當政府由于人口結構的變化而不再需要以PPP模式建立學校后，仍然需要為其之前的選擇承擔財政負擔[22]。再次，交易成本來源于合同的復雜性和不確定性。在缺乏合同管理能力的情況下，公私合作容易出現機會主義傾向。最后，PPP合同是一種不完全契約，依賴于各主體的行為選擇，合同中不能預料到未來發生的所有問題，且隨著越來越多的群體加入，管理的成本也會增加[23]。

3. 公私主體間目標沖突。公私主體間的目標沖突性也會導致交易成本居高不下。已有研究表明，組織之間目標沖突的后果是高昂的合同議價費用、機會主義行為、無法實現目標以及合作瓦解[24]。而實際上，公私之間確實存在目標沖突。私人和政府在進入一個PPP項目時，雙方的目標都是不同的。政府是為公眾進行項目投資，私人卻將目標集中在利潤上。進一步而言，私人的目標是希望在全合同周期中將利潤最大化，合同的不完全性為他們提供了機會主義行為的空間，私人會利用自己的優勢增加每一點回報，而不是降低政府的成本，甚至會增加政府成本，犧牲公共利益，最終導致“兩個世界中都達到最壞結果”，既沒有實現高的經濟利益，又沒有實現社會目標。

4. 政府能力不足。無論是管理合同還是轉移風險，都需要政府具有相關的專業能力，因此交易成本和政府能力也息息相關。一個典型的PPP項目中包含投資人、政府、使用者及其他相關主體，由于和其他組織關系不同，因此需要有足夠的管理技能。脆弱的制度和治理不善的政府，正如大多數非洲國家，會造成PPP“在實踐中比理論上更加無效”[25]。如果政府缺乏合同管理技巧，則控制潛在的交易成本會變得更加困難。

四、公私合作的政治風險：傳統政治價值的挑戰

政府在做出PPP選擇時，除了經濟考量之外，政治因素也極其重要，最主要的就是減少政治風險。正如Hodge（2004）所言，PPP中的真正風險并不在商業領域，這些領域中的風險都被小心界定和管理，而是在政府領域[26]。政治風險主要包含對傳統政治價值的挑戰，如問責制、透明度和平等性的保護等問題。然而，目前研究過分地強調PPP的經濟價值，卻忽略了對其中政治價值的考量。在實踐中，一些PPP項目只是“掛羊頭賣狗肉”，政府在授權私人參與公共項目后，并沒有履行原有責任，導致政治風險增大而非減少[27]。

1. 問責制。PPP最容易挑戰的政治倫理是問責制。私人對公共服務和基礎設施的參與意味著政府將私人納入公共決策體系，公眾問責制也隨之發生變化。在一些項目中，政府不僅沒有維護公共利益，還使得問責制變得更加模糊。正如Monbiot（2002）非常嚴厲地批判英國的PPP是“由財政部指導的欺詐和虛假賬目”，旨在批判英國政府沒有代表公共利益。造成問責制缺失的原因主要有三：其一來自于權力分享。既然公私雙方共同組成另一個新的伙伴關系，權力就被雙方分享，雙方都可以聲稱正是這個新的伙伴組織應對結果負責，而非自身對合作的行動負全部責任[28]。其二在于合作的長期性。雖然政府在PPP中被認為應該“掌舵”而非“劃槳”，但由于這種伙伴關系是一種非常長期的安排，隨著私人參與權力分配，公共部門也逐漸失去了絕對的控制權，因此很難要求他們對結果問責[29]。其三來自于政府自身。原有的理論認為PPP可以解決腐敗問題，但實際上PPP不僅不是治理腐敗的靈丹妙藥，甚至為腐敗增加了新渠道。正如Mbeki（2012）所言，“南非的PPP是一種制度化的腐敗。”[30]坦桑尼亞的一些PPP項目也被證明是政府腐敗的產物[31]。

2. 透明性。PPP還會侵蝕透明性。原有的一些理論認為，PPP能夠通過采購程序與合同，讓公共項目變得更加規范透明。但實際上，這些信息通常并不充足、不準確，甚至帶有誤導性。由于PPP本身的特性，如長期性、創新性、復雜性等因素，使得政府可以不用按照法律規定，因此也極容易導致透明度問題[32]。此外，由于私人伙伴能夠以商業秘密為由要求對信息保密，又導致了透明性的降低。正如Loxley（2012）所言：即便在一些信息公開比較好的國家里，一旦采用PPP，就很難跟蹤信息。這種現象尤其發生在監獄、警局類等由政府直接付費而不用依賴公眾付費的項目當中[33]。

3. 民主性。PPP還會帶來民主性問題。伙伴關系之所以會損害民主性，是因為它通常并不遵循“政治優先”的原則。PPP通常最先考慮的是經濟效率，卻隨之帶來巨大的民主成本。大部分PPP項目都依賴公眾付費，因此公眾理應有權參與項目過程。然而在大多數公私伙伴關系中，僅有一小部分人參與，而且很少邀請公私雙方之外的其他利益相關者參與[34]。在PPP的設計、采購和簽訂合同的過程中，主要精力都集中在政府和私人身上，強調伙伴關系僅僅需要由簽訂合同的公私雙方進行協調，卻忽略和隔離了公眾參與，然而最終的成本卻轉嫁給了公眾[35]。

4. 公平性。PPP還會損害公平性。雖然一些PPP的推崇者認為，PPP能夠克服市場的不公平性[36]，但實際上這只是一廂情愿的假設。這種假設的理念支撐在于，PPP既然能夠提高市場效率，因此能夠創造更多的就業機會和提高經濟增長速度，對窮人也會更加有利[37]，然而這種假設卻從未被證明。相反，一些實證研究表明，PPP難以保證對貧富群體的公平對待。例如，非洲利用PPP為富人提供自來水取得了成功，但卻在給窮人供水上非常失敗[38]。

五、總結與建議

基于國外最新的理論進展，本文對PPP所面臨的挑戰進行了較為全面的討論。鑒于PPP對傳統政治價值所帶來的挑戰以及在實現經濟效率問題上的悖論，PPP在理論與實踐中所遭受的爭議定然愈加激烈。雖然這些挑戰與質疑并不一定能夠否定PPP的重要價值和應用潛力，但是它們的意義在于提示人們需要更為理性地評估PPP的有效性及其適用邊界，也更為審慎地設計PPP項目的運行機制。

1. 政府需要以正確的態度和謹慎的方法對待PPP。大多數失敗PPP項目的主要原因之一就在于政府在選擇是否采納PPP時抱有錯誤的觀念，即“政府不好、私人好”，甚至將PPP視為一種信仰[39]，想當然地認為PPP是解決政府資金問題的“靈丹妙藥”。中國當前各地都在大量上馬PPP項目，部分地方政府甚至在沒能了解何為PPP的前提下，就有將本地所有項目全部“包裝”成PPP項目的沖動，也有部分地方政府為了完成政治任務而倉促推出PPP項目，或者把在建項目“改裝”成PPP。這種令人擔憂的狀況，很可能不僅使得PPP最終變成不了真正的公私合作，反倒變成了社會資本享用基礎設施投資利益的“饕餮盛宴”。因此，政府在運用PPP的過程中首先需要非常謹慎，必須清楚PPP不是“萬能藥”，公私合作的失敗也會帶來嚴重的消極后果。其次，地方政府在引入社會資本建立合作關系時，應致力于建立公私之間真正的合作關系，通過共同持續的合作來實現共同目標；再次，政府在計算PPP成本時，需要將交易成本進行通盤考慮，不僅應最小化“生產成本”，還應更多地關注減少“交易成本”，只有政府通盤考慮生產成本、交易成本和社會負效應等各方面因素，才能實現社會總成本最小化和社會凈福利最大化。

2. PPP需要建立新的合作過程，開展網絡治理。中國在目前開展的一些PPP項目中，仍然延續傳統的審批方式。以PPP發起為例，雖然允許私人發起PPP項目，但實際上私人發起的項目寥寥無幾，基本上都是由政府發起作為業主單位，再由發改和財政部門審批，經過多重行政手續之后方能成為一個政府認可的PPP項目，在這個過程中，私人面對政府的拖沓和無效率通常無可奈何。除此之外，政府和私人以外的利益主體就更少被納入到政府的PPP項目之中，公眾在PPP項目決策體系中絲毫沒有話語權。然而，PPP各主體之間的契約合作關系實際上比市場交易和科層制更加重要[40]。PPP的好處和實質在于將不同利益主體連接起來，形成一個政策網絡，參與者不僅僅是公共部門和私人部門，還有社會公眾和其他社會系統如教育系統、法律系統、環境系統等，因此一個PPP治理過程應該是多方主體互動共同參與的網絡治理過程。網絡意味著雙方相互依賴和協調，并且接受相互責任。[41]在這個治理過程中，各方主體應該享有平等參與的權利和機會，各方的合作是基于共贏而非對抗，權利和責任需要在網絡化中被分享和分擔。

3. 政府需要提高自身能力建設，實現善治。善治意味著“多個利益相關者依據共同達成的原則和程序，通過共同合作來實現生活質量改善。”世界各國都逐漸認識到，一個具有良好善治的PPP項目需要建立制度框架和激勵結構來協調私人部門實現公共價值和長期的可持續性。實現善治意味著政府需要提高自身治理能力，包含專門的知識和合同管理能力、建立法律制度的能力，以及政府的領導能力。首先，正如上文所指出，缺乏合理的合同設計和管理能力，PPP不會實現高效率，因此政府必須要具備專業的技術和有效的合同管理能力。其次，一個健全的法律制度和監管框架對于PPP至關重要。PPP不能被市場和私人部門控制，有效規制是PPP中的關鍵，尤其是發展中國家更需要建立法律和規制能力來有效地管理PPP。再次，政府應該充當“決策領導”角色，只有確定了政府的領導地位才能夠保護公共利益。換言之，PPP并不意味著更少的政府，而是一個不同的政府。面對私人部門日益強勢的市場地位，一個更加老練而能干的政府是PPP時代的需要。

注釋：

①World Bank. 2013. Private Participation in Infrastructure Database.http：//ppi. worldbank.org/explore/ppi_exploreRegion. aspx？regionID=1

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Economic Efficiency and Political Value： Reflection on Public - Private Partnerships （PPP）

Pei Junwei1， Zeng Zhimin2

（1.School of Public Policy & Management， Tsinghua University， Beijing 100084；

2. Institute of Public Policy South China University of Technology， 510640）

Abstract： Public-private partnerships（PPP） has attracted worldwide attention in the last decade， and its theoretical advantages make it be one of the main ways to solve the problems of infrastructure construction and public service supply. However， PPP， while highly praised， is undergoing a strong theoretical critique and reconsideration challenge in terms of whether it can achieve economic efficiency and whether it violates traditional political values. Whether PPP is the "Life-saving Straw" or "Beautiful Lies"？This paper， on the basis of the latest theoretical progress abroad， managed to carry on a comprehensive reflection and pointed out that PPP is not a "Panacea".In the process of developing PPP， China needs to treat PPP with the correct attitude and cautious approach. It also needs to establish a new cooperative process through network governance. In particular， it needs to improve the government governance capacity to guarantee the sustainability of PPP.

Key words： PPP； Economic Efficiency； Political Value； Infrastructure； Public Service； Government Governance