集團化辦學：基礎教育基本公共服務模式的轉型升級

李奕

黨的十八大以來，我國教育改革發展的形勢和要求發生了深刻的變化。習近平總書記多次就教育工作作出重要指示，把人民“期盼有更好的教育”放到了十個美好期盼的第一位，多次強調教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，讓每一個孩子都對自己有信心、對未來有希望，讓每一個孩子都有人生出彩的機會。習近平總書記的重要指示為我們的教育改革發展提出了新的要求。在“四個全面”戰略布局背景下，促進教育公平面臨前所未有的挑戰。教育是影響最大、涉及面最廣的民生工程，全面建成小康社會迫切要求我們辦好更加公平更高質量的教育。隨著經濟社會快速發展和人民生活水平日益提升，人民群眾的教育需求呈現多層次、多樣化、個性化、高質量等特點，對上好學的期盼是前所未有的。當前，教育發展的主要矛盾仍然是優質教育資源供給不足與人民群眾強烈的“上好學”需求之間的矛盾。

如何深人推進教育優質均衡發展，進一步縮小城鄉之間、區域之間、校際之間的差距？如何通過改革優化教育供給，滿足人民群眾多樣化的教育需求？如何有效緩解擇校熱，為每一個孩子提供更適合的教育？這些都是我們在推進首都教育綜合改革過程中思考的問題。

黨的十八屆三中全會以來，在全面深化首都教育綜合改革的過程中，我們越來越深刻認識到，加快教育供給側結構性改革，是促進教育服務質量提升、滿足人民群眾對優質教育資源消費的關鍵措施。其中，集團化辦學是加速拓展優質教育資源、實現優質資源配置公平、推進教育優質均衡發展的一個重要策略。集團化辦學是消費觀引導下的廣義教育資源供給的重要措施，符合教育供給側結構性改革的規律，是基礎教育基本公共服務模式的轉型升級，對于加快提升首都基本教育公共服務均等化水平發揮了至關重要的作用。

一、北京教育集團化辦學的歷史和現狀

2005年，由北京市發改委牽頭，會同北京市教委等委辦局和區縣政府正式啟動了名校辦分校的試點工作，這可以看作是小規模集團化辦學的嘗試。2012年，北京市正式啟動“城鄉一體化學校”建設，由市級層面提供經費支持并協調相關部門，在城市功能拓展區和城市發展新區重點支持相關學校實行“一個法人、一體化管理”改革試點，這是初具規模的集團化辦學探索。這個時期的集團化辦學，主要是用名校的辦學理念、管理方法、課程體系、教育教學評價等影響薄弱校，促進薄弱校的發展。比如，在市級、區級統籌下，東城區史家小學成立若干分校，目的是利用史家小學的管理理念和方法將其他學校帶動起來，捆綁的目的是為了讓各學校共同成長。

黨的十八屆三中全會以來，隨著教育綜合改革的不斷深人，以集團為單元進行整體性教育重組，不同尺度、不同形態的集團化辦學蓬勃發展。集團化辦學在發展過程中呈現出一種新的教育資源與服務的供給結構和方式，學校之間交換教育資源，尋找自己的發展制高點，利用互聯網促進教育均衡化，提升薄弱地區的教育質量。隨著一系列集團的迅速擴張，目前在北京，區域內校際聯盟、協作區、教育集群、資源帶以及多種形式的教育集團，在各區迅速成立并產生良好的效能。比如，在東城區、西城區、豐臺區，目前大多數學校都不再“單獨”存在，沒有一所學校是“獨自經營”自己的“一畝三分地”，或者屬于某個優質教育資源帶、深度聯盟校，或者屬于某個教育集團、教育集群等。集團化辦學優化了教育供給的結構和質量，使得對學生的教育服務由單一學校供給向學區、集團供給轉化，由單一學段供給向九年、十二年連續培養服務轉化，從而一定程度上化解了學校之間的差距，豐富了學生的實際獲得，進而從根本上解決了教育的公平和均衡，增加了老百姓的實際獲得感。

原來的集群在五年、十年前更多的是政府統籌下達任務。集團化辦學發展至今，我們欣喜地看到，在一種自發需求驅動下，出現了多種形式的區域教育合作組織和教育發展共同體，這些組織最凸顯的特點不是政府指令性任務，在形態上多是打破學校邊界、穿越多種資源邊界、實現資源共享。集團化辦學已不再是單純從管理角度自上而下為了均衡，而是教育從業者給學生提供更加豐富的教育供給，這正是我們所期待的。現在，教育集團不一定只是實體的集團，虛擬線上的集團也成為新的發展模式，九年、十二年一貫制的學制變革相比過去的分段分層更為優化。我們在呼喚一種新的教育供給方式，呼喚一種新的人才培養模式。中關村一小、芳草地小學等多個教育集團校共同聯合組織的關于學生科學素養的活動，豐臺區方莊教育集群舉辦的2016年京津滬渝集團化辦學研討會，早在2011年北京市三十五中與哈爾濱市第三中學、西北師大附中、青海湟川中學、江蘇錫山高中、海南中學共同成立的“高中六校聯盟”，組建“教研組共同體”，進行全方位的教育合作，這些都是自發性的集團化教育合作組織。其中不僅有集團學校之間的聯系，還有集團學校與周邊學校的聯系，更有跨省域學校的深度教育合作，這種模式就是穿越邊界的，這種自發需求驅動是集團化辦學的新方向。

集團化辦學打通了學校之間的傳統壁壘，實現了學校發展模式的轉型升級。集團化辦學促進了學校的規模化發展，實現了學校治理模式的轉型升級。集團化辦學穿越各種教育資源的邊界，使優質特色的教育資源集約共享，教育資源高度集成，使用效益達到最大化。集團化辦學帶來的新變化，具體表現在以下幾個方面：

一是在發展治理模式上，學校由原來獨立的單體學校轉變為具有集團屬性的共同體學校。單體學校進人教育集團后，由獨立學校發展模式轉變為集團化共同體發展模式，這是學校發展模式上一個重要轉型升級；由原來的單一學校治理結構轉變為復合的集團化治理結構，這是推進依法治校、構建現代學校治理結構的一個重要轉型升級。因此，校長在集團化辦學時代，必須形成服務于學生成長的新的教育資源觀和環境觀，以適應集團化辦學的需求。這也是當前“把學生放在正中央”的教育價值觀的體現。

二是集團化辦學穿越了各種教肓資源的邊界，使教肓資源充分融合，給學生提供了更大的發展空間。過去，我們評判一所學校是否達標，要看師資水平或者學歷，有多少骨干教師等。后來我們發現，這樣的衡量視角還是管理取向的，沒能真正關注孩子的實際獲得，有很多障礙難以突破，包括自然因素，比如城鄉之間的差異、空間區域的差異等是沒有辦法在短時期內一下子消除的。如何打破空間和系統的邊界，讓孩子能夠在一個融合的體系中發展，讓孩子能夠實實在在“消費”到更多的優質教育資源，能夠享受到更多的優質教育服務，集團化辦學就是一個促進體系優化的重要發展模式。另外，學校未來的可持續發展要形成集團化共同發展的模式。對于孩子來講，如果要豐富他們的閱歷，形成真正意義上的核心素養，需要有多元化的教育資源。學校要豐富、要生態，更要開放和包容，讓不同類型的孩子有更多交往的機會。我們也需要有新的治理模式讓孩子跳出某一個地區，或者某一個單體學校，以獲得更豐富的教育資源和更加全面的發展。我們現在多數教育集團都形成了共建共享的課程體系。北京市最早建立的豐臺方莊教育集群，已經從最初的以資源共享為主要特點的初級區域教育共同體，發展到以課程為中心的區域生態教育共同體。東城區的青少年學院，整合區域內各種課程資源，在所轄8個學區設分院，形成了學生課外學習學院制體系，“走校”成為東城學生新的學習方式。

三是教肓供給側結構的調整，必然帶來人才培養模式的轉變。特長生的加分和比重的下降，在本質上是呼喚對具有特殊潛質學生培養的創新，要從以往借助系統外資源早期培養，單獨系列人學，組建競賽、表演團隊的傳統方式，轉向為學生的個性特長成長服務的新特長生培養供給模式。當前，東城區、海淀區已經開始探索特長生的培養新模式，即如何為特長生發展提供更好的發展空間。實際上，他們在用集團的方式、學區的方式，為特長生的培養形成一個上不封頂的發展空間。我們不能把特長生限制在提高升學率或者為學校爭榮譽這樣功利性的指標圈子里。

四是在深入推進干部教師的交流輪崗上，逐步形成良性的流動機制。北京市一直在積極推動干部教師的交流輪崗，下發了《關于進一步推進義務教育學校校長教師交流輪崗的指導意見》。由于當前受以事業編制為基礎的人事管理體制的制約，行政推動的干部教師交流輪崗往往存在干部教師交流的目的性不強、積極性不高、實效性不夠等情況。近年來大規模興起的多種形態的集團化辦學，為干部教師的交流輪崗提供了一個中等尺度的發展交流平臺。干部教師在集團內部交流輪崗，由原來的“學校人”轉變為“集團人”，為推進教師隊伍“區管校聘”管理改革、使教師由“學校人”變為“系統人”，提供了一個重要的中間過渡平臺。在交流輪崗過程中，教師的歸屬感由學校走向集團，更大的歸屬感和獲得感逐步建立起來，這對于教師隊伍的穩定和可持續發展具有更加重要的意義。房山區、門頭溝區、東城區作為教育部試點區，均有很好的探索，如房山區的南溝、北溝兩個教育集團，整合中小幼資源，引進教育學院、教科院專家引領，統籌干部教師使用，干部教師隊伍的水平有了明顯提升。

隨著近年來集團化辦學的不斷深人，各項改革措施的落地，我們看到了教育綜合改革的初步成效。2015年，北京市16個區一次性通過國家義務教育發展基本均衡督導評估，標志著義務教育均衡發展邁上了新臺階。21世紀教育研究院發布2015年全國19個重點大城市義務教育均衡發展滿意度調查報告，北京的滿意度與5年前相比增幅達24.18%，排名第一。從近年人學結果統計數據看，義務教育階段就近人學率逐年提高。2016年小學、初中就近人學比例分別達到94.50%、90.68%，創歷史新高。

二、集團化辦學要協調好的幾個關系

目前，集團化辦學還處于一個探索中實踐的階段，還沒有形成運作成熟的辦學模式和治理體系，在探索實踐過程中，切忌“一刀切”“大撥轟”，一擁而上，急功近利。集團化辦學一定要堅持穩中求進，協調發展。在集團化辦學過程中出現的一些問題，不是集團化這個辦學手段出了問題，而是在辦學過程中，地方政府和學校沒有從本地區的經濟社會發展實際出發，因地制宜協調好以下幾個重要的關系。

一是協調好公平和質量的關系。公平和質量是當前我國基礎教育發展的主題和目標，如果沒有實現整體的提升，那么質量就無從談起。北京的教育并非是幾所學校、幾個區所能代表的。基礎教育的第一質量就是要關注全體水平的提升，關注孩子的核心素養形成，而不是關注某一個點上的高位突起，或者某一個學科成績、技能的迅速提升。我們要關注整體發展，關注“雪中送炭”。以往由于發展歷史不同，單一的教育均衡是力不從心的，很難形成公平的教育供給。所以，教育供給側的結構要轉化成體系調整，校長辦學和教師教學的資源觀、環境觀要發生深刻變革，才有可能給每個孩子更豐富的教育供給，從而不會讓學生在不同學校所獲得的教育供給有巨大差別。

二是協調好政府統籌權和集團辦學自主權的關系。在推進集團化辦學過程中，地方政府要做好統籌工作，在政策、資金、土地等方面為集團發展提供必要的支持和服務，通過合理的考核評價進行必要的監督管理。同時，政府在辦學上不能管得太多、太死，要給予集團充分的辦學自主權，讓集團擁有足夠的發展空間，逐步完善集團內部治理結構，逐步形成適應集團發展的多元參與、共建共享的協同治理機制，實現集團治理的規范化、法制化、制度化。

三是協調好集團內部不同類型、不同特點、不同發展階段學校之間的共生關系。擴大優質教育資源的覆蓋面、全面提高教育質量是集團化辦學的首要目標。但集團化不是將集團內的優質教育資源稀釋，也并非所謂優質資源的單向輸出與輻射，而是通過多種形式的合作、優質資源的共享、治理結構的升級，使集團內的優質校在充分發揮輻射帶動作用的同時，繼續向新的高度攀升，使集團的整體教育水平能達到甚至超過原有優質校的水平。因此，早期的“捆綁”最終要“松綁”，初期的名校辦分校的“好”關系必須轉變。

四是協調好政府和市場的關系。使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府引導作用，是推進供給側結構性改革的重大原則。我們既要讓政府勇擔責任、干好自己該干的事，又要遵循市場規律、善用市場機制解決問題。在

滿足老百姓多樣化的教育需求上，在增加老百姓對優質教育的選擇上，要進一步發揮民辦教育的作用，利用好新修訂的《民辦教育促進法》為我們提供的政策空間。政府在通過集團化辦學擴大公辦優質教育資源的同時，也要通過市場化機制引導民辦優質教育集團的發展，以滿足人民群眾多樣化、高端化的教育需求。

三、未來集團化辦學的發展方向

今后，集團化辦學仍是我們要重點支持和倡導的方向。未來在集團組合、考試改革、招生改革、教師管理、集團均衡等方面，要進一步加強政策引導和支持的力度。

一是在集團組合方式上，要形成更多適應未來教肓需求的發展模式。在現有的強弱聯手發展模式基礎上，進一步實現強強聯手、特色聯手、主題聯手、學科聯手、中外聯手等更多發展模式，為每一所學校提供最優的發展路徑，在集團內實現每一所學校的最大化發展。比如，在教育綜合改革過程中，優質校同樣需要轉型升級。在劃片就近人學、實行校額到校的招生背景下，優質校的生源結構變復雜了，原有的單一層次教育教學模式已不能適應多層次的學生學習需求了。通過集團化辦學，優質校可以在集團內補齊自己的短板，豐富自己的供給結構，實現多元化發展。

二是在考試改革方面，將更加體現集團化的教肓資源供給思路。在考試科目上，考生自主選擇代替了過去的文理統一科目要求，包括試卷的題目可選擇性和答案開放性。這種考試改革的背后，也有集團化辦學、教育區域供給和一貫制供給的重要背景。在實際的教育教學中，教育供給體現為一個集群的概念，而不再是分散在某一所學校。同時，面向學生的課程設置、資源拓展以及個性化社會實

踐，代替和優化了過去統一的課程設置與程式化的社會實踐。

三是在招生改革方面，將逐步形成以集團為單元的招考體系。從義務教育階段的就近人學、中考的校額到校指標分配，到高等教育的聯合培養，包括北京最近兩年推出的高招雙培、外培計劃，都要進行綜合考慮和部署，逐步形成以教育集團為基本單元的招考體系。以集團為單元的招考體系的建立，將進一步促進集團化辦學的有效開展。這也是一直以來難以實現的考試社會化報名的一種可行性探索。

四是在教師管理方面，今后逐步在集團內部形成一套完整的教肓人力資源管理體系。在集團內部，可以統籌使用教師編制和職稱。進一步完善教師績效工資分配體系，讓績效工資在激發教師隊伍活力上發揮更大的激勵作用。現在的集團已不單單是橫向的集團，有的是立體化集團，這將會形成一種新的教師績效評價體系。小學和中學教師職稱的打通，正高級職稱的部署，以及對教師職稱評定中關鍵要素的評定，這些與集團化管理的推進、政策的落地都是息息相關的。

五是在區域集團發展上，區域內實現集團化辦學之后，要更加關注集團與集團之間的優質均衡發展。要通過各個集團的優質均衡發展，進一步縮小區域間、城鄉間的教育發展差距。在集團內部學校發展成熟以后，進一步實現由集團向集群的邁進，在更大范圍實現資源的融通和集約化利用，滿足青少年全面發展和個性化發展的教育需求，推動區域教育、城鄉教育優質均衡發展，構建布局合理、優質均衡、開放融通的和諧教育生態。

在“十三五”時期，要加大集團化辦學的推進力度，其根本目的是豐富和擴大對學生的教育供給優化教育服務屬性，努力增加人民群眾“上好學”的獲得感，提高人民群眾對教育的滿意度。人民對更好教育的期盼，就是我們的奮斗目標。