鄱陽湖水污染資源環境審計困境及對策

華東交通大學 王蕓 李坤

鄱陽湖水污染資源環境審計困境及對策

華東交通大學 王蕓 李坤

鄱陽湖的水質狀況整體呈下降趨勢，保護鄱陽湖的水資源安全刻不容緩，但鄱陽湖流域資源環境審計卻面臨諸多困境。本文從考察湖泊水環境污染的特殊性出發，以促進流域地方政府、環保部門和相關企業履行資源保護、環境管理責任為目標，提出破解對策主要有：應從水資源的數量和質量變動兩個方面構建資源環境審計的評價指標；將資源環境審計向領導干部離任審計延伸；引入大數據平臺，創新水污染資源環境審計方法等。

鄱陽湖水污染 治理 資源環境審計

2009年12月12日國務院正式批復了《鄱陽湖生態經濟區規劃》，標志著鄱陽湖生態經濟區建設上升為國家戰略。鄱陽湖生態經濟區位于江西省北部，面積為5.12萬平方公里。占江西省國土面積的三分之一，人口占江西省總人口的一半以上，經濟總量占江西省的三分之二左右。與此同時，該區域是我國重要的生態功能保護區，是世界自然基金會劃定的全球重要生態區，承擔著調洪蓄水、調節氣候、降解污染等多種生態功能。但是近年來，隨著鄱陽湖周邊工業化和城鎮化腳步的加速發展，鄱陽湖湖區水環境污染也日益嚴重，政府除了加強對水污染治理的資金投入之外，還應真正了解水污染的現狀及產生的原因、水污染治理工作的進展，從而創新水污染治理的思路，從加強資源環境審計的角度對水污染治理情況進行監督評價。黨的“十八大”提出建設社會主義生態文明，并積極開展領導干部自然資源資產離任審計，按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》進行責任追究，這對鄱陽湖水污染治理提供了新的思路。

一、鄱陽湖水污染及其治理情況

鄱陽湖水系流域面積16.22萬平方千米，約占江西省流域面積的97%，其水系年均徑流量為1525億立方米，約占長江流域年均徑流量的16.3%。根據國家環保部2014年最新公布的《中國環境狀況公報》，我國重要的31個大型淡水湖泊中，鄱陽湖已經屬于輕度污染的湖泊，并且與前幾年相比，鄱陽湖的水質整體呈下降趨勢（王圣瑞等，2013）。湖泊水體污染，主要是指排入水體的污染物在數量上超過該物質在水體中的本底含量和水體的環境容量，從而導致水的物理、化學及微生物性質發生變化，使水體固有的生態系統和功能受到破壞。針對鄱陽湖而言，面臨的水污染根源主要有：一是工業結構性帶來的水環境重金屬污染。鄱陽湖相關產業如銅冶煉及精深加工產業、煉油及化工產業、鋼材深加工產業等工業廢棄物及廢水中含有的Cu、Zn、Pb等隨地表徑流或重力沉降進入湖泊，是湖區水體重金屬污染的主要原因。二是農業面源污染。過去十幾年，鄱陽湖湖區及周邊農業是其重要的經濟支撐，湖區周圍的農業化肥、農藥使用量呈上升趨勢。化肥施用后其中約60%～70%會留在土壤和水體中，大量未被利用的化肥和農藥殘留物，經暴雨徑流沖刷等過程，相當一部分直接進入河湖中，導致水體氮、磷等物質增加，造成鄱陽湖水體富營養化。三是城鎮人口密度大，生活污水排放量增加。環鄱陽湖區是江西省人口密度最大的地區，隨著城市化進程的加快，城鎮生活污水排放量增加、生活污水直接排放現象嚴重。四是污水和垃圾處理設施滯后。水污染治理和投入的滯后發展與金融危機后我國經濟增長速度放緩、地方財政污水治理投入產出效率低有一定的關系（楊丹輝，2016），江西省在2009年-2015年的GDP增速分別為13.1%、14%、12.5%、11%、10.73%、9.7%、9.1%，整體處于持續下降趨勢。同時，鄱陽湖區環境基礎設施滯后，防治速度不及污染速度，工業廢水處理率不高，生活垃圾處理廠未到達相關標準，滲漏現象嚴重，導致鄱陽湖部分水域污染較重，水質下降。從表1的數據可以更加清楚看到，2004年到2014年的11年間，鄱陽湖水質狀況整體呈下降趨勢，水質類別已經從Ⅳ級下降為V級，水體營養程度從中營養化下降為輕度的富營養化。

表1 鄱陽湖2004年-2014年水質狀況

江西省政府面對著不容忽視的鄱陽湖水污染現狀，也做出了治理工作安排和部署，如2012年發布《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》并指出，保護鄱陽湖的水資源安全是鄱陽湖生態經濟區縣級以上人民政府有關主管部門的重要責任，并對鄱陽湖生態經濟區內的縣級以上人民政府和有關主管部門的目標責任完成情況進行檢查、督促和考核；2015年12月江西省質監局聯合省環保廳批準發布了《鄱陽湖生態經濟區水污染物排放標準》（DB36/852-2015），該標準規定了湖區內污水處理系統的污染物排放濃度限值，力求保護鄱陽湖的“一湖清水”。但是根據上表數據顯示，鄱陽湖水質沒有明顯改善，水污染治理工作仍然任重道遠。

二、鄱陽湖水污染資源環境審計開展情況及面臨的困境

（一）鄱陽湖水污染治理的資源環境審計開展情況審計作為一種規制工具介入污染治理問題始于二十世紀60年代，以美國國家審計署（GAO）1969年對水體污染項目進行的審計以及1970年根據《清潔空氣法》開展的大氣污染項目審計為代表事件（黃溶冰，2010）。荷蘭在80年代對中央政府及供水等國家公共管理部門開展了環境常規審計、環境保護項目審計、聯合審計等（賀桂珍,呂永龍等，2006）。最高審計機關國際組織（INTOSAI）的環境審計工作組（Working Group of Environmental Audit，WGEA）于2004年發布了《水環境審計指南》（Brumbelow,K.&Linthicum,C.等）。相比之下，我國將資源環境審計運用到水污染治理的進程相對發達國家較緩慢，但水資源安全一直是我國政府最為關切的環境保護問題，也一直是審計署資源環境審計的重要任務（李璐,張龍，2012；唐洋，何琪，2013）。江西省針對鄱陽湖水資源保護與水污染治理問題也進行了有益的探索。80年代初，江西省人民政府進行了“鄱陽湖區綜合科學考察”，查清了鄱陽湖流域的水資源狀況以及生態環境狀況，為合理開發、保護、治理鄱陽湖流域水資源提供了科學依據(鄢幫有，嚴玉平，2009)。2003年，江西省第十屆人大常委會通過了《江西省鄱陽湖濕地保護條例》，為鄱陽湖水資源環境審計提供了法律依據。自2009年鄱陽湖生態經濟區成立以來，鄱陽湖水資源環境問題受到更為廣泛關注，2011年江西省組織審計了鄱陽湖生態經濟區水資源環保專項資金和項目，宜春市審計局出臺了《宜春市審計局服務鄱陽湖生態經濟區建設的意見》，提出進一步發揮審計的“免疫系統”功能，保護鄱陽湖的“一池清水”。

（二）鄱陽湖水污染治理中資源環境審計面對的困境

第一，鄱陽湖流域范圍橫跨多個行政區域，水污染治理與保護責任難以落實。鄱陽湖生態經濟區主要涉及南昌市、九江市、景德鎮市、撫州市等38各區縣。對流域內水資源與環境的治理工作中，存在著各為其力、各自為戰、注重眼前及局部利益的情況，各市縣之間缺乏統一部署與綜合管理。并且各地區經濟社會發展的不平衡導致其資源環境目標具有很大差異性，加之地方利益的博弈，降低了審計效率，浪費了審計資源，影響鄱陽湖水污染資源環境審計的進程。

第二，資源環境審計工作涉及各級、多個政府部門，需協調進行。鄱陽湖水域的管理不僅涉及不同的行政區域，還涉及到財政、稅收、環境保護、農業、水利等主管部門。同樣，具體到項目執行中，還會涉及到省級、市級、縣區級的政府部門。在當前的行政體制下，鄱陽湖流域的資源環境審計如何協調各級和各個政府部門是一個急待解決的問題。

第三，鄱陽湖水環境資源污染問題具有特殊性。鄱陽湖流域水環境污染問題的形成非一朝一夕，具有長期性和復雜性，包含人口問題、資源問題、基礎設施建設等多方面原因，具體涉及農業污染、工業污染、生活污染等多個污染源。特別是在水環境污染治理過程中，社會利益的多方博弈，使得環境法律法規和政策的制定難以統一，現有的法律法規的執行效果也難以持續，影響鄱陽湖水環境治理工作的開展。

第四，鄱陽湖水污染開展資源環境審計的綜合性和專業性。因為鄱陽湖流域水環境污染問題的特殊性，水環境問題成因復雜，有工業生產造成的重金屬污染，由農業污染造成的水體富營養化，有生活污水造成的有機物污染，這些經濟發展過程的活動共同導致了鄱陽湖流域水環境現狀。這對流域資源環境審計提出了更高的專業要求，需要全方位、多領域的綜合性人才。目前，省級審計機關和流域各級審計機關的人員分布以財務人員居多，資源環境審計也以傳統的環保項目資金審計為主（王本強，2004），使用的審計方法也較為傳統，與開展水環境資源環境審計所需的專業要求有一定差距。

三、鄱陽湖水污染資源環境審計改進建議

（一）構建鄱陽湖水污染治理的資源環境評價指標體系由于地方政府是鄱陽湖水資源環境審計的主要審計主體，政府及其相關部門制定、發布水資源相關政策、水污染治理條例，以及確保水資源開發以及水污染治理的財政資金籌措、使用真實、公允、有效的責任。2015年江西省發布的水污染治理工作方案中指明，省政府將采用年度考核法對各設區市政府水污染治理工作進行考核。考核指標包括水環境質量目標完成情況和水污染治理重點任務完成情況兩個方面。因此，本文將從水資源質量和數量兩個方面構建水污染治理的環境審計評價指標體系，以期對相關地方政府領導干部的責任評定、責任追究提供審計依據，順應國家治理需要，促進領導干部切實履行資源環境保護及污染治理的責任。指標體系詳如表2所示。

（二）將資源環境審計向領導干部離任審計延伸

（1）加強鄱陽湖水污染治理資源環境審計主體之間的協作，構建協同審計體系。目前我國資源環境審計仍以政府審計為主導，是由于國家對環境保護及治理向各級環保部門以及審計環境治理與治理污染的企事業單位投入巨額資金，形成了與提供資金有關的公共受托經濟責任關系。國家各級審計機關有責任對國家投入的各項環保資金進行審計，并且在審計資源、人員構成及審計權威性方面來看，國家審計機關優勢顯著。但是鄱陽湖水環境資源的保護、生態文明的建設還需要除了國家審計部門以外，還應充分發掘社會審計的力量，將資源環境審計常規化，利用大數據、引進數據監控系統等（唐兵、楊旗，2013）。同時鄱陽湖生態經濟區內及流域內企業也應自覺重視環保工作，充分利用政府的綠色信貸、環保補貼等金融、稅收政策，了解本企業的水污染治理情況，并在企業的年報中真實充分地披露環保信息，發現問題解決問題。

表2 鄱陽湖水污染治理的資源環境評價指標體系

（2）按水體污染區域劃分鄱陽湖流域，明確污染區域內各區縣政府職責。鄱陽湖上乘贛江、撫河、信江、饒河、修河，下接長江，由于污染物會隨著水體流動而逐漸遷移擴散至下游的所有流域，所以將可能產生污染物的區域劃分為資源環境審計的大范圍，再將污染物遷移沿線劃分為資源環境審計的重點關注區域，流域內及沿線政府部門劃分區域，明確職責，更好地落實“誰污染誰治理、誰開發誰保護”和屬地管理的原則（廈門市審計學會課題組，2013），提高鄱陽湖水污染資源環境審計的效率與效果。2015年，黨中央接連發布了《生態文明體制改革總體方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》、《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》等，將資源和環境保護責任切實落實到轄區內的地方領導肩上，強調對其資源環境管理責任的評價與界定。2015年底，江西省人民政府印發了江西省水污染治理工作方案的通知，在全省水域全面實施“河長制”，由各級黨政主要負責人擔任“河長”，全面推進河湖整治和管理，響應國家生態文明改革方案的需求，將責任落實到地方主要領導人身上，加強地方領導對鄱陽湖水污染治理與水資源保護。

（3）豐富鄱陽湖水污染治理資源環境審計內容。目前江西省資源環境審計的實踐研究主要針對環保資金使用的真實性和合規性，對資金使用效果關注度不高，即在事前審計方面投入力度比較大，督促環保建設資金落實到位，但是對環保資金使用的項目對協調，項目完成后進行生態環境恢復評價以及環保績效審計并無太多關注。所以鄱陽湖水污染治理資源環境審計中，應該按照項目前監督、項目中協調、項目后評價全過程循環審計作為審計的基本主線。在綜合分析財務收支審計中，深入挖掘水污染治理項目中的問題，有針對的提出建議和解決方法，為資源環境審計在鄱陽湖水污染治理中提供依據，同時為日后領導干部責任界定、評價與追究提供依據。

（三）創新鄱陽湖水污染治理資源環境審計方法基于鄱陽湖水污染的區域性、復雜性和累積性等特點，鄱陽湖水污染治理項目中環境審計方式可以借鑒采用大數據下的周期性審計或者周期內跟蹤審計。以鄱陽湖環境大數據為中心、建立高速讀取、高容量存儲的鄱陽湖資源環境數據庫（馬志娟，梁思源，2015）。數據庫內包含鄱陽湖水資源環境監測數據等標準化信息以及水資源環境保護標準、水資源環境治理規劃等非標準化信息，對鄱陽湖水污染治理項目進行事中審計，并對鄱陽湖后期生態功能恢復情況等進行事后跟蹤審計。同時，流域內對人身危害比較重大的重污染企業，例如：鄱陽湖生態經濟區內銅礦等有色金屬制造業，在對其進行資源環境審計可以使用人力資本法，該法將環境污染引起的人體健康損失分為醫療費、喪葬費等直接經濟損失和護理費等間接經濟損失，方便審計人員充分收集審計信息，為最終做出審計結論，提出針對性審計建議提供重要證據支持。

（四）加強管理培訓，提高人員職業素質資源環境審計涉及環境經濟學、環境管理學、統計學、公共管理學等多個學科領域，目前審計人員隊伍急需補充多元化人才，并對原有的審計人員進行專業化的培訓，豐富審計人員結構，培養適應審計技術發展的復合型人才。同時，在審計工作中通過聯合審計的審計模式，加強政府職能部門與高等院校專家交流，開展座談會、培訓班等方式，將環境審計發展中最新的理論知識與實踐工作結合起來，不僅可以提高審計人員的自身能力，更使資源環境審計理論工作更具有實踐操作性。此外，加強鄱陽湖流域地方區縣審計機關的業務指導，增加其參與性，促進流域內區縣審計機關結合各自實際情況開展資源環境審計，為提高整體資源環境審計業務的水平打下基礎。

［1］賀桂珍、呂永龍等：《荷蘭的政府環境審計及其對中國的啟示》，《審計研究》2006年第1期。

［2］李璐、張龍平：《WGEA的全球性環境審計調查結果:分析與借鑒》，《審計研究》2012年第1期。

［3］王圣瑞、舒儉民等：《鄱陽湖水污染現狀調查及治理對策》，《環境工程技術學報》2013年第4期。

［4］黃溶冰、趙謙：《環境審計在太湖水污染治理中的實現機制與路徑創新》，《中國軟科學》2010年第3期。

（編輯 周謙）