荷蘭蘭斯塔德城市群環境合作治理的經驗*

王玉明

荷蘭蘭斯塔德城市群環境合作治理的經驗*

王玉明

蘭斯塔德城市群位于荷蘭西部的萊茵河三角洲，是荷蘭最為發達的地區，這是一個圍繞中部“綠心”發展起來的環狀城市群。自1950年代以來，荷蘭政府采取了一系列措施促進蘭斯塔德城市群的聯合發展和環境治理，取得了良好的效果。一是建立西部國土規劃委員會、蘭斯塔德地區局、“綠心平臺”、蘭斯塔德南翼顧問委員會等區域性協調機構推動城市群環境治理。二是通過制定國家空間規劃對城市群“綠心”嚴格保護，荷蘭政府先后編制了5個空間規劃，對蘭斯塔德地區的“綠心”進行保護。三是通過國土規劃合理劃分功能區，通盤考慮產業空間布局，以形成城市間錯位發展、功能互補的產業分工網絡，從而促進城市群環境治理。

蘭斯塔德城市群 ；環境；合作治理

蘭斯塔德城市群位于荷蘭西部的萊茵河三角洲，西瀕北海，地跨南荷蘭省、北荷蘭省、弗萊福蘭省和烏特勒支省4個省份，它是由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支等四個荷蘭最大的城市，以及眾多中小城鎮集結而成的城市群。蘭斯塔德（Randstad）[1]共有大小城鎮70多座，其中人口50-100萬的大城市3座，人口720 萬，約占全國人口的46%，該地區面積約為11000km2，占荷蘭國土總面積的26%。這是荷蘭最發達的地區，是歐洲人口密度最高的地區，是僅次于倫敦、巴黎、魯爾的歐洲第四大城市群，英國學者彼特·霍爾將其譽為全球性的七大“世界城市”之一。蘭斯塔德地區河網縱橫，歐洲大陸多條河流經此地。蘭斯塔德地區的“綠心”（Green Heart）地勢低洼，最低位于海平面以下6.74m，由于多是泥潭沼澤，早期的村落只能沿著河岸堤壩或崗丘發展，城市開發只能環繞“綠心”進行。歐洲進入工業時代以后，蘭斯塔德地區作為歐洲大陸的重要貿易通道迅速發展起來，在綠心周圍發展起了阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支為等大大小小城市，從而形成一個獨特的馬蹄形狀城市群。19世紀下半葉開始，蘭斯塔德地區城市之間的水路、公路和鐵路系統逐步形成。在20世紀末，蘭斯塔德地區城市化進一步發展，“綠心”緊鄰大城市，又是荷蘭園藝業最發達的地區，“綠心”地區的城鎮大力招商和吸納外來居民，于是人口不斷增長，“綠心”漸漸被侵蝕，大面積的森林也被城市盲目擴張所破壞，地下水保育、海水倒灌、洪水威脅、水環境生態惡化等問題日益突出。因此，如何解決蘭斯塔德地區城市化發展對空間需求，如何解決“綠心”地區日益突出的環境問題，成了荷蘭政府必須面對的問題。自二戰以來，荷蘭政府采取了一系列的措施促進蘭斯塔德城市群的聯合發展和環境治理，取得了較好的效果。

1 建立區域性協調機構推動城市群環境治理

荷蘭在戰后重建過程中，人口大規模的向蘭斯塔德地區集中，該地區的主要大城市不斷向外擴張。1950年，針對該區域人口集中、城市快速擴張所引起的一系列問題，政府通過建立區域性聯合機構，建立了中央、區域和地方政府三個層面的區域合作和協調機制，推動該地區聯合發展，著重突出區域可持續發展，使“綠心”得到嚴格保護。1951 年，荷蘭政府就成立國家西部工作委員會，專門負責蘭斯塔德地區協調發展，對蘭斯塔德地區進行空間規劃，解決荷蘭該地區的空間需求問題。該委員會由經濟部、農業部、交通部、公共事業部、北荷蘭省、南荷蘭省和烏得勒支省，以及阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏得勒支等城市的政府部門代表組成。1958 年初，該委員會發表了《荷蘭西部的發展報告》，該報告支持蘭斯塔德地區繼續保持分散的區域空間結構，把蘭斯塔德地區打造成一個多中心的綠心大都市；維持主要城市之間的綠色開放空間——“綠心”，建立至少保持4km 寬的“綠色緩沖帶”；嚴格保護“綠心”的農業用地。1958 年，成立了西部國土規劃委員會，負責對蘭斯塔德地區進行國土空間規劃。后來又建立了國家國土規劃委員會和內閣國土規劃和環境委員會兩個區域協調機構。

荷蘭除了在國家層面建立針對蘭斯塔德地區的協調機構以外，還逐漸建立了協調城鎮發展及綠心保護的區域性聯合機構，包括綠心籌劃指導委員會、蘭斯塔德北翼五城市咨詢機構、蘭斯塔德地區代表團等，這些都是區域性的非政府組織。1990年后，蘭斯塔德發展除了嚴格控制商業及居住發展外，區域協調組織轉向建立基于城市群空間形態組織功能網絡，建立了區域性的政府組織來協調該地區的發展。如蘭斯塔德地區局、綠心平臺、三角洲大都市聯合會、蘭斯塔德管理委員會、蘭斯塔德南翼顧問委員會等。

（1）1990 年，荷蘭建立地區性的公共組織——蘭斯塔德地區局，該區域性的協調機構由蘭斯塔德地區所有的省和主要城市組成。建立蘭斯塔德地區局的目的是提高整個地區的生活和環境質量，將蘭斯塔德地區發展成為歐洲的物流中心，建立一個統一高效的大都市系統，提高區域競爭能力，為此，蘭斯塔德地區局承擔確定戰略重點和制定相關政策的職責，制定蘭斯塔德地區的總體規劃，并負責地區間的協調，保證規劃的實施。蘭斯塔德地區局設有專門的空間規劃協調委員會，由四省負責國土規劃工作的行政官員組成。蘭斯塔德地區局繼續推廣緊湊型的增長模式，提高該地區的競爭力。蘭斯塔德地區局通過對關鍵設施和城市中心重建的投融資；通過向土地所有者提供補償為維持土地的環境用途；通過關于土壤保護政策控制建筑和土地利用。在整個地區建設了綠色和藍色走廊，使區域居民和游客能夠多節點城市自由通行，享受田園生活。

（2）“綠心平臺”（Greenheart Platform）是首個由國家相關部門與相關團體共同組成的綠心管理職能部門，由國家、省政府、4個核心城市相關行政機構共同組成，旨在加強對“綠心”地區的保護，做國家政策的監督與執行工作。例如，綠心平臺不允許在綠心搞大規模地開發項目，并且要求該地區的任何新開發項目都要提高自然景觀和人文景觀的質量，而且任何開發項目都應包括一個提高景觀質量的區分體系。

（3）蘭斯塔德南翼顧問委員會鼓勵在“綠心”內積極發展旅游業、休閑等服務平臺，合作開展很高經濟效益的政府項目。例如，從阿姆蘭斯塔斯特丹到布魯塞爾的高速軌道交通建設，發展高速鐵路將會嚴重分隔綠心，破壞沿線景觀生態。通過政府間的合作，在綠心采用7km長的地下線路方案成功解決了生態保護難題，也促使蘭斯塔德地區更快地融入到歐盟的核心空間。

（4）1998 年和2000年又分別成立了由中央政府、蘭斯塔德四省及4個最大城市組成的蘭斯塔德管理委員會和由蘭斯塔德4個最大城市組成的三角洲大都市聯合會。2011年2月，北荷蘭省、烏特勒支省和弗萊福蘭省還積極推動省區合并，并得到荷蘭內閣的大力支持，南荷蘭省也積極申請加入。在地方政府層面，蘭斯塔德地區每個省內部都成立了由各市政府官員、國土規劃監察員和社會團體組成的國土規劃委員會，鹿特丹和阿姆斯特丹還建立起了“城市聯盟”。總之，蘭斯塔德城市群通過強大的組織能力，建立起區域整合性合作模式和戰略網絡，共同承擔風險，并通過區域內部資源整合，國家、地方政府和非政府組織通力合作來應對挑戰。

2 制定國家空間規劃對城市群“綠心”進行保護

“綠心”(Green Heart)是英國學者彼特·霍爾(Peter Hall)提出的一個區域城市空間概念。蘭斯塔德“綠心”是位于蘭斯塔德城市群中央，是由400 km2的農業地帶構成的綠色開放空間。在結構上，“綠心”是蘭斯塔德地區4個中心城市的隔離帶。蘭斯塔德“綠心”包含了43個完整的行政區和27個行政區的部分地區，也包括3萬多家企業，是荷蘭溫園藝最為發達的地區。雖然“綠心”是鄉村地帶，但是一個緊鄰大城市的宜居和休閑空間，其內部的絕大多數地段距離往周邊城市的高速公路只有10分鐘的路程，同時，“綠心”地區對工業、物流業等產業也有很大的吸引力。自20世紀初以來，荷蘭一直在強化“綠心”的中心地位，“綠心”是唯一由荷蘭政府規劃和建設的國家級景觀，對其中心的自然、農業、生態景觀進行永久的保護和強化，使“綠心”發揮在城市發展空間與區域自然環境空間中的協調作用。

編制和實施空間規劃是國外發達國家進行空間管控的重要手段[2]。20世紀50年代以來，荷蘭政府先后于1960年、1966年、1973年、1989年、2000年分別編制了5個國家空間規劃，蘭斯塔德地區一直是每次空間規劃的重點，其中保護蘭斯塔德地區的“綠心”又是重中之重。荷蘭在國家層面設立了兩個空間規劃機構∶ 一是荷蘭國家空間規劃委員會，該委員會成員由相關部的高級官員(一般為司局長)組成，主要任務是國家空間規劃的制定者，協調各部門利益，并監督空間規劃的實施。二是荷蘭內閣國土規劃和環境委員會，其成員由空間規劃相關的部長官組成，首相親自兼任該委員會主席。其主要任務是對國家空間規劃委員會提出的國家空間規劃政策文件和建議進行評議，最后內閣委員會做出向國會遞交提議進行表決。新世紀初，荷蘭政府推出了《國家空間戰略》；在可持續發展的理念指導下，歷次空間規劃都強調對“綠心”的保護，“綠心”都被完整地保留下來，其他功能區則圍繞“綠心”分散布局。

1960年，荷蘭編制第一個國土空間規劃，這次規劃針對蘭斯塔德地區出現的經濟過熱和過度集聚問題，重點放到區域分散發展上，規劃引導蘭斯塔德城市群做為一個整體向外發展，強調必須保留區域中部的“綠心”，同時將工業向其他地區分散布局，在核心城市周圍建設新城鎮，減少該地區壓力并能夠帶動其它地區發展。第一次國家空間規劃效果不佳，但其提出的保留綠心理念在之后的規劃中繼承下來。1966年，荷蘭編制第二個國土空間規劃。這次規劃在嚴格保護“綠心”的前提下，堅持“有集中的分散”的原則，采取極核式擴散應對策略，將產業和人口沿交通軸線向外擴散，尤其向開墾中的土地和新建交通干線擴散。這次規劃用綠化帶分割城市區域，從而擴大了蘭斯塔德地區的“綠心”規模，在蘭斯塔德地區形成南北兩翼的都市帶。但由于缺乏配套的執行工具，規劃的實際效果有限。1973 年，在“緊湊城市方法”的指導下，荷蘭編制第三個國土空間規劃，這次規劃把蘭斯塔德地區視為一個由眾多城市組成的聯合體，規劃將14個城鎮作為生長中心，更加關注現有城市或鄰近城市中心的新居住區，加大城市重建力度，以具體開發規劃取代分散布局的形式，以扭轉前兩次規劃成效不顯著的缺陷。這次規劃強調大力發展公共交通，替代小汽車交通，以便保護“綠心”及其它開放空間。城際間將通過發展公共交通系統來避免交通擁擠和環境污染，改變都市增長方式，實行了緊湊都市政策。但這次規劃推動的圍海造地帶來了許多生態環境方面的負效應。1989 年，在可持續發展思想指導下，編制第四個國土空間規劃（1991 年修訂），這次規劃把生態環境放在更加重要的地位，打造一個比“綠心”更開闊的以農業區為中心的環形都市圈。第四次空間規劃強調經濟重構的同時必須重視環境保護，建設緊湊型都市；策略性開發大面積的區域公園，服務鄰近擁擠的都市區；改變都市擴張的方式，用公共運輸取代小汽車來支撐都市擴張。這次規劃使得“綠心”的地位得到了進一步提升，1998年“綠心”正式被命名為荷蘭的“國家景觀”，將保護“綠心”定為荷蘭國策，對“綠心”的開發建設作更為嚴格的控制。第四次規劃將居住生活中心全部置于“綠心”之外，堅持“綠心”保護優先，并通過“綠心”來實現城鄉的分隔。國家還出臺了一系列相應的政策以阻止蘭斯塔德地區的城市蔓延，進一步提高“綠心”特殊的自然景觀價值和文化景觀價值。2000 年，荷蘭編制第五個國土空間規劃，這次規劃采用層次分析法，將蘭斯塔德空間細化為基礎層、網絡層和應用層3個層次的功能區，對蘭斯塔德地區的產業、生態和基礎設施建設進行了合理的空間規劃，確定了不同區域的功能定位和產業發展方向。基礎層主要考慮自然環境條件，包括自然、物質和生態條件。網絡層主要考慮基礎設施網絡建設，主要包括公路、鐵路、水路、管道和下水道、港口、機場、中轉站和數字網絡。應用層是指人們的生活、工作和休閑場所。第五次規劃引入了“紅線”與“綠線”概念，空間規劃用紅線表示建成區，即工業區和都市區，綠線表示農業區和景觀區、自然保護區、歷史文化遺產區等生態功能區，紅線和綠線之間為過渡地帶。作為防止城市蔓延和保存空間的基本戰略。第五次規劃提出了緊湊利用建成區土地；提倡復合利用空間，少占用鄉村地區土地；轉變鄉村地區土地利用和城區建筑的形式與功能，使其更好地滿足現代生活的需要等戰略。這為防止城市蔓延和保存空間提供了良好的戰略保障，強化“綠心”生態功能。除了以上規劃外，自20世紀90年代以來，荷蘭出臺了一系列法規及和政策，“綠心”得到了較好的恢復與保護。進入新世紀，荷蘭頒布了第二次《國家綠色地區結構規劃》。后來，荷蘭又推出《國家空間戰略》新政策。《國家空間戰略》對第五次國家空間規劃及其補充文件、《第二次國家綠色地區結構規劃》和《國家交通與運輸規劃》進行了整合。新的國家空間規劃對三角洲大都市區（蘭斯塔德地區）的發展政策是從綠藍網、基礎設施網、城市網、機場和海港及郁金香種植區幾方面進行闡述，其中綠藍網是指城市內綠色地帶、緩沖區和綠色心臟以及藍色水系。同時，新規劃還強調在現有行政管理領域的合作，進一步協調好相關政策的制定與實施。2008年，又發布了新遠景規劃——《2040年蘭斯塔德戰略議程》。

表1 荷蘭五次國家空間規劃對“綠心”的保護措施

3 以功能分區與產業分工促進環境合作治理

荷蘭政府非常重視對蘭斯塔德地區的土地規劃利用，各種產業在這一區域的空間布局都必須符合土地利用規劃的要求，一直采取比較嚴格的產業區位政策，各種產業活動的區位選擇必須要符合土地利用規劃的要求。政府通過國土規劃合理劃分功能區，通盤考慮產業空間布局，以形成區域間錯位發展、功能互補的產業分工網絡。這有效地緩解了城市群的無序擴張，促進了功能區的良性互動。在20世紀末期開始，國家政策對該地區的整體產業進行調控，促進產業與人口、生態、資源相互協調，以形成具有競爭力的產業空間優勢。蘭斯塔德地區從整體空間出發，根據各區域資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，劃分出不同的功能區域。根據荷蘭的國土空間規劃，蘭斯塔地區分為北翼、南翼和烏德勒支3個“經濟核心區”。北翼主要是指北荷蘭省；南翼跨主要是荷蘭省和弗萊福蘭省；烏德勒支省位于荷蘭中部地區。在這3個“經濟核心區”之間是被稱之為“綠心”的生態區和農業區。這3個經濟核心區都有自己的主體功能定位和優先產業發展方向，蘭斯塔德地區的城市之間通過快速交通網絡有機連接起來，圍繞“綠心”呈環狀分散布局，從而形成了這一區域多中心分散化的城市網絡和工業區、農業區、都市區、生態區合理布局的功能區網絡。其中生態區和農業區主要位于蘭斯塔德城市群中心的“綠心”地區，“綠心”周圍是農牧業、園藝業、防護林等綠色緩沖帶，工業區、都市區等圍繞“綠心”呈獨特的環狀布局。其工業區主要提供工業產品，農業區主要提供農產品，都市區主要提供服務產品，生態區主要提供生態產品，各區域各司其職，形成錯位發展、功能互補的產業分工網絡。第五個國土規劃對蘭斯塔德地區的產業、生態和基礎設施進行綜合規劃，從而確定不同區域的功能定位和產業優先發展方向。對生態區嚴格控制開發，對農業區采取土地用途限制戰略，禁止隨便改變土地用途。在生態區和農業區，一般不允許發展工業項目，城市間和城鄉間的綠色緩沖帶、鄉村地區、自然保護區也對工業項目嚴加限制，但鼓勵發展農牧業、園藝業、悠閑娛樂業、生態旅游業、零售批發業和各種服務業。按照規劃要求，綠心附近只能用于發展農牧業、園藝業、防護林和娛樂設施建設。對工業區和都市區集約利用土地，適當疏散產業和人口；對新城鎮地區采取重點發展戰略，綜合利用土地；規劃針對不同區域的空間特性，從基礎設施、產業發展和生態區等方面規定了鼓勵和禁止的行為，力求保持蘭斯塔德地區空間的多樣性和差異性。都市地區重點發展工業和商貿服務業，但對這些產業的空間布局也有要求。荷蘭政府根據交通條件和人口布局，將都市區產業區位分為 A、B、C 3種類型。A區位一般位于鐵路、地鐵、有軌電車和公共汽車等公共交通的重要站點或交匯處附近，這里人口集中，人流和客流量較大，重點建設中央商務區，發展商貿業、文化娛樂產業等；B區位位于交通干線和公交路線的結合處或郊區火車站附近。這里公交方便，私家車停車場較多，適合發展勞動力相對密集的產業，如小汽車使用服務產業，以及辦公維修、儀表維修等服務業。C 區位介于A 種區位和 B 種區位之間，這里將集中發展需要大量土地，顧客較少，發展對交通通達性要求較低的產業，如冶金、石油化工、化學工業、批發商業等傳統產業。

在蘭斯塔德城市群中，大多數城市的功能都相對單一，各個城市分工明確，各城市根據自身優勢，城市之間主要功能互補發展，區域整體的空間功能呈現多樣性和差異性，形成分工明確的多中心、網絡型的空間結構。蘭斯塔德地區擁有完善的包括港口、機場、公路、鐵路等在內的發達的交通運輸體系，將該地區眾多中心城市緊密連接在一起。蘭斯塔德大都市連綿區的發展一直強調多中心之間的分工與互補，把一個大城市所具有的多種職能，分散到大、中、小城市，形成既獨立、又聯系，并有明確職能分工的城市區域。特別是四大中心城市的產業分工明確，發展各有側重。圍繞四個中心城市還有一系列各具特色的中小城鎮，共同構成了專業化特點明顯、職能分工明確、相互聯系密切的多中心城鎮群體。阿姆斯特丹是荷蘭的首都，也是荷蘭最大的城市，其功能定位是荷蘭的金融商貿之都和歐洲的國際物流樞紐，是經濟、文化和金融中心，主要發展金融、貿易、旅游和文化產業。這里是飛利浦、ING 等眾多全球知名的跨國公司總部所在地，古老的阿姆斯特丹證券交易所(目前是泛歐交易所的一部分)也位于此，阿姆斯特丹的斯希波爾（Schiphol）機場是歐洲最大的空運中心和荷蘭第二大港口。鹿特丹是荷蘭第二大城市，擁有世界最大的港口，是國際航運樞紐和國際貿易中心，是一個典型的港城一體化的國際城市，主要發展物流貿易、臨港制造業，會展旅游業，另外，圍繞港口已發展成為荷蘭重要的工業基地。海牙是荷蘭第三大城市，全國的政治中心，雖然阿姆斯特丹是首都，但中央政府的駐地在海牙，海牙還是荷蘭政府以及各國大使館、國際法庭等的所在地，是國際事務和外交活動中心，是國際機構云集的全球第四大“聯合國城市”。烏得勒支是荷蘭第四大城市，是重要的交通運輸樞紐城市和全國性會議中心，文化教育職能突出，文化產業、科技服務業和批發貿易發達。烏特勒支有“皇家之都”的稱號，同時也是文化名城和旅游勝地。這些城市通過合理的產業分工，形成區域間錯位發展、功能互補的城市網絡，有利地促進了城市群的環境治理。

注釋：

①“Randstad”(蘭斯塔德)中的“rand”，在荷蘭語中表示“環”、“圈”的意思，“stud”意為“城市”。1930年，荷蘭航空先驅者艾伯特·普萊斯曼在駕機飛越荷蘭西部時，看到開闊的農業地區周邊分布著阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏德列支等一連串大大小小城市，便將其命名為“Randstad“(蘭斯塔德)，即為環狀城市群。

②荷蘭的國土空間規劃編制分為中央、省和地方三級，其中地方的規劃稱為土地利用規劃，是整個規劃的基礎，到了省級層面才叫做空間規劃。各級政府和相關部門在編制規劃時的重點不同，共同構成完整的規劃體系。

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責任編輯：張吉明

Urban agglomeration in Randstad is located at Rhine River Delta in the west of Holland.It is the most developed area in Holland and a ring-shaped urban agglomeration developed with the central“green core”.Since the 1950’s,the government of Holland has taken a series of actions to promote the joint development and environmental governance of urban agglomeration in Randstad,which have gained good effect.First,they established regional coordinating institutions such as Western Land Planning Committee,Randstad Regional Bureau,“Green Core Platform”and Randstad South Wing Consultative Committee and so on to impel the environmental governance of the urban agglomeration.Second,they made national space planning to strictly protect the“green core”of the urban agglomeration.The government of Holland successively worked out five spatial planning to protect the“green core”in Randstad.Third,they divided functional areas rationally under the national land planning and overall considered the industrial space layout to form dislocation development among the cities and industrial division network that their functions are complementary to each other,thus promoting the environmental governance of the urban agglomeration.

urban agglomeration;environment;cooperative governance

C912

A

1674-4144（2017）-07-85（6）

王玉明，廣東行政學院行政學教研部教授。

國家社科基金項目——基于生態城市群構想的城際環境合作治理研究（編號：13BZZ057）的相關成果。