全域城市化背景下城鄉總體規劃編制探索
——以福建省石獅市為例

陳雪依

(福建省城鄉規劃設計研究院 福建福州 350003)

全域城市化背景下城鄉總體規劃編制探索
——以福建省石獅市為例

陳雪依

(福建省城鄉規劃設計研究院 福建福州 350003)

全域城市化是探索新型城鎮化道路的新思路、新戰略。石獅市全域一體空間統籌規劃，從全域城市化出發，以全域城鄉空間組織、生態優先、設施均等為重點，在城鄉總體規劃層面探索了多規合一、非建設用地管控和農村社區轉型等內容。

全域城市化；多規合一；石獅

0 引言

黨的十八大以來，新型城鎮化成為當前我國經濟、社會發展的戰略轉型突破口。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，強調以人為本，把推進人的城鎮化作為新型城鎮化的核心。

隨著我國新型城鎮化的進一步推進，部分城市開始進入城鎮化中后期階段，為破除城鄉發展障礙，深圳、成都、大連、寧波、重慶等城市先后開始了全域城市化的發展探索。全域城市化，成為國內少數先行城市推進城市化的新戰略[1]。

全域城市化是城市化發展進程中的高級形態，其特點是將農村和城市放到一個整體環境中協調發展，這是一種共贏的發展模式[2]。本文通過石獅的實踐，探索全域城市化背景下城鄉總體規劃編制，具有重要的現實意義。

1 研究背景

石獅是著名僑鄉，同時也是許多臺灣同胞祖籍地，建市30多年來，已經成長為高度開放的新興工貿港口旅游城市。2016年全年實現生產總值703.7億元，增長8.1%；三次產業結構比重為3.4∶53.5∶43.1，經濟綜合實力位居全國“縣域經濟”百強第5位，常住人口城鎮化率高達76.7%。近年來，石獅堅持“一市一城”的發展思路，在基礎設施、公共服務、社會保障等方面基本實現了城鄉一體化，可以說石獅已進入全域城市化的發展階段。

與此同時，在城鎮化發展過程中也積累了不少深層次的矛盾：石獅土地開發強度高達57%，但土地集約利用水平偏低，城鄉空間連綿化態勢明顯，生態壓力持續增加。產業層次低，傳統優勢服裝紡織產業面臨轉型升級；外來人口比重超過本市常住人口。

面對新常態和轉型發展，2013年7月，福建省政府正式批準《石獅市全域城市化發展改革試點方案》。在此背景下，石獅市開展了全域空間統籌規劃的編制。

2 石獅全域一體空間統籌規劃編制探索

2.1 對全域城市化概念的理解

全域城市化作為一個全新的概念，在理論學界尚未有統一的定論，具有代表性的觀點主要有：①李本智認為，全域城市化是城鄉統籌和農村現代化發展的綜合[3]；②李憲坡等人認為，全域城市化是在特定時間維度和特定地域空間內實現人口、產業、生活環境向城市轉型，城鄉均質發展，城鄉二元結構消失，傳統“三農”逐步退出的過程，是城市化的高級階段[4]；③于洪平認為，全域城市化是大都市打破行政區劃限制和新型工業化發展的空間表現[5]。

在實踐方面，成都在城鄉統籌的基礎上，提出“全域成都”的發展理念[6]。大連市首次提出“全域城市化”戰略[7]。寧波以探索農村集中居住模式為起點，強調通過全域城市化實現全市綜合發展[8]。

從上述理論和實踐的分析來看，全域城市化的內涵包括城鄉空間功能重組、城鄉均衡發展、公共設施均等方面，其目的是通過空間布局、產業優化、設施均衡等手段，實現城鄉發展高度融合發展。可以認為，全域城市化是城市化的高級狀態，是城市化的終極目標[4]。

與上述城市實踐不同之處，石獅市域面積小、非農化程度高，外來人口眾多，是全省新型城鎮化的試點。石獅市首次將外來人口作為新型城鎮化的突破，讓城鄉居民、本地人和外來務工人員都享受到現代城市的同等待遇，成為石獅全域城市化的出發點和歸宿點。

2.2 石獅全域一體空間統籌規劃的主要思路

目前，石獅的城市空間框架已基本確定，以人的城鎮化為核心，以提高城市化質量為目標，以破解城鄉“雙二元結構”為主線的全域城市化改革目標也已明確。石獅全域一體空間統籌規劃的編制緊緊把握“全域一體發展”主線，以“多規合一”為基礎，從空間層面將全域城市化發展要求落實到總體規劃中，以全市“一張圖”推進全域城市化，規劃重點突出以下4個方面的內容。

(1)融區域——明確定位與目標

從海峽西岸經濟區、廈漳泉同城化以及泉州環灣一體化等不同區域層面，綜合評估石獅在區域發展格局中的地位和比較優勢，在區域競合格局中謀劃石獅發展定位與目標。規劃將“東方米蘭，時尚之都”作為戰略目標，確定“亞洲時尚創意之都，現代化貿工港口之城，濱海宜居旅游之地”的城市定位，在產業發展、空間銜接、生態保育、重大基礎設施對接等方面強化了區域協調研究，積極將石獅打造成為泉州環灣綜合服務中心。

(2)統全域——謀劃空間“一張藍圖”

通過“多規合一”，統籌各類規劃，協調好三生空間(生產、生活、生態)關系，明確全域空間結構，合理確定城市規模，在全域范圍內優化布局住房、產業、公共設施、公園綠地、歷史文化資源、市政基礎設施等諸多空間要素。通過劃定生態控制線、城市開發邊界、產業區塊等控制線，實現“一個城市一個空間，一個空間一個規劃”。

(3)優品質——彰顯城市特色

突出石獅“山、海、城”的城市空間形態，加強對自然山體，水系以及海岸線的保護和利用，重點突出以寶蓋山為主體的城市綠心打造，通過綠廊構建市域生態網絡。挖掘人文資源，加強歷史文化資源等保護，彰顯城市人文特色。塑造環灣海濱特色，優化岸線資源配置，打造濱海休閑功能，引導石獅從“近海不臨?！钡纳鷳B城市向“擁海發展”的濱海環灣都市轉型。

(4)強支撐——促進城鄉服務均等化發展

強調城鄉統籌發展，構建全域路網骨架，重點關注外來務工人員對同等享受公共服務設施的需求，加強教育、醫療、體育、科技、文化、社會福利、市政交通基礎設施等各類公益性設施以及保障性住房的配置建設，大力促進城鄉公共服務設施與公用設施均等化發展。

2.3 石獅全域一體空間統籌規劃的主要內容

2.3.1 全域空間發展格局

規劃立足于“全域城市化”和“多規合一”等發展理念，統籌規劃各類城鄉建設用地與非建設用地，提出“雙城雙區、兩核多廊”的全域總體空間結構。雙城即石獅老城組團和環灣生態商務組團；雙區即港口產業片區和旅游休閑片區；兩核即以寶蓋山、靈秀山為核心的兩大都市綠心，多廊即以河湖水系、景觀道路、基礎設施廊道等構成的綠色網絡。通過“雙城雙區”結構，進一步明確老城、新城和外圍片區的功能定位，優化城鄉居民點、產業、基礎設施和公共服務設施等空間布局，實現多中心、組團式、網絡化發展。基于“兩核多廊”，構建全域生態安全格局，保障綠色公共開放空間，實現城鄉生態綠色發展，如圖1所示。

石獅老城區重點是向外疏解人口與功能，促進存量建設用地的盤活利用，延續城市小而精的商業活力，營造緊湊適宜的傳統街區尺度。

圖1 石獅全域空間結構

環灣新城重點強化提升金融、商貿、總部后臺、行政管理、宜居生活等主要城市功能，打造“城市客廳”強化面向環泉州灣的開放空間塑造。

沿海的港口產業片區包括祥芝、錦尚、鴻山3個片區，重點依托高新產業開發區、紡織服裝園區、海洋科技產業園區、循環經濟園區，加快園區與港區的互動發展，推進產城融合發展。旅游休閑片區包括永寧鎮區及紅塔灣、黃金海岸等濱海組團，加強歷史文化保護，推動濱海旅游開發建設。

2.3.2 全域產業布局規劃

以“東方米蘭”計劃為契機，緊緊圍繞面料研發、服裝設計和商業模式創新三大環節，推進紡織服裝產業向高端化、多元化、特色化、創意化轉型升級；加快構建以紡織鞋服為核心，以海洋經濟、現代服務業、特色產業為增長極，以互聯網經濟、新興產業、都市農業為亮點的“1+3+3”現代產業體系。在產業布局上，推進中心城區工業用地“退二進三、騰籠換鳥”，引導全域零散工業企業尤其是三合一特色的企業向園區集聚，加快提高工業用地集約集聚水平。重點加快高新技術開發區、海洋經濟產業園和紡織服裝產業園建設步伐，優化循環經濟產業園用地，推進產城融合發展，形成“一區六園六基地”的產業空間格局。

2.3.3 全域綜合交通規劃

規劃梳理對外通道，加強與泉州、晉江的區域交通對接，通過“一縱兩橫一環”全域快速路網建設，融入環泉州灣區域交通體系。完善石湖港集疏運體系，避免貨運交通對城區內部交通和城市環境的干擾。構建全域城市路網體系，提高各片區路網密度，推進主城區和外圍片區的均衡化交通聯系。完善城市公共交通與綠色出行系統，大力發展城際軌道、有軌電車、區域快速公交、城鄉公交等多層次公共交通體系，以TOP模式引導城鎮集聚發展。提出客貨運場站、慢行系統、靜態交通等設施用地布局。石獅老城區，永寧、蚶江等老鎮區，倡導“密路網+ 沿街商業+ 慢行系統”的模式，延續本土商貿特色空間發展，保持傳統街道宜人尺度，體現了低碳、活力、多元的城市發展理念。

2.3.4 全域公共設施均等化規劃

規劃按照“市級—新鎮(街道)—鄰里(社區)”三級，建立與人口發展多元化需求和片區功能相對應的公共服務設施配套體系，實現公共服務的均等化。市級、大型公共設施向老城區和濱海新城集中布置，構建區域公共中心。祥芝、鴻山、錦尚、永寧4個片區重點在提升現有公共基礎設施配置的基礎上，結合片區功能定位，提出特色化、差異化的配置要求。比如以旅游為主的永寧，強化完善與旅游相關的公共服務設施配置；以工業為主的錦尚、鴻山重點完善加強外來務工人員集聚區在教育、文化、公共衛生服務、商服等各類公共設施的建設。從而切實保障新城外來人口享受與主城區同等設施的權利，農村社區重點完善養老、托幼、社區服務、社區公園等設施的完善。

2.3.5 全域生態空間規劃

按照“保護現狀最有生態保育價值的區域，構建生態格局必須控制的區域，協調與城鎮布局的生態空間”的基本思路，優先劃定城市生態底線。通過“生態織補”理念，將原本碎片化的生態空間，結合城市綠地系統和道路系統，串聯河湖水系、郊野公園、濱海灘涂濕地等各類綠地開放空間。以寶蓋山生態綠核為主題，打通區域生態景觀通道，構建山海視廊通道，形成石獅濱海城市空間景觀意向。規劃重點打造蚶江至永寧濱海城市景觀帶，結合海岸線的發展定位，提出相應景觀建設和控制的發展指引。為控制城鄉用地不斷蔓延的趨勢，對各城鎮組團之間的生態廊道提出相應的控制要求。

2.3.6 全域旅游發展規劃

規劃充分挖掘石獅海絲文化、對渡文化、獅文化、城隍文化、燈謎文化和華僑文化等文化資源。梳理全域旅游空間秩序，完善旅游產業結構體系及旅游服務配套，形成以老城區、濱海度假區為核心，以濱海大通道為旅游發展連接帶，以環灣、祥芝、老城、永寧為支撐的全域旅游網絡。重點突出石獅商貿、濱海兩大旅游特色。依托石獅發達的商貿基礎，推進傳統歷史文化、民俗文化與現代商貿有機結合，推進商旅互興。以黃金海岸、紅塔灣、永寧古鎮為主體，保護海絲歷史文化遺跡，完善濱海旅游服務配套，塑造山海港灣城市風貌特色，打造濱海生態宜居旅游城市。

3 基于石獅全域一體空間規劃的思考

3.1 注重空間發展模式的轉變，構建相對均衡的城市發展

城鄉關系是全域城市化空間組織的核心[9]。本次規劃打破傳統市—鎮—村三級的城鄉二元規劃體系，強調全域組團化，突出城鎮組團之間差異化、特色化的職能分工，向“扁平化、組團式、網絡型”全域空間規劃轉變。將市域劃分為不同的功能組團，推動中心城市組團、新城組團、產業功能組團、休閑組團、生態組團等各功能片區的聯動發展，構建具有明顯增長邊界、布局緊湊、疏密有致、更加均衡的全域空間發展格局。

在用地功能上，注重構建相對均衡的人口與就業布局。在中心城區、環灣新城、港口產業、旅游休閑四大功能片區的基礎上，將全域劃分成14個片區，注重復合型用地功能布局，均衡人口分布，完善片區設施配套，優化開發強度，構建高密度城市中心區，中密度城市外圍發展區和工業片區，低密度休閑與旅游片區的宜居城市，如圖2所示。

圖2 石獅分區單元劃分圖

3.2 生態優先，從關注城鎮空間向非建設用地的管控轉變

傳統城市總體規劃重點關注對城鎮的發展指引，對非建設用地關注程度相對較少。本次規劃以突出可持續發展為主線，優先對石獅全域空間進行用地適宜性評價，通過生態足跡、碳氧平衡等方法對石獅生態空間進行供需平衡分析，確定全域35%以上的生態空間保障底線。同時結合“多規合一”工作，規劃優先劃定加強對自然山體、水系以及海岸線的保護和利用，劃定基本生態控制線，按照剛性控制與彈性規劃相結合原則，執行分級、分類的生態用地管制體系。規劃同時對農業用地、林業用地、海岸線統籌、海島保護等提出了具體的發展指引措施，如圖3所示。

圖3 石獅生態控制線規劃圖

3.3 開展多規合一，實現從擴張型規劃向精明增長轉變

本次規劃同步開展“多規合一”，在總規層面確定“生態定底線、城規定布局、土規定近期”的戰略，推進城鄉規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、林業規劃、海洋功能區劃等“多規融合”，協調各類用地矛盾，實現用地規模、基本生態控制線、城鎮增長邊界、產業空間、歷史文化保護區等空間總體布局上的統一，建立“一張圖”空間管控體系。重點梳理“十三五”重大項目以及歷年已批未供地項目，對位于生態控制線內的建設用地進行騰退，對鄉鎮發展訴求強烈且暫時不能騰退的用地，采用“近期保留控制，遠期騰退”的彈性方法進行規劃調整。通過多規合一和各級控制線的劃定,引導城市用地建設轉向“增量與存量并舉，加強存量優化”的可持續發展路徑，實現城市由外延高速增長轉向高效增長、精明增長，如圖4所示。

圖4 石獅土規與總規差異對比

3.4 以農村社區為著眼點，推進石獅農村社區向城市社區轉變

目前石獅“人口、產業、勞動力、土地”4個非農化水平比較高，種植農業僅占全市生產總產值的0.24%，從事純農業的勞動力占全部農村勞動力的比重約8%，農村基本實現公共服務設施全覆蓋。規劃以農村社區為切入點，綜合村莊區位條件、人口規模、風貌特色、交通條件等各類因素，將石獅市域101個行政村按照城鎮轉化型、集聚發展型、保留改造型、特色培育型、遷并遷建型5類不同發展類型。進而提出分類發展和轉型策略，針對不同的用地功能和規劃發展導向，提出差異化的公共設施配置要求，促進農村社會形態向城市社區成功轉型，如圖5所示。

圖5 石獅村莊分類指引圖

4 結語

作為福建省首個全域城市化試點城市，石獅通過人口管理、產業布局、規劃建設、土地管理、公共服務、社會保障、行政管理和城市管理“八個一元化”改革，有效地推進了以人為本的新型城鎮化進程。全域一體空間統籌規劃作為改革之一，在傳統城鄉總體規劃編制的要求上，緊緊圍繞石獅全域城市化改革目標，構建全域覆蓋、城鄉一元的規劃總體框架，并在總規層面開展“多規合一”，劃定生態控制線、城市開發邊界、產業區線等，以法定規劃形式統籌各類空間資源開發，劃定“規劃一張藍圖”。同時，對非建設用地的管控與發展進行了初步探索，以期能為其他城市在探索全域城市化過程中提供規劃借鑒。

[1] 李憲坡．全域城市化：理論與實踐[J]．小城鎮建設，2011(2)：27-32．

[2] 池林剛．北侖全域城市化：新型城市化建設的實踐與探索[J]．黨政視野，2015(8)：88-91．

[3] 李本智．基于全域城市化視角的農村集中居住實踐探析—以寧波市鎮海區為例[J]．規劃師，2010(10)：108-112．

[4] 李憲坡，高宏良，董印.全域城市化：理論與實踐[J]．小城鎮建設，2015(3)：27-32.

[5] 于洪平．對全域城市化戰略的思考[J]．財經問題研究，2011(11)：133-136．

[6] 蔣蓉，邱健，陳俞臻．城鄉統籌背景下的縣域應急避難場所體系的構建——以成都大邑縣為例[J]．規劃師，2011(10)：61-64．

[7] 趙彥，陸偉，齊昊聰．全域城市化視角下的大連城市空間組織策略[J]．規劃師，2013(5)：48-52．

[8] 李本智．基于全域城市化視角的農村集中居住實踐探析——以寧波市鎮海區為例[J]．規劃師，2010(10)：108-112．

[9] 趙彥，陸偉，齊昊聰．全域城市化視角下的大連城市空間組織策略[J]．規劃師，2013(5)：48-52．

Study On Urban-rural Master Planning Based On The Panoramic urbanization——Shishi, Fujian Example

CHENXueyi

(Fujian Institute of Urban &Rural Planning and Design，Fuzhou 350003)

Panoramic urbanization is a new idea and new strategy to explore the new urbanization path. Based on the Panoramic urbanization, Shishi master plan focuses on urban-rural relationship organization , ecological priority and Equal facilities ,explores the content of Multiple-plan integration，Non-construction land control and Rural community transformation.

Panoramic urbanization; Multiple-plan integration; Shishi

陳雪依(1985.1- )，女，工程師。

E-mail:10501695@qq.com

2017-05-04

TU98

A

1004-6135(2017)07-0030-05