管網是內部獨立還是拆分成立管網公司?

管網是內部獨立還是拆分成立管網公司?

進一步打破行政壟斷、管住自然壟斷、放開競爭環(huán)節(jié)，其中上游放開和管網獨立成了此次改革最大亮點。

根據《意見》重點改革任務，將改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力：分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現管輸和銷售分開：完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。

“油氣管網的改革將破除油氣企業(yè)既是經營者又是使用者的雙重角色，有利于油氣管網的公平使用，以及消除上游供氣企業(yè)對于管網瓶頸的顧慮。同時，組建國有控股、多主體、多樣化油氣管網公司的改革目標，將促進國有石油公司加快混改，進一步向民間資本等第三方開放，有利于油氣管網擴大投資、改善運營。”董秀成表示。

目前我國陸上油氣管道總里程超過12萬千米，其中原油管道2.3萬千米，成品油管道2.1萬千米，天然氣管道7.6萬千米。油氣改革關鍵是要推動全產業(yè)鏈改革，以上游為龍頭，帶動中游和下游開放。管網是多重矛盾和利益沖突交匯點，管網獨立關乎此輪改革成敗。就油氣而言，原油和成品油管道都是點對點，且管道運輸能力與油田和煉廠生產能力相匹配，管網獨立尚不必要。而天然氣主要依靠管道運輸，其管網由多個層級組成，主、支管線相互聯通，廣泛分布于各區(qū)域及各省市之間，管網從業(yè)務上既與上游緊密聯系，又相對獨立。雖然上游天然氣進口已放開，但中游管網高度集中，致使第三方開放難以落實。隨著天然氣產業(yè)快速增長，管網獨立的必要性日益凸顯。不僅要推進管輸環(huán)節(jié)與上下游業(yè)務相分離，還要實現液化天然氣(LNG)接收站、儲氣庫等基礎設施的獨立與開放。

“多年來，我國油氣產業(yè)采取上下游一體化經營，管網不獨立帶來諸多弊端，制約油氣產業(yè)發(fā)展。”范必認為，首先是管網不獨立抑制社會資本進入。盡管國家規(guī)定按照第三方準入要求，但囿于體制原因，政策無法真正落地。廠網不分、網銷不分，必然優(yōu)先確保自家天然氣運輸，對第三方天然氣代輸意愿不強。其次是管網不獨立制約天然氣價格改革。油氣改革重點是要“管住中間、放開兩頭”，建立市場化價格形成機制。但在一體化經營下，國內天然氣現行采用市場凈回值法形成門站價格，是上游氣源價格和管輸費捆綁定價，氣價和管輸費界限不明，導致上下游氣價相脫節(jié)，不能及時、真實地反映國際價格變動情況和市場供求。另外，管網不獨立也將阻礙國企改革進程。當前國企改革進入攻堅期，部分大型油企由于歷史上承擔著企業(yè)辦社會職能，造成關聯交易和內部交叉補貼比較普遍，生產效率不高。

從國外實踐和我國油氣產業(yè)發(fā)展看，管網獨立是油氣行業(yè)發(fā)展必然趨勢，也是此輪油氣改革必行之舉。上個世紀80年代起，大部分國家天然氣管輸業(yè)務都與上下游嚴格分開，由專門監(jiān)管機構確定合理管輸費，并強制實施第三方準入制度。如美國在管網獨立前提下采取市場化經營模式，全美擁有100多家管輸公司，同時對管網建設、運營、安全、環(huán)保、運輸價格和服務等實行全面監(jiān)管，確保第三方準入。英國在上世紀90年代就推行天然氣管網運營管理與上游生產加工業(yè)務和下游配售業(yè)務完全分離，并由獨立監(jiān)管機構履行監(jiān)管職能和制定管輸價格。歐盟能源監(jiān)管委員會上世紀末以來多次提出財務獨立、法律獨立和產權獨立“三步走”，要求所有成員國將管輸業(yè)務與上下游銷售業(yè)務相分離，并強制實施第三方準入制度。目前已完成前兩階段，正積極推進產權獨立。

我國關于油氣管網改革，一直存在的一個爭議在于，管網獨立是分別在國有企業(yè)內部獨立還是拆分出來進行外部獨立。

“管網是油氣產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)，涉及多方利益，應厘清片面性認識傾向，在操作中積極穩(wěn)妥、分步推進。”國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員張亮認為，在關于管網是否獨立的爭論中，有兩種似是而非的片面認識，需進行厘清和矯正。一種片面認識是管網獨立會造成管網建設不足。事實上，管網建設不足根本原因恰恰在于一體化經營。在這種經營模式下，天然氣產業(yè)鏈不開放，社會資本“進不來”：同時，管輸環(huán)節(jié)投資回報不明確，社會資本“不敢進”。另一種片面認識是管網屬自然壟斷環(huán)節(jié)，應成立一家管網公司。問題是，若僅成立一家管網公司，等同于賦予其對上下游絕對話語權，無法形成有效競爭，同樣會陷入壟斷旋渦。

“自然壟斷并非要求整個國家僅有一家管網公司，而是要保證兩點之間只有一套管網，避免重復建設和規(guī)模不經濟。”梅新育表示，從國外天然氣發(fā)展歷程看，既有氣和氣競爭，也有管道和管道競爭，比如美國和德國都是由多家管網公司從事管輸業(yè)務，彼此形成競爭格局。成立多家管網公司，并不是鼓勵在同一條路徑上修建多條平行管道，而是鼓勵多家公司經營不同線路。多家管網公司可在輸送成本、管理效率上構成競爭，有助于管網公司降低成本、提高效率。

由此可見，管網改革邏輯在操作上將圍繞下列關鍵環(huán)節(jié)展開:一是以產權獨立為管網獨立最終目標。管網獨立涉及人、財、物重組整合，涉及面廣，可分步驟、分階段推進。首先推進財務獨立，實現管網財務單獨核算，杜絕交叉補貼：其次推進法律獨立，實現管輸業(yè)務人、財、物與上下游業(yè)務在法律上分離，避免關聯交易。二是鼓勵管網公司采取混合所有制。對于跨區(qū)域主干管網，可采取國有資本控股、社會資本參股方式：對于支線管網可因地制宜，靈活處理國有和社會資本所占比例。三是明確管網公司功能和盈利模式。管網公司應專注于天然氣管網投資運行和天然氣傳輸配送，不再從事天然氣買賣業(yè)務。管網公司以收取管輸費為主要收入來源，不再賺取天然氣買賣差價。四是落實“網運分開”。推動管網投資建設與運營相分離，上游生產商和下游用戶均可參與管網投資，獲得投資回報，但不得參與管網公司運營，避免關聯交易，確保第三方準入落實到位。五是實現管網互聯互通。管網獨立后形成不同層級和多家公司之間要實現互聯互通，保證“氣暢其流”。六是優(yōu)化天然氣定價機制。管網獨立后，管輸費確定由市場凈回值法轉變?yōu)槌杀炯映煞ǎ烊粴怃N售價格由上游氣價加管輸費來形成，真正建立上、下游“兩頭”價格由市場決定，“中間”管輸費由政府核定的價格機制。