新時期集體經營性建設用地入市途徑探究

摘要：自十八屆三中全會確定實施農村集體經營性建設用地入市試點以來，試點地區在入市土地范圍、入市平臺、入市方式、收益分配等方面進行了一系列的探索和創新。本文主要研究若干地區在入市途徑方面的創新，在一定程度上解決了目前無法就地入市的集體經營性建設用地的困境。試點依然在進行，研究和實踐還需更加深入。

關鍵詞：集體經營性建設用地；入市

隨著實踐的不斷發展和改革的不斷深入，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體系不相適應的問題日益凸顯，因征地問題引發的社會矛盾累積較多、農村集體土地權益保障不充分。且隨著我國城鎮化和工業化的迅速發展，我國己經進入了城市化發展的快速時期，城市建設用地受到其供給的制約導致目前供需矛盾日益顯著，但是農村集體建設用地的存量卻較大，據估計全國集體建設用地總量是城市國有建設用地總量的2.4倍，其資源價值和資產價值日益凸顯。但是我國相關法律法規規定農村集體建設用地入市僅能通過征地這一單一的途徑。由于受到經濟利益的驅使，很多農村集體經濟組織開始突破法律的界限進行農村集體建設用地的流轉，從而形成了大量的不容置疑的隱形流轉市場，這不僅使得征地過程中矛盾日益突出，而且使得我國相關法律法規面臨嚴重的挑戰，更制約了農村的改革發展與社會穩定，影響到了未來國民經濟以及社會發展的全局。

面對該狀況，構建城鄉統一建設用地市場這一目標應運而生。黨的十八屆三中全會明確指出構建城鄉統一建設用地市場，在符合規劃以及用途管制的條件下，允許集體經營性建設用地進行出租、轉讓、抵押，與國有、土地"同地同權同價"。

1、全國改革試點情況：

2015年2月27日全國人大常委會發布了《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域實施集體經營性建設用地入市試點：

北京大興區：有集體經營性建設用地總計4200 余宗，由于分布不均，碎片化嚴重，導致窮村越窮、富村越富。大興區西紅門鎮從 2012 年起開始進行城鄉接合部改造試點。在探索農村集體建設用地方面，西紅門鎮探索了以“房地分離”為核心的利用模式，在拆遷時進行土地確權并流轉回村集體后，將使用權登記在集體聯營公司負責經營，土地所有權仍歸村集體，村民享受聯營公司統籌分配的土地收益。為兼顧公平與效率，大興區在西紅門鎮經驗的基礎上，在全國率先提出了集體經營性建設用地入市“鎮級統籌”模式——以鎮為基本實施單元，一是鎖定土地總量，優化總體布局。二是降低土地存量，提高用地質量。通過征地拆遷、打非拆違、拆除騰退等措施，清退小散低劣、低端產業所吸附的人員。三是明細土地產權，完善股權設置。采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考慮各村集體土地面積、區位、規劃用途以及人口等權重設計股權結構。通過進行鄉鎮土地資源公平配置的統籌，確保了鎮域內各村土地發展權共享和收益平衡。為了讓農民成為“帶著資產進城”的新市民，大興區設定入股村民地租保底，每 5 年增長 5%。（目前，4200余宗集體經營性建設用地都已實現“鎮級統籌”）

河南省長垣縣：自2015年11月以來，以協議的方式出讓集體建設用地5宗，近50畝，開啟了集體經營性建設用地入市的序幕。一方面，2015年5—6月，組織各鄉鎮申報集體經營性建設用地實況；7—8月份，組成9個工作組，對各鄉鎮申報的集體經營性建設用地進行逐宗測繪、套圖，詳細調查每宗土地的情況。先后出臺了《長垣縣農村集體經營性建設用地使用權入市管理辦法》等多個配套文件。另一方面，在入市前結合村鎮規劃，認定土地的規劃用途；結合“兩權”發證成果，認定土地所有人。

浙江省德清縣：農村集體經營性建設用地入市主體是集體經濟組織。村集體經濟組織的集體經營性建設用地，由村經濟合作社（村股份經濟合作社）或者其代理人作為入市實施主體。鄉鎮集體經濟組織的集體經營性建設用地，入市實施主體為鄉鎮資產經營公司等鄉鎮全資下屬公司或其代理人。合法的集體經營性建設用地，符合開發建設所需基礎設施等基本要求，明確就地直接使用的，可以直接入市。在確保耕地數量不減少、質量有提高的前提下，將農村零星、分散的集體經營性建設用地由集體經濟組織根據土地利用總體規劃和土地整治規劃，先復墾后異地調整入市。收益分配方面是是將入市增值收益部分上繳政府，用于本地區基礎設施的建設。剩余的除小部分留作集體財產外，大部分增值收益折價入股，以股權增值的方式量化村民的股權。

海南省文昌市：引入了代理人制度，規定土地專營公司、土地股份合作社等經過集體經濟組織成員書面授權，可以代理實施農村集體經營性建設用地入市事項。入市途徑方面，將村莊內零星、分散的集體經營性建設用地調整到本市轄區內的產業集中區入市。城中村集體建設用地，可按政府主導、多方參與的原則，在依經批準的規劃開展土地整治，對規劃范圍內各類土地統一進行整理、基礎設施配套，重新劃分宗地、確定產權歸屬后入市。入市方式方面，管理農村集體建設用地使用權轉讓、出租和投資價格（入股），應采取招標、拍賣或掛牌方式公開交易。農村集體經營性建設用地使用權出讓、作價出資（入股）最高年限，不得超過國家規定國有建設用地同類土地用途的最高年限，具體時限按以下用途區分界定：商業、旅游、娛樂用地40年；工業用地50年；住宅用地70年；綜合或者其他用地50年。

廣東省佛山市南海區：針對南海區農村集體經營性建設用地量大分散、利用低效及配套設施不足的狀況，南海區積極探索建立農村集體經營性建設用地整備制度，擬成立集體土地整備中心，通過收購、托管等方式，將產業落后、零星分散的存量農村集體經營性建設用地進行整合、土地清理及前期開發，實行統一招商及入市。入市主體由村集體經濟組織變更為區、鎮（街道）兩級集體土地整備中心。收益分配方面，對于不同用途的農村集體經營性建設用地，土地増值收益調節金各不相同，工礦、倉儲用途的農村集體經營性建設用地的出讓中，調節金為按土地出讓收入的5%；按土地出讓收入的10%收取其他地塊的調節金。商服用途的農村集體經營性建設用地的出讓中，按土地出讓收入的10%收取城市更新（"三舊"改造）項目或農村綜合整治片區內的地塊的調節金；按土地出讓收入的15%收取其他地塊調節金。按照比例50%將調節金區、鎮進行分配。

2、以上四個地區都是我國33個集體經營性建設用地入市的典型，在實踐中取得了階段性的成果，由于試點進行時間不長，試點地區比較分散，獲取資料有限，現就入市途徑有以下簡要總結：

2.1在試點中，途徑雖然可以多樣，但一定要嚴格遵守中央確定的農村土地制度改革底線，即堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。

2.2規范和加強相關政府部門的行為，嚴禁利用權力擅自更改土地權屬和面積，嚴禁土地出讓程序不規范、隨意變更土地出讓規劃條件、土地出讓價格確定不合理等。

2.3加強金融支持，2016年中國銀監會、國土資源部分別在門戶網站公布《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》。開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款工作，必將大力推進村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價的步伐。

2.4嚴格認真規劃利益分配機制，集體經營性土地入市，其主要任務之一就是要確保集體村民的收益及后續發展，讓改革成果惠及老百姓，重點入市土地的發展收益和農民的社會保障。

2.5只要沒有違法，就不要輕易地加以管制。我國目前的“三塊地”改革，是時代發展的必然要求，其中集體經營性建設用地從之前的流轉到現在的入市，更是供給側改革的關鍵。在實踐中必然會觸及到一些固有的做法，但是在規制政策工具的選擇上應該少用強制性工具，多用弱規制性工具。

參考文獻：

[1]孫 靜 湄潭縣土地改革實驗區農村集體經營性建設用地入市研究 經營體制改革2016.34.021

[2] 黃建水 王星 張志林 長垣縣推進集體經營性建設用地入市試點工作研究1673-1751（2016）-040052-05河南工業大學學報。

作者簡介：李鵬（1988.10—）男，漢族，專業為土地資源管理。