桑植：一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的艱難“退煤”之路

文 本刊記者 林潔 通訊員 鐘艷平

桑植：一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的艱難“退煤”之路

文 本刊記者 林潔 通訊員 鐘艷平

2016年12月14日，桑植縣煤礦關(guān)閉工作全面通過湖南省小煤礦關(guān)閉退出領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室驗(yàn)收，標(biāo)志著該縣煤礦退出任務(wù)提前完成。

昔日被稱為“黑金”的煤炭由盛及衰，作為國(guó)家級(jí)貧困縣的桑植縣，在煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩、安全矛盾突出的今天，對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)“自我斷腕”之舉背后有幾多考量？這里普通礦工的命運(yùn)又將何去何從？

張家界市新街煤礦耳洞坪井關(guān)閉前

窮縣的艱難抉擇：長(zhǎng)痛不如短痛

桑植縣地處湖南省西北部，是賀龍?jiān)獛浌枢l(xiāng)、紅二方面軍長(zhǎng)征出發(fā)地。該縣總?cè)丝?8萬人，其中少數(shù)民族占總?cè)丝诘?2.6%，農(nóng)業(yè)人口占87.7%，是國(guó)家重點(diǎn)扶持縣之一，也是老、少、邊、窮的典型縣。

窮縣有富資源。桑植資源豐富，系全國(guó)500個(gè)資源富縣之一，全縣已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)40種，探明27種，主要礦產(chǎn)有天然氣、鐵、煤、硅石等，其中煤炭1.4億噸，石煤8億噸。煤炭一度成為該縣的支柱產(chǎn)業(yè)，以2008年為例，全縣煤炭產(chǎn)量60萬噸，產(chǎn)值3.6億元，實(shí)現(xiàn)稅收3200萬元，對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)率高達(dá) 30 %。

在上世紀(jì)90年代中期，桑植達(dá)到產(chǎn)煤的歷史高峰期，全縣共有大小煤礦70多家，當(dāng)時(shí)煤炭業(yè)一片紅火，而事故頻發(fā)的安全形勢(shì)卻屢遭詬病?，F(xiàn)任桑植縣安監(jiān)局總工程師程學(xué)超，從1991年成立縣煤炭局開始就從事煤炭安全管理工作，見證了桑植煤炭行業(yè)發(fā)展的興衰過程。他回憶，這些煤礦多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，安全條件差，當(dāng)時(shí)平均一年要出10多起事故。

伴隨歷時(shí)十年之久的整合重組之路，桑植的煤炭產(chǎn)業(yè)受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑、煤炭產(chǎn)能過剩、新能源沖擊等多種因素疊加影響，漸入低迷。

“嚴(yán)重虧損導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展步入惡性循環(huán)，基本處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，而這種狀況一眼望不到頭，2014年全縣煤礦數(shù)量減少到21家?！?桑植縣安監(jiān)局副局長(zhǎng)向飛虎說。

天子山煤礦是當(dāng)?shù)貎纱髧?guó)有煤礦之一，該礦礦長(zhǎng)周正芳告訴記者，“2012年開始市場(chǎng)行情低迷，再加上由于煤礦開采對(duì)當(dāng)?shù)睾拥牢廴?，生產(chǎn)受當(dāng)?shù)卮迕褡韫?，企業(yè)運(yùn)營(yíng)艱難維系。”趁著2014年國(guó)家出臺(tái)激勵(lì)政策，8月份該礦召開職工大會(huì)，作出申請(qǐng)關(guān)停的決定。

玉京煤礦和天子山煤礦遭遇的困境極為相似，近年來也是舉步維艱，于2014年關(guān)停。

“關(guān)停煤礦是遲早的事，我們的礦工兄弟還要生存，企業(yè)就必須適應(yīng)當(dāng)前的大環(huán)境和大形勢(shì)。”玉京煤礦礦長(zhǎng)徐大友說。

與日俱增的安全和環(huán)保壓力讓這個(gè)貧困縣不堪重負(fù)。據(jù)介紹，由于地質(zhì)條件復(fù)雜，加之歷史采挖時(shí)間較長(zhǎng)等原因，桑植煤礦地質(zhì)災(zāi)害問題突出。

2015年8月22日，縣委書記劉衛(wèi)兵深入國(guó)有新街煤礦進(jìn)行關(guān)閉改制調(diào)研；8月19日，縣長(zhǎng)趙云海深入分水嶺國(guó)有煤礦聽取關(guān)閉改制匯報(bào)。2016年9月23日，趙云海召開縣長(zhǎng)辦公會(huì)，審議通過《桑植縣煤礦整體關(guān)閉退出改制實(shí)施方案》，決定2016年前完成國(guó)有煤礦關(guān)閉改制，2019年全縣煤礦整體退出。

要在短短的幾年時(shí)間內(nèi)，關(guān)閉這么多煤礦，一時(shí)間議論紛紛。有人認(rèn)為一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣要關(guān)閉這么多煤礦，無異于捅“馬蜂窩”，各類矛盾將集中爆發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)很大；有人認(rèn)為財(cái)政將減少上千萬，無異于“雪上加霜”；也有人認(rèn)為關(guān)閉煤礦對(duì)該縣的工業(yè)發(fā)展、能源保障將帶來巨大壓力。

通過不斷調(diào)研、討論，桑植縣上下充分認(rèn)識(shí)到：關(guān)閉退出落后小煤礦不僅是確保安全生產(chǎn)的重要舉措，是加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇，也是倒逼該縣加快推進(jìn)新型工業(yè)化的一次契機(jī)。

“改革有陣痛，不改革就是長(zhǎng)痛，長(zhǎng)痛不如短痛?！壁w云海堅(jiān)定地說。

張家界市新街煤礦耳洞坪井關(guān)閉后

整頓關(guān)閉科學(xué)有序

事實(shí)上，桑植煤礦這一關(guān)停決定并非簡(jiǎn)單粗暴一關(guān)了之，而是經(jīng)歷了逐步關(guān)停的過程。

2014年關(guān)閉天子山煤礦、玉京煤礦2對(duì)國(guó)有煤礦礦井；2015年關(guān)閉張家界市新街煤礦南岔礦井；2016年，張家界市分水嶺煤礦小溪礦井和仗古山礦井、張家界市新街煤礦耳洞坪礦井3口縣屬國(guó)有煤礦礦井全部閉坑封井。借煤礦關(guān)閉之勢(shì)，該縣穩(wěn)步推進(jìn)與煤伴生礦山整頓關(guān)閉工作，在投資人多、關(guān)閉壓力大、關(guān)閉性政策法規(guī)嚴(yán)等重重困難和巨大阻力下，關(guān)閉9家與煤伴生礦山。

“在煤礦關(guān)閉退出這個(gè)過程中，政府只能起引導(dǎo)作用，要綜合運(yùn)用法制化和市場(chǎng)化手段，淘汰關(guān)閉使用落后采煤方法和工藝的小煤礦，引導(dǎo)地質(zhì)條件差、虧損嚴(yán)重的煤礦有序退出?！鄙Ｖ部h對(duì)煤礦關(guān)閉這一指導(dǎo)路線一以貫之，并制定了系列有效措施。

為了強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，縣政府成立了由分管副縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，各職能單位負(fù)責(zé)人為成員的專門領(lǐng)導(dǎo)小組，在保障有專門人員、固定的辦公場(chǎng)地、充足的辦公經(jīng)費(fèi)前提下，設(shè)立了開展日常工作的辦公室。

為明確職責(zé)分工，縣政府將關(guān)閉退出工作具體事務(wù)逐一明確到各相關(guān)單位，多次召開聯(lián)席會(huì)議商議具體工作。在職責(zé)分工中，縣安監(jiān)局負(fù)責(zé)煤礦關(guān)閉退出規(guī)劃編制和實(shí)施；財(cái)政局負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金的管理發(fā)放到位和國(guó)有資產(chǎn)的管理等。

為明確關(guān)閉對(duì)象，對(duì)全縣所有煤礦進(jìn)行了全面摸排。按資源儲(chǔ)量、開采條件、經(jīng)營(yíng)盈虧等現(xiàn)實(shí)狀況分門別類排隊(duì)，確定首期關(guān)閉對(duì)象9對(duì)。由縣政府安排專人，逐礦約談投資人或?qū)嶋H控制人；按礦情結(jié)合政策分析市場(chǎng)，動(dòng)員當(dāng)事人退出或有計(jì)劃定期關(guān)閉退出。

“不能強(qiáng)制企業(yè)關(guān)閉，我們只能打感情牌，有步驟地逐一突破。”向飛虎介紹。

為保證公正、公平、有序地開展關(guān)閉退出工作，該縣按實(shí)際情況結(jié)合國(guó)家、省、市相關(guān)文件精神出臺(tái)了《桑植縣落后小煤礦關(guān)閉退出工作實(shí)施方案》和《桑植縣落后小煤礦關(guān)閉退出獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用辦法》。

“為保障資金到位，我縣在財(cái)政極度緊張的情況下，給每對(duì)關(guān)閉礦井配套獎(jiǎng)補(bǔ)資金50萬元。對(duì)我們這個(gè)財(cái)力薄弱的國(guó)家級(jí)貧困縣，能做到這樣很不容易，體現(xiàn)了縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)?！毕蝻w虎感慨地說。

該縣在煤礦關(guān)閉中，嚴(yán)格按照《桑植縣落后小煤礦關(guān)閉退出工作實(shí)施方案》和《桑植縣落后小煤礦關(guān)閉退出獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用辦法》規(guī)定，先由企業(yè)主動(dòng)提交申請(qǐng)，企業(yè)必須提交由法定代表人或?qū)嶋H控制人簽字認(rèn)可的申請(qǐng)書，股份制企業(yè)提交股東大會(huì)通過的決議書；縣政府逐級(jí)上報(bào)，獲得省、市書面批復(fù)；縣政府下達(dá)關(guān)閉決定書；發(fā)布公告；依法注銷采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照等；停供火工品處理剩余火工品；停止供電；撤除井上下電力、生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施；炸毀、填實(shí)井筒、平整場(chǎng)地；妥善遣散相關(guān)人員；經(jīng)上級(jí)驗(yàn)收合格后按照《桑植縣落后小煤礦關(guān)閉退出獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用辦法》兌現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，并監(jiān)督按章使用到位；按“一礦一檔”建立檔案?jìng)洳椤?/p>

自2014年以來，桑植縣共淘汰落后小煤礦15對(duì)，同比減少71%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦9對(duì)井，國(guó)有煤礦4家6對(duì)井。

創(chuàng)新措施化解“燙手山芋”

從全國(guó)范圍來看，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕104號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕99號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕7號(hào)）陸續(xù)出臺(tái)，煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能早已是一項(xiàng)上升到全國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃的重要決定，落在一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣政府和煤企及礦工身上，陣痛則尤為強(qiáng)烈。

作為張家界市新街煤礦礦長(zhǎng)，43歲的姚勇軍感同身受。從湘潭煤校畢業(yè)，姚勇軍就來到這座煤礦，一路摸爬滾打，從基層員工到被員工投票推選為企業(yè)主要負(fù)責(zé)人。真的做出關(guān)停煤礦的決定，他心里很難受，“對(duì)我而言這不僅僅是一份工作”。

更讓他頭疼的是，經(jīng)多次整合重組后，煤礦所背負(fù)的巨額債務(wù)和幾百名職工安置問題如何妥善解決？

《桑植縣煤礦整體有序關(guān)閉退出工作實(shí)施方案》中明確提出：“組建強(qiáng)有力的工作班子，督促煤礦企業(yè)做好洞井關(guān)閉、職工安置、債務(wù)處置等善后事宜。”

國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)改制一直以來都是難啃的硬骨頭，而國(guó)有煤礦破產(chǎn)改制更具特殊性，面臨的困難和問題更多。為有效化解因關(guān)閉帶來的各種矛盾，兩家國(guó)有煤礦關(guān)閉后，該縣及時(shí)啟動(dòng)國(guó)有煤礦破產(chǎn)改制工作。

在分水嶺煤礦小溪礦井，有的職工一家三代在礦上，有的一家20多口人在礦上，關(guān)停決定一出，很多人難以接受?！霸诨爻返V井設(shè)備的同時(shí)，我們一直在做煤礦職工的思想工作，讓大家有一個(gè)心理逐步接受的過程?！毕蝻w虎說。

“人是最大的問題?！壁w云海稱。在他看來，礦工是否得到妥善安置，將影響他們的家庭生活維系乃至社會(huì)穩(wěn)定?！吧Ｖ舱驹诼毠ち?chǎng)出政策、想辦法，要以煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展來贏得群眾的理解和擁護(hù)?！?/p>

為加快國(guó)企改革步伐、保障無力繳費(fèi)人員正常繳費(fèi)、促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提質(zhì)增效，2016年，趙云海親自設(shè)計(jì)開發(fā)“養(yǎng)老貸”新機(jī)制推進(jìn)煤礦關(guān)閉。所謂“養(yǎng)老貸”即桑植縣設(shè)立個(gè)人養(yǎng)老貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。引入“政府增信”機(jī)制，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，是政府對(duì)銀行的貨款發(fā)生損失的補(bǔ)償，意義在于提高銀行等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高銀行支持下崗職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的能力和意愿。

除了職工安置，化解債務(wù)、解決環(huán)境污染等問題也是工作組直面的兩大挑戰(zhàn)。

關(guān)閉的15家煤礦中，系列棘手問題如燙手山芋。礦山繳納的地質(zhì)環(huán)境治理備用金和剩余采礦權(quán)價(jià)款退付程序復(fù)雜、難度大，15對(duì)礦井中均未退付到地質(zhì)環(huán)境治理備用金；剩余采礦權(quán)價(jià)款方面，僅3家退付到省收部分(市縣所收部分沒有退付)，其余12家均未退付。職工安置難度大，關(guān)井后需要安置和解決相關(guān)待遇的職工為2168人。缺口資金大，共需資金高達(dá)2.34億元。改制人員層次復(fù)雜，關(guān)閉改制涉及到在職正式職工和退休職工、農(nóng)民工、老工傷、撫恤對(duì)象、職工家屬子女等多層次人員，所反映的問題和訴求各不相同，部分人員因個(gè)人訴求得不到滿足不斷到市、縣政府部門上訪。

解決環(huán)境污染等關(guān)閉后遺癥缺少資金，關(guān)閉的15對(duì)煤礦礦井中，經(jīng)湖南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院、湖南省環(huán)科院環(huán)境工程有限公司評(píng)估和測(cè)算，僅分水嶺煤礦、新街煤礦和梭羅溪煤礦3家5對(duì)礦井就需1550.64萬元。

在巨大壓力下，桑植縣委、縣政府背水一戰(zhàn)，咬定“安全發(fā)展”不放松，群策群力，形成合力，積極應(yīng)對(duì)。

政府有信心，部門有方案。

一是及時(shí)組建破產(chǎn)改制機(jī)構(gòu)。縣人民政府組建國(guó)有煤礦企業(yè)改制工作組，及時(shí)進(jìn)駐企業(yè)，開展改制前期工作，維護(hù)職工隊(duì)伍的穩(wěn)定，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。按原則指導(dǎo)協(xié)助企業(yè)完善風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二是積極籌措改制資金。出臺(tái)了資金籌措方案，加大向上爭(zhēng)取資金和政策支持力度，積極爭(zhēng)取淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)資金，并向市政府爭(zhēng)取資金支持。同時(shí)極力爭(zhēng)取國(guó)有企業(yè)債權(quán)轉(zhuǎn)讓。

三是合力選擇確定破產(chǎn)改制模式。因企業(yè)大的方針決策是由職工大會(huì)或職工代表大會(huì)決定。“政府一方面做好正面引導(dǎo)，主要是引導(dǎo)職工注重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，確定具有操作性的改制方式；一方面引導(dǎo)職工增強(qiáng)再就業(yè)信心，大力宣傳國(guó)家優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)?！背虒W(xué)超介紹。

整個(gè)煤礦改制期間，關(guān)閉改制工作組接待各類信訪事件近千次，因處置得當(dāng)，無一起進(jìn)省進(jìn)京信訪。桑植縣政府也是目前湘西北地區(qū)唯一沒有因?yàn)殛P(guān)閉煤礦而遭訴訟的地方政府。