桑植：一個國家級貧困縣的艱難“退煤”之路

文 本刊記者 林潔 通訊員 鐘艷平

桑植：一個國家級貧困縣的艱難“退煤”之路

文 本刊記者 林潔 通訊員 鐘艷平

2016年12月14日，桑植縣煤礦關閉工作全面通過湖南省小煤礦關閉退出領導小組辦公室驗收，標志著該縣煤礦退出任務提前完成。

昔日被稱為“黑金”的煤炭由盛及衰，作為國家級貧困縣的桑植縣，在煤炭行業產能過剩、安全矛盾突出的今天，對煤炭產業“自我斷腕”之舉背后有幾多考量？這里普通礦工的命運又將何去何從？

張家界市新街煤礦耳洞坪井關閉前

窮縣的艱難抉擇：長痛不如短痛

桑植縣地處湖南省西北部，是賀龍元帥故鄉、紅二方面軍長征出發地。該縣總人口48萬人，其中少數民族占總人口的92.6%，農業人口占87.7%，是國家重點扶持縣之一，也是老、少、邊、窮的典型縣。

窮縣有富資源。桑植資源豐富，系全國500個資源富縣之一，全縣已發現礦產40種，探明27種，主要礦產有天然氣、鐵、煤、硅石等，其中煤炭1.4億噸，石煤8億噸。煤炭一度成為該縣的支柱產業，以2008年為例，全縣煤炭產量60萬噸，產值3.6億元，實現稅收3200萬元，對財政的貢獻率高達 30 %。

在上世紀90年代中期，桑植達到產煤的歷史高峰期，全縣共有大小煤礦70多家，當時煤炭業一片紅火，而事故頻發的安全形勢卻屢遭詬病。現任桑植縣安監局總工程師程學超，從1991年成立縣煤炭局開始就從事煤炭安全管理工作，見證了桑植煤炭行業發展的興衰過程。他回憶，這些煤礦多是鄉鎮煤礦，安全條件差，當時平均一年要出10多起事故。

伴隨歷時十年之久的整合重組之路，桑植的煤炭產業受經濟形勢下滑、煤炭產能過剩、新能源沖擊等多種因素疊加影響，漸入低迷。

“嚴重虧損導致企業發展步入惡性循環，基本處于停產、半停產狀態，而這種狀況一眼望不到頭，2014年全縣煤礦數量減少到21家。” 桑植縣安監局副局長向飛虎說。

天子山煤礦是當地兩大國有煤礦之一，該礦礦長周正芳告訴記者，“2012年開始市場行情低迷，再加上由于煤礦開采對當地河道污染，生產受當地村民阻工，企業運營艱難維系。”趁著2014年國家出臺激勵政策，8月份該礦召開職工大會，作出申請關停的決定。

玉京煤礦和天子山煤礦遭遇的困境極為相似，近年來也是舉步維艱，于2014年關停。

“關停煤礦是遲早的事，我們的礦工兄弟還要生存，企業就必須適應當前的大環境和大形勢。”玉京煤礦礦長徐大友說。

與日俱增的安全和環保壓力讓這個貧困縣不堪重負。據介紹，由于地質條件復雜，加之歷史采挖時間較長等原因，桑植煤礦地質災害問題突出。

2015年8月22日，縣委書記劉衛兵深入國有新街煤礦進行關閉改制調研；8月19日，縣長趙云海深入分水嶺國有煤礦聽取關閉改制匯報。2016年9月23日，趙云海召開縣長辦公會，審議通過《桑植縣煤礦整體關閉退出改制實施方案》，決定2016年前完成國有煤礦關閉改制，2019年全縣煤礦整體退出。

要在短短的幾年時間內，關閉這么多煤礦，一時間議論紛紛。有人認為一個國家級貧困縣要關閉這么多煤礦，無異于捅“馬蜂窩”，各類矛盾將集中爆發，風險很大；有人認為財政將減少上千萬，無異于“雪上加霜”；也有人認為關閉煤礦對該縣的工業發展、能源保障將帶來巨大壓力。

通過不斷調研、討論，桑植縣上下充分認識到：關閉退出落后小煤礦不僅是確保安全生產的重要舉措，是加快轉型發展的現實選擇，也是倒逼該縣加快推進新型工業化的一次契機。

“改革有陣痛，不改革就是長痛，長痛不如短痛。”趙云海堅定地說。

張家界市新街煤礦耳洞坪井關閉后

整頓關閉科學有序

事實上，桑植煤礦這一關停決定并非簡單粗暴一關了之，而是經歷了逐步關停的過程。

2014年關閉天子山煤礦、玉京煤礦2對國有煤礦礦井；2015年關閉張家界市新街煤礦南岔礦井；2016年，張家界市分水嶺煤礦小溪礦井和仗古山礦井、張家界市新街煤礦耳洞坪礦井3口縣屬國有煤礦礦井全部閉坑封井。借煤礦關閉之勢，該縣穩步推進與煤伴生礦山整頓關閉工作，在投資人多、關閉壓力大、關閉性政策法規嚴等重重困難和巨大阻力下，關閉9家與煤伴生礦山。

“在煤礦關閉退出這個過程中，政府只能起引導作用，要綜合運用法制化和市場化手段，淘汰關閉使用落后采煤方法和工藝的小煤礦，引導地質條件差、虧損嚴重的煤礦有序退出。”桑植縣對煤礦關閉這一指導路線一以貫之，并制定了系列有效措施。

為了強化組織領導，縣政府成立了由分管副縣長為組長，各職能單位負責人為成員的專門領導小組，在保障有專門人員、固定的辦公場地、充足的辦公經費前提下，設立了開展日常工作的辦公室。

為明確職責分工，縣政府將關閉退出工作具體事務逐一明確到各相關單位，多次召開聯席會議商議具體工作。在職責分工中，縣安監局負責煤礦關閉退出規劃編制和實施；財政局負責專項資金的管理發放到位和國有資產的管理等。

為明確關閉對象，對全縣所有煤礦進行了全面摸排。按資源儲量、開采條件、經營盈虧等現實狀況分門別類排隊，確定首期關閉對象9對。由縣政府安排專人，逐礦約談投資人或實際控制人；按礦情結合政策分析市場，動員當事人退出或有計劃定期關閉退出。

“不能強制企業關閉，我們只能打感情牌，有步驟地逐一突破。”向飛虎介紹。

為保證公正、公平、有序地開展關閉退出工作，該縣按實際情況結合國家、省、市相關文件精神出臺了《桑植縣落后小煤礦關閉退出工作實施方案》和《桑植縣落后小煤礦關閉退出獎補資金使用辦法》。

“為保障資金到位，我縣在財政極度緊張的情況下，給每對關閉礦井配套獎補資金50萬元。對我們這個財力薄弱的國家級貧困縣，能做到這樣很不容易，體現了縣委、縣政府領導班子的責任與擔當。”向飛虎感慨地說。

該縣在煤礦關閉中，嚴格按照《桑植縣落后小煤礦關閉退出工作實施方案》和《桑植縣落后小煤礦關閉退出獎補資金使用辦法》規定，先由企業主動提交申請，企業必須提交由法定代表人或實際控制人簽字認可的申請書，股份制企業提交股東大會通過的決議書；縣政府逐級上報，獲得省、市書面批復；縣政府下達關閉決定書；發布公告；依法注銷采礦許可證、安全生產許可證、營業執照等；停供火工品處理剩余火工品；停止供電；撤除井上下電力、生產設備設施；炸毀、填實井筒、平整場地；妥善遣散相關人員；經上級驗收合格后按照《桑植縣落后小煤礦關閉退出獎補資金使用辦法》兌現獎補資金，并監督按章使用到位；按“一礦一檔”建立檔案備查。

自2014年以來，桑植縣共淘汰落后小煤礦15對，同比減少71%，其中鄉鎮煤礦9對井，國有煤礦4家6對井。

創新措施化解“燙手山芋”

從全國范圍來看，《國務院辦公廳關于促進煤炭行業平穩運行的意見》（國辦發〔2013〕104號）、《國務院辦公廳關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》（國辦發〔2013〕99號）、《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國辦發〔2016〕7號）陸續出臺，煤炭行業淘汰落后產能早已是一項上升到全國戰略規劃的重要決定，落在一個國家級貧困縣政府和煤企及礦工身上，陣痛則尤為強烈。

作為張家界市新街煤礦礦長，43歲的姚勇軍感同身受。從湘潭煤校畢業，姚勇軍就來到這座煤礦，一路摸爬滾打，從基層員工到被員工投票推選為企業主要負責人。真的做出關停煤礦的決定，他心里很難受，“對我而言這不僅僅是一份工作”。

更讓他頭疼的是，經多次整合重組后，煤礦所背負的巨額債務和幾百名職工安置問題如何妥善解決？

《桑植縣煤礦整體有序關閉退出工作實施方案》中明確提出：“組建強有力的工作班子，督促煤礦企業做好洞井關閉、職工安置、債務處置等善后事宜。”

國有企業破產改制一直以來都是難啃的硬骨頭，而國有煤礦破產改制更具特殊性，面臨的困難和問題更多。為有效化解因關閉帶來的各種矛盾，兩家國有煤礦關閉后，該縣及時啟動國有煤礦破產改制工作。

在分水嶺煤礦小溪礦井，有的職工一家三代在礦上，有的一家20多口人在礦上，關停決定一出，很多人難以接受。“在回撤礦井設備的同時，我們一直在做煤礦職工的思想工作，讓大家有一個心理逐步接受的過程。”向飛虎說。

“人是最大的問題。”趙云海稱。在他看來，礦工是否得到妥善安置，將影響他們的家庭生活維系乃至社會穩定。“桑植站在職工立場出政策、想辦法，要以煤炭產業轉型發展來贏得群眾的理解和擁護。”

為加快國企改革步伐、保障無力繳費人員正常繳費、促進養老保險改革提質增效，2016年，趙云海親自設計開發“養老貸”新機制推進煤礦關閉。所謂“養老貸”即桑植縣設立個人養老貸款風險補償基金。引入“政府增信”機制，設立風險補償基金，是政府對銀行的貨款發生損失的補償，意義在于提高銀行等金融服務機構承擔風險的能力，提高銀行支持下崗職工繳納養老保險費的能力和意愿。

除了職工安置，化解債務、解決環境污染等問題也是工作組直面的兩大挑戰。

關閉的15家煤礦中，系列棘手問題如燙手山芋。礦山繳納的地質環境治理備用金和剩余采礦權價款退付程序復雜、難度大，15對礦井中均未退付到地質環境治理備用金；剩余采礦權價款方面，僅3家退付到省收部分(市縣所收部分沒有退付)，其余12家均未退付。職工安置難度大，關井后需要安置和解決相關待遇的職工為2168人。缺口資金大，共需資金高達2.34億元。改制人員層次復雜，關閉改制涉及到在職正式職工和退休職工、農民工、老工傷、撫恤對象、職工家屬子女等多層次人員，所反映的問題和訴求各不相同，部分人員因個人訴求得不到滿足不斷到市、縣政府部門上訪。

解決環境污染等關閉后遺癥缺少資金，關閉的15對煤礦礦井中，經湖南省環境保護科學研究院、湖南省環科院環境工程有限公司評估和測算，僅分水嶺煤礦、新街煤礦和梭羅溪煤礦3家5對礦井就需1550.64萬元。

在巨大壓力下，桑植縣委、縣政府背水一戰，咬定“安全發展”不放松，群策群力，形成合力，積極應對。

政府有信心，部門有方案。

一是及時組建破產改制機構。縣人民政府組建國有煤礦企業改制工作組，及時進駐企業，開展改制前期工作，維護職工隊伍的穩定，防止國有資產流失。按原則指導協助企業完善風險防控預案，及時發現和處置風險隱患，確保社會和諧穩定。

二是積極籌措改制資金。出臺了資金籌措方案，加大向上爭取資金和政策支持力度，積極爭取淘汰落后產能獎補資金，并向市政府爭取資金支持。同時極力爭取國有企業債權轉讓。

三是合力選擇確定破產改制模式。因企業大的方針決策是由職工大會或職工代表大會決定。“政府一方面做好正面引導，主要是引導職工注重歷史，面對現實，確定具有操作性的改制方式；一方面引導職工增強再就業信心，大力宣傳國家優惠政策，鼓勵創業、再就業。”程學超介紹。

整個煤礦改制期間，關閉改制工作組接待各類信訪事件近千次，因處置得當，無一起進省進京信訪。桑植縣政府也是目前湘西北地區唯一沒有因為關閉煤礦而遭訴訟的地方政府。