農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之“三權(quán)分置”

2016年底的中央經(jīng)濟(jì)會議就將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革擴(kuò)展到了農(nóng)業(yè)，提出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。商品市場上包括供給和需求兩個方面，更通俗意義上講需求就是購買，供給就是出售，就是商品的提供方，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是對商品的生產(chǎn)和經(jīng)營進(jìn)行改革。農(nóng)產(chǎn)品市場也不例外，也包括供給和需求兩個方面，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是對農(nóng)產(chǎn)品的提供端，也就是生產(chǎn)和經(jīng)營方式進(jìn)行改革，生產(chǎn)方面主要三個方面，從質(zhì)量上就是利用各種生產(chǎn)要素生產(chǎn)高質(zhì)量的產(chǎn)品，從結(jié)構(gòu)上就是調(diào)整農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從生產(chǎn)效率上來看就是要提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率；經(jīng)營方面就是創(chuàng)新經(jīng)營方式。

2017年2月5日的中央一號文件，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》正式發(fā)布。針對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了具體可行的實(shí)施方案。一號文件當(dāng)中有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的“三權(quán)分置”是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心，也是農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、規(guī)模化、現(xiàn)代化、信息化的基礎(chǔ)。

一、三權(quán)分置的內(nèi)涵

大家都知道，我們父母一代，農(nóng)村主要是人民公社化，一切生產(chǎn)和生活資料都是公家的，連家里的牛，都成為集體所有了。后來社會經(jīng)濟(jì)處于崩潰邊緣，實(shí)在走不下去了，迫不得已啟動了改革。1982年到1986年，中央連續(xù)出臺了5個一號文件，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將土地權(quán)利一分為二，分為所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，因?yàn)槲覀儑沂巧鐣髁x國家，是以公有制為主體的，所有權(quán)是集體所有，承包經(jīng)營權(quán)給農(nóng)民，極大的激發(fā)了農(nóng)民的勞動積極性，很快就解決了全國人民的吃飯問題。可以講家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是當(dāng)時的體制下的一個重大進(jìn)步。

兩權(quán)分離后，由于土地的承包者與經(jīng)營者在很長一段時間內(nèi)是高度統(tǒng)一的，弊端并沒有暴露出來。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城打工，地就不種了，就流轉(zhuǎn)給愿意種田的人，這個時候承包主體和經(jīng)營主體不斷分離，從而形成了相對獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。順應(yīng)這個趨勢，國家就逐步的推進(jìn)“三權(quán)分置”的改革。所謂的“三權(quán)分置”是將原來的承包經(jīng)營權(quán)一分為二，形成了三權(quán)，就是農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。因?yàn)楣兄频闹黧w地位，土地的所有權(quán)仍歸集體所有，承包權(quán)仍屬于農(nóng)民，就將土地的實(shí)際經(jīng)營權(quán)交給擅長種地的專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。

怎么理解這個承包權(quán)呢？農(nóng)業(yè)部部長韓長賦說農(nóng)民可以從中得到財(cái)產(chǎn)性收入將農(nóng)民的承包權(quán)解釋為財(cái)產(chǎn)權(quán)。華東政法大學(xué)的一位博士生導(dǎo)師這樣解釋的，就是農(nóng)民不直接占有使用土地，承包權(quán)財(cái)產(chǎn)化、價(jià)值化。一般的文章上講，農(nóng)民可以從承包權(quán)中獲取租金收入。

二、三權(quán)分置的意義

原來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，雖然激發(fā)了農(nóng)民勞動的積極性，但是土地權(quán)利主要還是在農(nóng)戶之間配置，一方面分散耕種，阻礙土地規(guī)模化、機(jī)械化耕種，另一方面許多農(nóng)民守著一畝三分田，一年到頭怎么種都沒有太多的收入。

“三權(quán)分置”剪短農(nóng)民與土地的雙向束縛，一方面土地也可以實(shí)現(xiàn)市場化配置。我們知道農(nóng)民有他的自身局限性，知識水平是有限，運(yùn)用現(xiàn)代科技的能力也是有限的，如果將土地交給專業(yè)化的經(jīng)營者，土地可以得到最有效的利用，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營機(jī)械化，規(guī)模化。另一方面農(nóng)民可以從土地中得到解放，農(nóng)民可以不死守那塊地，又辛苦又掙不到錢，這時候農(nóng)民不但可以從土地經(jīng)營權(quán)中獲取收益，還可以通過轉(zhuǎn)崗來致富，農(nóng)民轉(zhuǎn)崗也為第二三產(chǎn)業(yè)充實(shí)勞動力，再次實(shí)現(xiàn)人口紅利。政策的實(shí)施也符合城鎮(zhèn)化的趨勢，并且加快城鎮(zhèn)化的速度，

三、政策措施

想要推進(jìn)三權(quán)分置改革的順利進(jìn)行，需要一系列相應(yīng)的配套措施：

1.戶籍制度改革

有一種極端的說法就是未來可能會干掉80%的農(nóng)民，可以看出，三權(quán)分置必定使種地的農(nóng)民減少，農(nóng)民不種地了，干什么呢，就要轉(zhuǎn)崗，去哪轉(zhuǎn)崗，去城鎮(zhèn)，那么農(nóng)民如何融入城市呢？相配套的措施就是戶籍制度的改革。

戶籍制度的改革目的是給予農(nóng)民平等的身份，平等的待遇，目的是消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)民和市民在醫(yī)療、教育、就業(yè)、保險(xiǎn)住房等公共服務(wù)方面享有同等的福利。可以使進(jìn)城定居或是務(wù)工的農(nóng)民融入城市生活，更好更快的推進(jìn)城鎮(zhèn)化

2.建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)、登記、管理體系

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，老百姓也是存在顧慮的，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)之后，再也回不來了。為了解決這個顧慮，全國轟轟烈烈的開展了農(nóng)村確權(quán)的運(yùn)動。中央下了紅頭文件，五年之內(nèi)，這項(xiàng)工作要全部做完。我們安徽省2016年底全省基本完成了確權(quán)頒證工作，我認(rèn)識的本地農(nóng)民在今年初的時候就拿到了證。

原來土地一直沒有準(zhǔn)確的信息，面積也就是個大概，都是靠村支書填上去，發(fā)生變化了，別說農(nóng)業(yè)部門，就連鎮(zhèn)政府都不一定能掌握情況。之前有人說這村里村外都是熟人，地是誰的在什么地方大家都清楚，糾紛少。這話只對了一半，熟歸熟，糾紛還是有的。

以前的土地證，地點(diǎn)不清晰，而且面積也不準(zhǔn)確，如果土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行市場化的交易，就會產(chǎn)生爭議，這個本子就不夠用了。所以土地確權(quán)的首要目的其實(shí)非常單純，就是搞清楚土地的一些最基本的信息，就是把每一戶農(nóng)民承包地在什么地方、多大面積、地力如何、土地生產(chǎn)能力怎么樣，都進(jìn)行明確評估和登記，然后發(fā)一個證。

一方面這相當(dāng)于給農(nóng)民吃了一顆長效定心丸，放心流轉(zhuǎn)，他們不用擔(dān)心了，可以安心出去打工了。

另一方面確權(quán)是以后一切改革的基礎(chǔ)，以后土地要流轉(zhuǎn)，尤其是市場化流轉(zhuǎn)，或是抵押給銀行，這些都是很關(guān)鍵的信息。

3.人才培養(yǎng)

“三權(quán)分置”本質(zhì)上是想讓土地流向更有效率的經(jīng)營者，那么這就意味著將來農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要更多的人才。我們知道我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展靠的是大量的農(nóng)民，農(nóng)民知識水平有限，并不能把現(xiàn)代科技運(yùn)用到農(nóng)業(yè)當(dāng)中，將來的新農(nóng)民必然是要有知識、有技能、有追求的一群人。

就現(xiàn)在而言，農(nóng)村年輕的勞動力是大量的流失的，主要是中老年人為主，這是對培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民來講是一個巨大挑戰(zhàn)。培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民，有知識、有文化的年輕人才是最佳人選。如何吸引有知識有文化的年輕人來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這就需要市場的激勵和政府的引導(dǎo)。

人民日報(bào)里就提到了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是單純的減少農(nóng)業(yè)人口，更多的是留住科技人才，呼喚在城市受過現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)訓(xùn)練后重返農(nóng)村的“城歸”，他們是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的合適種子。

4.建立土地經(jīng)營權(quán)市場交易體系

三權(quán)分置本質(zhì)是要使土地通過市場實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的配置，所以土地不能盲目的流轉(zhuǎn)。這就要求建立土地經(jīng)營權(quán)市場交易體系。就是建立土地流通交易的場所，實(shí)現(xiàn)土地交易市場的完全信息，土地產(chǎn)就能更快更有效率的實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，減少盲目性。目前我國已經(jīng)建立起許多村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市，縣市以上土地流轉(zhuǎn)交易市場。

四、“三權(quán)分置”推行可能存在的問題：

1.允許土地流轉(zhuǎn)，與現(xiàn)行的法律存在沖突，需要調(diào)整相關(guān)一系列的法律體系。

2.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼到底是補(bǔ)貼承包權(quán)還是經(jīng)營權(quán)，韓長賦說：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，尤其是以后的增量補(bǔ)貼，也會逐漸向經(jīng)營者傾斜。據(jù)我了解到的，流轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，仍然有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

3.三權(quán)分置改革必須循序漸進(jìn)、因地制宜推行。

三權(quán)分置的推行，一方面要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是否可以支撐農(nóng)地規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；另一方面當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民除依賴土地收益外，是否具有自主就業(yè)、自主謀生、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)的能力。顯然，這受制于當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民綜合素質(zhì)和能力、文化水平、社會保障體系等條件，因此三權(quán)分置改革不能通過行政手段加以強(qiáng)制推廣，需要因地制宜，循序漸進(jìn)。

4.三權(quán)分置改革必須尊重農(nóng)民意愿。

三權(quán)分置改革必須尊重農(nóng)民意愿。三權(quán)分置改革是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行方式的變革，是否采用三權(quán)分置的權(quán)利體系應(yīng)由農(nóng)民集體民主決定，而不能通過行政等手段加以強(qiáng)制推廣。我們必須做好三權(quán)分置改革是長期的制度變革的思想準(zhǔn)備，要用改革的效果來確定改革的速度，而不能為改革而推行改革。這也要求我們在制度上承認(rèn)三權(quán)體制和目前兩權(quán)體制是并行不悖、長期共存的，而非替代關(guān)系。本質(zhì)上而言，這兩種權(quán)利體系對應(yīng)的是兩種不同的經(jīng)營方式，因此經(jīng)集體民主決定后，農(nóng)民可在二者之間自由選擇最適合本集體具體情況的經(jīng)營方式。從長遠(yuǎn)而言，三權(quán)分置的經(jīng)營方式或?qū)⑷〈壳八袡?quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)二分的經(jīng)營方式，但這一過程必然是漸變的、緩慢的、長期的。

我們必須做好三權(quán)分置改革是長期變革的這樣一個思想準(zhǔn)備，而不能為改革而改革。這就意味著三權(quán)體制和目前的兩權(quán)體制長期共存的。從長遠(yuǎn)而言，三權(quán)分置的經(jīng)營方式將最終取代目前的兩權(quán)體制。

作者簡介：劉靜，阜陽市潁上縣委黨校，助理講師