漳河上游流域水生態補償機制研究

王少君，林超

漳河上游流域水生態補償機制研究

王少君，林超

（海河水利委員會漳河上游管理局，河北邯鄲056001）

漳河上游流域地處晉冀豫三省交界，水資源短缺，水污染嚴重，探索建立流域水生態補償機制具有重要意義。從漳河上游流域水生態補償機制建立的意義、補償機制建設的內容等方面進行了探索。

漳河上游；水生態；補償機制

2016年3月22日，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于健全生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）。4月28日，國務院辦公廳印發公布了《意見》（國辦發〔2016〕31號）。這是我國首份在國家層面針對生態保護補償機制制定的文件，為相關領域探索建立生態補償機制提供了依據和指南。

1 漳河上游流域建立水生態補償機制的意義

1.1 建立水生態補償機制是落實《意見》的積極探索

《意見》提出，在江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態修復治理區，全面開展生態保護補償，適當提高補償標準。漳河干流上修建的岳城水庫是邯鄲、安陽兩市的飲用水源地，漳河沿岸還建有大躍峰、小躍峰、紅旗渠和躍進渠四大灌區，對水質和水量的要求都較高。因此，保護好漳河的水生態至關重要。保護好水生態，就要協調好受益方和受損方的利益，團結各方，合力治水分水。《意見》中鼓勵流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系；鼓勵水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴重的典型流域開展橫向生態保護補償試點。漳河上游流域地處晉冀豫三省交界地區，水事關系既有上下游又有左右岸，由于常年干旱少雨，使得來水量較少，但是水資源開發利用量卻逐年增加，因此水事矛盾日益突出，一度還是全國水事矛盾最突出的地區之一；加上漳河上游流域面積較小也比較典型，因此在漳河上游流域探索開展水生態補償試點既有必要性也有可行性。

1.2 建立水生態補償機制是保護漳河健康的現實

要求

2014年，海河流域水環境監測中心對漳河上游流域12個監測點位的5個準則層、14個指標層進行了調查評估，在對調查結果進行逐級加權、綜合評分后，計算得到漳河健康分值為49.9分。根據河流健康分級原則，漳河該評估年健康狀況處于“亞健康”等級。5個準則層的評估結果，見表1和如圖1所示。

表1 漳河準則層健康賦分及等級

圖1 漳河準則層健康狀況雷達圖

從評估結果可以看出，目前漳河上游水文水資源準則層健康狀況很差，均處于“病態”等級。這主要是由于氣候和下墊面變化等因素影響，使得漳河上游來水量減少；同時，隨著經濟社會的不斷發展，用水量卻在增加，導致漳河上游水量短缺現象日益嚴重。本次調查中發現，無論是清漳河還是濁漳河，源頭水質本身都較好，上游水質準則層基本能維持“健康—亞健康”等級，但中下游卻在“不健康—亞健康”等級。因此，維護漳河的健康必須從水量和水質2個方面著手，兩手發力。而探索建立流域生態補償機制，有利于提高有限水資源的利用效率，有利于預防和解決水事矛盾，有利于提高相關各方保護水生態的積極性，既是維護漳河健康的有效辦法，也是現實要求。

2 漳河上游流域建立水生態補償機制的主要內容

2.1 水量方面的補償機制建設

近年來，海委漳河上游管理局主動作為，積極爭取上游山西省小流量、長歷時的泄水，極大地緩解了下游地區水量的供需矛盾，同時也提高了上游水庫汛限水位以上水量的利用效率。在這種情況下，下游河南河北兩省是受益方，但上游山西省沒有得到相應的補償，主動性和積極性畢竟不高，相關工作仍需流域管理機構大力協調。如果能夠建立起水量利用方面的補償制度，各方加強合作，那么一定能有效地提高漳河流域的用水效率，同時能有效地減少水事糾紛和矛盾。

2.1.1 補償機制建設的前期條件

建立上下游省際間水資源利用補償機制的前提條件，首先要有具有法律效力的水資源配置方案。1989年，國務院以國發〔1989〕42號文批準了《漳河水量分配方案》。截止目前，該方案仍然是解決漳河上游左右岸爭水矛盾的主要依據。但是，目前水事的矛盾已經由左右岸之間的矛盾發展為上下游、左右岸并重的局面。近年來，海委組織開展了《濁漳河水量分配方案》和《清漳河水資源配置方案》的編制工作，目前兩方案已報水利部待批。

2.1.2 補償機制情況與補償主體和補償對象的確定

如果《濁漳河水量分配方案》和《清漳河水資源配置方案》得到批準，各省水量分配定額已經明確，那么各方就可進一步商討建立水量利用方面的補償機制。此時，上下游省際間水資源利用補償機制有以下2種情況：一是上游的山西省通過各種水資源節約措施，將結余水量供給下游的河北省和河南省，經雙方協商同意，參照《取水許可和水資源費征收管理條例》第27條規定實行有償轉讓，河北省和河南省按照引水比例對山西省支付補償費用；二是上游山西省未按水量分配有關文件規定的出境水量向下游供水，就應根據相關規定向下游的河北、河南兩省補償由于減少供水造成的經濟損失。在第一種情況下，補償主體為河北、河南兩省相關地方政府，補償對象為山西省相關地方政府；在第二種情況下，補償主體為山西省相關地方政府，補償對象為河北、河南兩省相關地方政府。

2.1.3 補償方式、標準的確定和資金的使用

具體到操作層面，在補償方式上，上下游省市水資源利用補償，主要還得通過省市財政轉移支付的方式進行。補償資金除了來自政府公共財政外，也可以探索通過其它渠道籌集。在補償標準上，可參照《國家發展改革委關于調整部分中央直屬水利工程供水價格及有關事項的通知》（發改價格〔2014〕2006號）文件批準的價格標準，在雙方協商的基礎上確定。在補償資金的使用上，補償資金應主要用于對高耗水企業的關停并轉和實施節水改造的補助方面，也可作為對節水企業的獎勵資金，或者作為農業節水設施的運行維護資金以及農業種植結構調整的補助資金等。

2.2 水質方面的補償機制建設

國務院批復的《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011—2030年）》中，對涉及漳河上游流域的省界斷面清漳河麻田斷面、濁漳河三省橋斷面的水質目標作出明確規定，上游晉中、長治兩市政府對省界水體的水質達標負責。在這種要求下，就存在受損方和受益方。

2.2.1 補償前的受損方、受益方分析

研究清漳河麻田斷面、濁漳河三省橋斷面多年的監測結果，可以發現2個斷面的水質狀況均達到或優于地表水Ⅲ類的目標水質要求。漳河上游流域的長治市和晉中市，為確保水質達標在進行實際投入的同時也產生一些機會損失，實際投入主要包括在水污染防治、源頭區生態移民、水土流失治理等方面的投入，機會損失包括限制高耗能高耗水產業造成的利稅、就業和收入等方面的損失，因此長治、晉中兩市屬于受損的一方。下游漳河干流上建的岳城水庫是邯鄲、安陽兩市的飲用水源地，良好的水質為兩市的百姓帶來了實實在在的好處，因此下游的邯鄲、安陽兩市屬于受益的一方。

2.2.2 補償機制情況與補償主體和補償對象的確定

在目前這種情況下，上游地方政府對水質的保護更多的是出于國家層面的強制要求，在經濟發展壓力的作用下犧牲環境發展經濟的想法比較強烈。為鼓勵上游地區水資源保護和水環境治理的積極性，在省界斷面水質達標且水體中主要污染物指標比上年度有相應百分比以上消減的情況時，下游地區適當給予上游地區在水環境治理、生態保護等方面一定的生態補償；在省界斷面水質不達標或發生水污染事件時，上游地區應給下游地區必要的經濟補償。

在水質達標且主要污染物消減達到約定程度的情況下，補償主體為下游地區有關政府，補償對象為上游地區有關政府。在上游地區水質不達標或發生水污染事故時，若有明確的污染責任主體，則由相應的責任主體承擔經濟補償；若無明確的污染責任主體，則由上游地區有關政府作為責任主體承擔經濟補償，補償對象可是下游地方政府也可是特定的企業和個人。

2.2.3 補償方式、標準的確定和資金的使用

跨省河流水生態補償有多種方式，當上下游地區補償主體和補償對象均為地方政府時，可以通過政府財政轉移支付的方式進行補償；當補償主體是企業或個人，補償對象是地方政府、企業或個人時，補償主體可按雙方協商的補償金額直接向補償對象支付。

補償標準則可參照對超標污染物進行處理達標所需的處理費用匡算。當上游發生水污染事故時，上游有關責任主體可根據對下游造成經濟損失的評估結果，與補償對象協商具體金額。當上游地區水質達到或超過目標水質時，上下游政府部門可友好協商確定獎勵金額。

對補償資金，應該統籌安排、專款專用，主要應用于流域水環境保護與修復，比如用于對排放不達標企業的關停并轉的補助、用于提高排放標準企業的技術改造補助等方面。

[1]錢水苗，王懷章.論流域生態補償的制度構建—從社會公正的視角[J].中國地質大學學報（社會科學版），2005（5）：80．

[2]田義文，張明波，劉亞男.跨省流域生態補償：從合作困境走向責任共擔[J].環境保護，2012（15）：37-40．

[3]徐鍵.論跨地區水生態補償的法制協調機制—以新安江流域生態補償為中心的思考[J].法學論壇，2012（4）：43-50．

[4]王金南，萬軍，張惠遠.關于我國生態補償機制與政策的幾點認識[J].環境保護，2006（10）：24-28．

TV213；X321

A

1004-7328（2017）03-0012-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.03.003

2016—12—23

水利部公益性行業科研專項經費項目（201401030）

王少君（1988—），男，助理工程師，主要從事水質監測和水文測量工作。