漳河上游流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

王少君，林超

漳河上游流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

王少君，林超

（海河水利委員會漳河上游管理局，河北邯鄲056001）

漳河上游流域地處晉冀豫三省交界，水資源短缺，水污染嚴(yán)重，探索建立流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要意義。從漳河上游流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的意義、補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容等方面進(jìn)行了探索。

漳河上游；水生態(tài)；補(bǔ)償機(jī)制

2016年3月22日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）。4月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)公布了《意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）。這是我國首份在國家層面針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制制定的文件，為相關(guān)領(lǐng)域探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了依據(jù)和指南。

1 漳河上游流域建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義

1.1 建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)《意見》的積極探索

《意見》提出，在江河源頭區(qū)、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)，全面開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。漳河干流上修建的岳城水庫是邯鄲、安陽兩市的飲用水源地，漳河沿岸還建有大躍峰、小躍峰、紅旗渠和躍進(jìn)渠四大灌區(qū)，對水質(zhì)和水量的要求都較高。因此，保護(hù)好漳河的水生態(tài)至關(guān)重要。保護(hù)好水生態(tài)，就要協(xié)調(diào)好受益方和受損方的利益，團(tuán)結(jié)各方，合力治水分水。《意見》中鼓勵流域下游與上游通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系；鼓勵水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴(yán)重的典型流域開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。漳河上游流域地處晉冀豫三省交界地區(qū)，水事關(guān)系既有上下游又有左右岸，由于常年干旱少雨，使得來水量較少，但是水資源開發(fā)利用量卻逐年增加，因此水事矛盾日益突出，一度還是全國水事矛盾最突出的地區(qū)之一；加上漳河上游流域面積較小也比較典型，因此在漳河上游流域探索開展水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)既有必要性也有可行性。

1.2 建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)漳河健康的現(xiàn)實(shí)

要求

2014年，海河流域水環(huán)境監(jiān)測中心對漳河上游流域12個監(jiān)測點(diǎn)位的5個準(zhǔn)則層、14個指標(biāo)層進(jìn)行了調(diào)查評估，在對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行逐級加權(quán)、綜合評分后，計算得到漳河健康分值為49.9分。根據(jù)河流健康分級原則，漳河該評估年健康狀況處于“亞健康”等級。5個準(zhǔn)則層的評估結(jié)果，見表1和如圖1所示。

表1 漳河準(zhǔn)則層健康賦分及等級

圖1 漳河準(zhǔn)則層健康狀況雷達(dá)圖

從評估結(jié)果可以看出，目前漳河上游水文水資源準(zhǔn)則層健康狀況很差，均處于“病態(tài)”等級。這主要是由于氣候和下墊面變化等因素影響，使得漳河上游來水量減少；同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，用水量卻在增加，導(dǎo)致漳河上游水量短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重。本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，無論是清漳河還是濁漳河，源頭水質(zhì)本身都較好，上游水質(zhì)準(zhǔn)則層基本能維持“健康—亞健康”等級，但中下游卻在“不健康—亞健康”等級。因此，維護(hù)漳河的健康必須從水量和水質(zhì)2個方面著手，兩手發(fā)力。而探索建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于提高有限水資源的利用效率，有利于預(yù)防和解決水事矛盾，有利于提高相關(guān)各方保護(hù)水生態(tài)的積極性，既是維護(hù)漳河健康的有效辦法，也是現(xiàn)實(shí)要求。

2 漳河上游流域建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要內(nèi)容

2.1 水量方面的補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

近年來，海委漳河上游管理局主動作為，積極爭取上游山西省小流量、長歷時的泄水，極大地緩解了下游地區(qū)水量的供需矛盾，同時也提高了上游水庫汛限水位以上水量的利用效率。在這種情況下，下游河南河北兩省是受益方，但上游山西省沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，主動性和積極性畢竟不高，相關(guān)工作仍需流域管理機(jī)構(gòu)大力協(xié)調(diào)。如果能夠建立起水量利用方面的補(bǔ)償制度，各方加強(qiáng)合作，那么一定能有效地提高漳河流域的用水效率，同時能有效地減少水事糾紛和矛盾。

2.1.1 補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的前期條件

建立上下游省際間水資源利用補(bǔ)償機(jī)制的前提條件，首先要有具有法律效力的水資源配置方案。1989年，國務(wù)院以國發(fā)〔1989〕42號文批準(zhǔn)了《漳河水量分配方案》。截止目前，該方案仍然是解決漳河上游左右岸爭水矛盾的主要依據(jù)。但是，目前水事的矛盾已經(jīng)由左右岸之間的矛盾發(fā)展為上下游、左右岸并重的局面。近年來，海委組織開展了《濁漳河水量分配方案》和《清漳河水資源配置方案》的編制工作，目前兩方案已報水利部待批。

2.1.2 補(bǔ)償機(jī)制情況與補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對象的確定

如果《濁漳河水量分配方案》和《清漳河水資源配置方案》得到批準(zhǔn)，各省水量分配定額已經(jīng)明確，那么各方就可進(jìn)一步商討建立水量利用方面的補(bǔ)償機(jī)制。此時，上下游省際間水資源利用補(bǔ)償機(jī)制有以下2種情況：一是上游的山西省通過各種水資源節(jié)約措施，將結(jié)余水量供給下游的河北省和河南省，經(jīng)雙方協(xié)商同意，參照《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》第27條規(guī)定實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓，河北省和河南省按照引水比例對山西省支付補(bǔ)償費(fèi)用；二是上游山西省未按水量分配有關(guān)文件規(guī)定的出境水量向下游供水，就應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定向下游的河北、河南兩省補(bǔ)償由于減少供水造成的經(jīng)濟(jì)損失。在第一種情況下，補(bǔ)償主體為河北、河南兩省相關(guān)地方政府，補(bǔ)償對象為山西省相關(guān)地方政府；在第二種情況下，補(bǔ)償主體為山西省相關(guān)地方政府，補(bǔ)償對象為河北、河南兩省相關(guān)地方政府。

2.1.3 補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)的確定和資金的使用

具體到操作層面，在補(bǔ)償方式上，上下游省市水資源利用補(bǔ)償，主要還得通過省市財政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行。補(bǔ)償資金除了來自政府公共財政外，也可以探索通過其它渠道籌集。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，可參照《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整部分中央直屬水利工程供水價格及有關(guān)事項的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2006號）文件批準(zhǔn)的價格標(biāo)準(zhǔn)，在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上確定。在補(bǔ)償資金的使用上，補(bǔ)償資金應(yīng)主要用于對高耗水企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)和實(shí)施節(jié)水改造的補(bǔ)助方面，也可作為對節(jié)水企業(yè)的獎勵資金，或者作為農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)資金以及農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的補(bǔ)助資金等。

2.2 水質(zhì)方面的補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

國務(wù)院批復(fù)的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》中，對涉及漳河上游流域的省界斷面清漳河麻田斷面、濁漳河三省橋斷面的水質(zhì)目標(biāo)作出明確規(guī)定，上游晉中、長治兩市政府對省界水體的水質(zhì)達(dá)標(biāo)負(fù)責(zé)。在這種要求下，就存在受損方和受益方。

2.2.1 補(bǔ)償前的受損方、受益方分析

研究清漳河麻田斷面、濁漳河三省橋斷面多年的監(jiān)測結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)2個斷面的水質(zhì)狀況均達(dá)到或優(yōu)于地表水Ⅲ類的目標(biāo)水質(zhì)要求。漳河上游流域的長治市和晉中市，為確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)在進(jìn)行實(shí)際投入的同時也產(chǎn)生一些機(jī)會損失，實(shí)際投入主要包括在水污染防治、源頭區(qū)生態(tài)移民、水土流失治理等方面的投入，機(jī)會損失包括限制高耗能高耗水產(chǎn)業(yè)造成的利稅、就業(yè)和收入等方面的損失，因此長治、晉中兩市屬于受損的一方。下游漳河干流上建的岳城水庫是邯鄲、安陽兩市的飲用水源地，良好的水質(zhì)為兩市的百姓帶來了實(shí)實(shí)在在的好處，因此下游的邯鄲、安陽兩市屬于受益的一方。

2.2.2 補(bǔ)償機(jī)制情況與補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對象的確定

在目前這種情況下，上游地方政府對水質(zhì)的保護(hù)更多的是出于國家層面的強(qiáng)制要求，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的作用下犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的想法比較強(qiáng)烈。為鼓勵上游地區(qū)水資源保護(hù)和水環(huán)境治理的積極性，在省界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)且水體中主要污染物指標(biāo)比上年度有相應(yīng)百分比以上消減的情況時，下游地區(qū)適當(dāng)給予上游地區(qū)在水環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)等方面一定的生態(tài)補(bǔ)償；在省界斷面水質(zhì)不達(dá)標(biāo)或發(fā)生水污染事件時，上游地區(qū)應(yīng)給下游地區(qū)必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

在水質(zhì)達(dá)標(biāo)且主要污染物消減達(dá)到約定程度的情況下，補(bǔ)償主體為下游地區(qū)有關(guān)政府，補(bǔ)償對象為上游地區(qū)有關(guān)政府。在上游地區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)或發(fā)生水污染事故時，若有明確的污染責(zé)任主體，則由相應(yīng)的責(zé)任主體承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；若無明確的污染責(zé)任主體，則由上游地區(qū)有關(guān)政府作為責(zé)任主體承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償對象可是下游地方政府也可是特定的企業(yè)和個人。

2.2.3 補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)的確定和資金的使用

跨省河流水生態(tài)補(bǔ)償有多種方式，當(dāng)上下游地區(qū)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對象均為地方政府時，可以通過政府財政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行補(bǔ)償；當(dāng)補(bǔ)償主體是企業(yè)或個人，補(bǔ)償對象是地方政府、企業(yè)或個人時，補(bǔ)償主體可按雙方協(xié)商的補(bǔ)償金額直接向補(bǔ)償對象支付。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則可參照對超標(biāo)污染物進(jìn)行處理達(dá)標(biāo)所需的處理費(fèi)用匡算。當(dāng)上游發(fā)生水污染事故時，上游有關(guān)責(zé)任主體可根據(jù)對下游造成經(jīng)濟(jì)損失的評估結(jié)果，與補(bǔ)償對象協(xié)商具體金額。當(dāng)上游地區(qū)水質(zhì)達(dá)到或超過目標(biāo)水質(zhì)時，上下游政府部門可友好協(xié)商確定獎勵金額。

對補(bǔ)償資金，應(yīng)該統(tǒng)籌安排、專款專用，主要應(yīng)用于流域水環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，比如用于對排放不達(dá)標(biāo)企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)的補(bǔ)助、用于提高排放標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)的技術(shù)改造補(bǔ)助等方面。

[1]錢水苗，王懷章.論流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建—從社會公正的視角[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（5）：80．

[2]田義文，張明波，劉亞男.跨省流域生態(tài)補(bǔ)償：從合作困境走向責(zé)任共擔(dān)[J].環(huán)境保護(hù)，2012（15）：37-40．

[3]徐鍵.論跨地區(qū)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ茀f(xié)調(diào)機(jī)制—以新安江流域生態(tài)補(bǔ)償為中心的思考[J].法學(xué)論壇，2012（4）：43-50．

[4]王金南，萬軍，張惠遠(yuǎn).關(guān)于我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策的幾點(diǎn)認(rèn)識[J].環(huán)境保護(hù)，2006（10）：24-28．

TV213；X321

A

1004-7328（2017）03-0012-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.03.003

2016—12—23

水利部公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費(fèi)項目（201401030）

王少君（1988—），男，助理工程師，主要從事水質(zhì)監(jiān)測和水文測量工作。