基于家庭視角的農業轉移人口市民化行為及對策研究

摘要：新型城鎮化的關鍵環節是促進農業轉移人口家庭市民化，而非家庭成員離散、家庭結構分化、家庭功能缺失的分散式市民化。有序推進農業轉移人口以家庭為單位向城鎮轉移，亟需面對高額的市民化成本、隱性的城鎮落戶限制、隨遷子女高中教育及社會保險轉移接續等問題和困境，并采取有效措施如精準投放財政資金，降低地方政府間對人口流動的人為限制與隱性障礙，構建中央統籌、地方推動的市民化成本分擔機制，提升社會保險統籌層次等。

關鍵詞：農業轉移人口；家庭市民化；社會保險轉移與接續；隱性戶籍墻

中圖分類號：F327 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）013-000-02

從新型城鎮化的核心內涵看，城鎮化進程不再是簡單的、粗放型的土地城鎮化，而是推動人的城鎮化。而推動農業轉移人口的城鎮化，最關鍵的環節就是實現以家庭為單位的城鎮化，而不是農村剩余勞動力（農民工）成為了市民，其子女或需要贍養的老人仍舊滯留在農村，出現留守兒童、空巢老人等社會不和諧問題。中國城鎮化進程需要依靠家庭成員的力量。正如美國經濟學家馬丁·明塞爾（M. Mincer，1978）指出的，“家庭在勞動力遷移過程中發揮了極為關鍵的作用，做出遷移決策及參與遷移過程的從來都不是一個人，而是以一個家庭為基本單位?！?/p>

一、現階段農業轉移人口非家庭轉移存在的問題

從家庭視角看，農業轉移人口非家庭單位的市民化，存在的問題表現如下。

1.農業人口分散的市民化行為成本增加

我國農業轉移人口由于戶籍制度等制度性和非制度性障礙的限制，市民化過程并不是整個家庭集體市民化，而是分散式遷移方式，即部分身強體壯者進入城市務工，部分老弱人口留守農村。家庭成員分散成農村和城市兩地生活，這造成農業轉移人口市民化成本的增加。因為，一方面在城務工者為了在城市繼續工作和生存，甚至為了維護城市的社會關系網絡，也要投入成本，同時還要向生活在農村的家庭成員提供資金、物質支持，處理好在農村的社會關系。另一方面，家庭成員在兩地的分離，也迫使雙方不得不增加交通支出，這種“候鳥”式頻繁遷移方式，造成了更高的經濟成本支出。

2.非家庭市民化造成家庭基礎損壞

家庭以穩定居所為載體，并成為農業轉移人口融入城市社區的紐帶和橋梁。一旦家庭層面失去了穩定性和完整性，所有建立在這個基礎之上的社會關系紐帶就面臨著威脅，造成農業轉移人口市民化困難重重。費孝通先生在鄉土社會中主張，作為家庭載體的居所多重價值的體現在血緣與地緣相統一的共同體內部；而在城市社會中，取而代之的是地緣和業緣，成為共同體的新型關系紐帶。①穩定、完整的家庭已經不僅僅是遮風避雨的港灣或親人團結凝聚的簡單意義，而是融合了血緣、地緣和業緣為一體的多重價值棲息之地，它對親情延續、人際關系拓展、城市融入等具有重要的作用。當前，絕大部分農業轉移人口受到現實條件的限制，家庭特征出現成員分離、整體或部分流動及過渡性等，并且這些特征在短期還將延續，造成了農業轉移人口在家庭結構完整層面的分化，對市民化過程造成了消極影響。

3. 家庭功能失衡削弱農業轉移人口市民化的潛在能力

家庭作為社會的細胞，為每個社會個體提供了第一層保障，也是每個家庭成員成長、娛樂和享受生活的第一場所。第一，家庭保障功能的失衡造成農業轉移人口內生動力不足。分散式的家庭結構，使得在城務工的農民個體，既要兼顧工作也要兼顧家庭。第二，家庭發展功能的失衡弱化了農業轉移家庭未來市民化的能力。長期留守在農村的兒童及未成年人，更是無法得到完整的情親和教化，正是因為家庭教育和發展功能的失衡，可能造成農業轉移人口子女在未來城鎮化過程中的能力不足。

二、農業轉移人口以家庭為單位市民化行為面臨的障礙

雖然積極促進農業轉移人口以家庭為單位市民化，符合新型城鎮化以人為本核心內涵的基本要求，但受到經濟社會等各方面因素的影響，阻礙了農戶家庭市民化行為。具體包括以下幾個方面。

1.農業轉移人口市民化成本高

目前國內學者對農業轉移人口市民化過程中，所產生的成本內涵、界定范圍、測算方法及測算結果方面，存在很大分歧。公共成本部分，較為一致的觀點認為是政府向農業轉移人口提供融入城市生活所需公共服務的資金支出部分。李為、伍世代（2015）以福建省為例，測算得出農業轉移人口市民化的公共服務部分邊際成本為10.7萬元，如果按照到2020年實現470萬農業人口市民化，將需要約1.5萬億元公共成本支出。馮俏彬（2014）對一次性實現城鎮常住農民工1.58億人市民化，需要新增財政支出約1891.58億元。

私人成本方面，主要是指農業轉移人口或家庭從農村生活與工作，轉移到城鎮生活或工作過程中所發生的額外成本支出。周小剛、陳東有（2009）以江西省為例，以人均概念計算得出，農民工市民化的私人成本為19.47萬元/人，其中人均養老保險年度支出為100元、消費成本為5693.8元、機會成本為3911.32元、住房成本為18.5萬元。王志燕等（2015）以山東省為例，計算得出農業轉移人口市民化的人均個人成本（不包括自有住房）約2.37萬元/年，而家庭購房成本至少為39.15萬元。

2.城鎮落戶條件障礙因素

雖然取消農業與非農業戶口區分，是戶籍制度改革的重要一環，但是，此項改革的實質作用只對未來新出生人口實現了戶口統一登記為居民戶口，便于戶口登記管理的一體化，而對農業轉移人口而言，融入某一城市成為市民的“準入條件”才是實質性的障礙。“準入條件”或常住戶口改革，所設置的基本條件為具有固定住所、相對穩定的收入來源，并具有相應的文化程度、職業技能、居住年限等。對農戶家庭而言，實現整個家庭人口的市民化，最關鍵的一步是具有勞動能力的家庭成員，率先獲得所在城市的戶口，這是實現家庭市民化的關鍵一步，也是最困難的一步。

3.隨遷子女高中教育問題突出

雖然高中教育已經超出義務教育的范疇，但是，作為提高我國人力資本質量的重要方面，促進隨遷子女接受高中教育，仍然十分必要。高中教育不僅可以增加青少年的知識和技能，而且為以后接受高等教育奠定了重要基礎。隨遷子女在高中教育的弱勢地位，顯然會阻礙其社會流動，長期而言，將會使這部分弱勢群體社會階層固化，加劇不同階層的矛盾與沖突。因此，在進一步鞏固義務教育“兩為主”政策的同時，應更加重視幼兒園和高中教育政策的制定，為隨遷子女接受幼兒園教育提供便利，促進隨遷子女異地高考政策的有效實施。

4.社會保險接續制度滯后

從目前我國社會保險的統籌范圍看，除基本養老保險實現了省級統籌，其他四項社會保險基金統籌層次依然處于縣、市級，一方面造成各地區社會保險標準不一致，為實現異地社會保險接續造成了數額補繳上的隱患；另一方面，統籌區域范圍的局限性，限制了農業轉移人口跨市、跨省轉移，不利于勞動力資源的合理流動和優化配置，造成國內地區間勞動力剩余與“民工荒”現象并存。

三、實現農業轉移人口以家庭為單位市民化的對策建議

1.優化財政資金全局統籌與精準投放方式

面對農業轉移人口市民化群體數量之多、市民化成本之巨，僅僅依靠地方政府和企業的資金支持，難以滿足農業轉移人口以家庭為單位的市民化公共服務需求，特別是農業轉移人口的跨省、跨市的市民化行為，造成人口流出地和流入地成本與收益的不匹配為彌補農業轉移人口在流出地與流入地社會成本與收益的不匹配，有必要在流入地與流出地政府之間，以地方財政統籌成立人口流動專項基金，通過評估兩地人口流動的外部性大小，精準投放財政資金，用在義務教育、社會保險補助、保障住房建設等方面，有利于將人口流動帶來的公共成本外部性問題內部化，降低地方政府間對人口流動的人為限制與隱性障礙。

2.構建中央統籌、地方推動的市民化成本分擔機制

具體體現在兩個方面：第一，在解決農業轉移人口面臨的市民化私人成本方面，完善農村經營土地流轉辦法、搭建與國有建設用地交易機制接軌的農村土地交易平臺，增加家庭的財產性收入，增強農業轉移人口市民化承擔私人發展成本的能力。第二，在農業轉移人口市民化的社會成本分擔方面，中長期而言，應著力實現農業轉移人口均等化享受保障住房、提升社會保障整體水平、保障農業轉移人口權益與工資合理增長、引入PPP融資參與城市基礎設施建設，短期而言，應形成專項轉移支付資金，以緩解地方政府面臨的市民化成本壓力。

3.全面放開中小城市落戶限制，鼓勵家庭整體遷移

目前，大城市居高不下的住房成本，已經遠遠超出了農業轉移人口的購買能力，即使沒有大城市落戶的各種條件限制，農業轉移人口也因住房問題望而卻步。而中小城市，是實現三個“1億人”目標的根本陣地，只有全面放開中小城市落戶限制，賦予農業轉移人口享有與城鎮市民同等的戶籍權利及公共服務水平，保障農業轉移人口及家庭充分享有城鎮基本保障的基準線，才是增強其家庭保障和預防功能的重要途徑。

4.優化隨遷子女高中教育政策，維護受教育機會公平

戴維·伊斯頓認為，“一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人享有它們。換句話說……一項政策包含著一系列分配價值的決定和行動”。②公共政策所體現的意志背后是各種利益關系的相互糾葛，公平是公共政策的根本出發點和落腳點。為維護農業轉移人口隨遷子女接受城市高中教育的機會公平，打破城市內部二元教育結構，人口流入地政府應進一步優化高中教育政策，放開隨遷子女在流入地報考和接受中高等教育的條件限制，進一步平衡隨遷子女與本地城鎮戶籍子女的教育利益，實現隨遷子女的教育市民化（鄔志輝、李靜美，2016）。

5.提升社會保險統籌層次，增強社會保險轉移接續能力

目前，我國社會保險統籌層次仍以市級及以下統籌為主要方式，統籌層次低，建議提高社會保險統籌層次。具體地，首先，根據現有城鄉居民社會保險繳費標準和統籌管理方式，跨市、跨省級單位成立中央社會保險調劑基金，用于彌補農業轉移人口因社會保險轉移、接續而對兩地財政社保支出遭受的利益損失。其次，以農業轉移人口為重點，制定針對性的社會保險關系轉移與接續政策。通過為每個農業轉移人口家庭成員建立唯一的保險賬戶，與個人身份證一樣具有法律效力，利用信息互聯技術，實現該賬號的全省甚至全國統一繳費與使用，大大簡化社會保險關系的轉移與接續工作。

注釋：

①費孝通：鄉土中國[M].北京：北京大學出版社，2012年10月，第49頁。

②[美]戴維·伊斯頓：政治體系——政治學狀況研究[M].馬清槐，譯。北京：商務印書館，1993：123。

參考文獻：

[1]Mincer M..1978， Family Migration Decisions [J]. American Economic Review， No. 21， PP. 43 - 50.

[2]李為，伍世代.農業轉移人口市民化公共成本測算及分擔——以福建為例[J].東南學術，2015（3）：154-160.

[3]馮俏彬.農民工市民化的成本估算、分攤與籌措[J].經濟研究參考，2014，8：20-30.

[4]周小剛，陳東有.中國人口城市化的理論闡釋與政策選擇：農民工市民化[J].江西社會科學，2009（12）：142-148.

[5]王志燕，魏云海，董文超.山東省農業轉移人口市民化成本測算及分擔機制構建[J].經濟與管理評論，2015（2）：125-131.

[6]鄔志輝，李靜美.農民工隨遷子女在城市接受義務教育的現實困境與政策選擇[J].教育研究，2016（9）：19-31.

作者簡介：姚明明（1985-），男，山東巨野人，博士，遼寧社會科學院，助理研究員，主要從事新型城鎮化，宏觀經濟政策管理研究。

基金項目：本文為遼寧省社科聯2017年度遼寧經濟社會發展立項課題（項目編號2017lslktjc-002）階段性研究成果；遼寧社會科學院2017年度自選課題階段性成果。