淺析我國BOT項目中的爛尾工程

杜俊霖+王思懿+劉天文

摘要：近年來，BOT模式在我國應用日益走向成熟，其獨特的優勢改善了公共產品供給的方式，深受各地政府歡迎。同時，由于BOT法律的缺陷、政府不作為與亂作為、政府決策機制不健全、社會監督乏力等方面的因素，出現了許多爛尾工程，爛尾工程對經濟、政府、社會都產生了不同程度的消極影響。立足于BOT項目中爛尾工程產生的原因，有針對性的提出措施，才會保證公共產品的正常供給。

關鍵詞：BOT項目；爛尾工程；法律缺陷；政府；社會監督

中圖分類號：F284 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）013-00-02

一、前言

BOT模式在17世紀的英國就已經出現，但是沉默了很長一段時間，后來土耳其前首相圖格特·厄扎爾使它重新煥發生機。我國第一個BOT模式建設成功的項目是深圳沙角B電站，于1984年簽署合資協議，1986年完成融資并開始建設，1988年建成后投入使用。該項目的成功拉開了我國應用BOT模式進行基礎設施建設的序幕，隨著BOT模式走向成熟，其應用領域越來越廣，深受地方政府歡迎。

但是BOT模式是一個復雜的系統，在實際操作中面臨許多風險。一方面就政府而言，其存在項目建設、運營、移交等風險。另一方面就企業而言，其存在資金斷鏈、缺乏法律規范、政府違約、技術風險。如果這些風險規避不當，則會產生爛尾工程。

二、我國BOT項目中爛尾工程的危害分析

（一）浪費大量人財物，造成資源配置低效

BOT項目一般都是大型工程，涉及政府、項目承包企業、建筑工人、建造材料、資金等諸多方面。一方面，修建BOT項目意味著社會資源要大量向該項目傾斜，而爛尾工程則使得前期投入的大量人財物力付之東流，造成資源的浪費。另一方面，BOT項目所需資金量大，企業很難做到依靠自己的財力來修建，往往會向銀行貸款，BOT項目爛尾以后，銀行回款困難，甚者會增加壞賬，這既嚴重影響了銀行的正常運作，又使得銀行無力投資其他項目，造成資源配置效率低下。

（二）降低政府績效，影響政府的公信力

BOT項目是由政府與企業簽訂合同，政府監管、企業修建并運營的大型工程，政府在招標、修建、運營、移交過程中應做好監管工作，確保項目按時按質完成，因此，BOT項目的修建會納入政府的績效考核，作為評價政府該年工作的指標之一。爛尾工程一旦出現，一方面在考核中政府的績效將會降低，進而影響政府的政績，另一方面，民眾會認為爛尾工程與政府不作為或者亂作為有直接或間接的關系，進而影響政府在民眾心中的形象，導致政府公信力下降。

（三）影響公共產品的供給，損害民眾的利益

BOT項目作為政府提供的一種公共產品，其目的是改善民眾的生活條件，增進民眾的福利，讓民眾共享社會經濟發展的成果。但是，BOT項目爛尾以后，公共產品的供給阻斷，民眾無法享受應有的福利，甚至利益將因此而受損。

（四）破壞生態環境，影響居民的生活質量

BOT項目多涉及基礎設施，在修建過程中，會對土壤、水源等生態環境產生一定的負面影響，而且還會帶來大量的建筑垃圾，成功的項目帶來的正面效益會降低乃至消除不利影響，但爛尾工程不會帶來任何有價值的效益，不僅會破壞生態環境，其消極影響將持續很長一段時間，而且影響周圍居民的生活質量。

三、BOT項目中爛尾工程形成的原因

（一）BOT法律體系不健全

法律是一種社會行為準則，具有約束和規范的功能，完善法律體系對社會具有積極的作用。從第一個BOT項目上馬，我國政府就制定了一系列的法律規范，對BOT項目起到了一定的積極作用，但是，我國的BOT法律體系仍存在缺陷。一方面我國BOT法律的制定主體為國務院及組成部門，而非全國人民代表大會及常務委員會，確切地說，其制定主體為行政機關，而非立法機關，因此，BOT法律缺乏權威性，其規范效力低。另一方面我國BOT法主要注重宏觀方面，忽視微觀方面，因此BOT法條文過于粗糙。“而BOT 項目的實施是一項復雜的系統工程，牽涉面廣，參與部門多，法律關系錯綜復雜，因此需要系統的法律法規對之加以規范。”[1]

（二）政府監管職能缺位

BOT項目作為政府與企業合作的大型工程，政府必須有所作為。而在現實中，政府僅僅扮演守夜人的角色，對許多本應政府參與的事務置之不理。一方面在BOT項目招投標時，政府沒有進行嚴格的資質審查，導致信譽壞、財力差的企業中標，為項目爛尾埋下禍根。另一方面政府往往只是在項目開工時剪彩，而缺乏建設過程中持續的監管，這既給企業偷工減料的行為提供了可乘之機，又無法及時制止企業卷款逃跑。

（三）政府官員的行政倫理失范

作為公職人員，政府官員應擺正自己的位置，培養并踐行正確的行政倫理道德，權力是由人民賦予，因此權力行使的指向必須是為人民謀利益，而不是為自己或某些小集團謀利。但是在實際中，一些政府官員的行政倫理扭曲，大搞權錢交易、權力尋租、貪污腐敗等行為。在一些爛尾的BOT項目中，這些失范行為大量存在。

（四）政府的決策體系不科學

我國政府的重大決策必須要征求意見，召開會議充分討論，最后由行政首長拍板。但是官本位思想使我國政府官員產生了身份優越感，在決策時往往忽視他人意見。而且，“目前我國公眾參與政府決策基本上局限于以個體方式參與，而較少以團體或組織方式參與。”[2]這就導致參與效力有限。另外一把手權力過大 ，在行使權力時往往無所顧忌，為了提升自己的政績，政府官員在做BOT項目的決策時大搞一言堂，極力壓制反對意見，這樣的決策極易導致爛尾工程。

（五）社會監督乏力

BOT項目事關社會公眾的切身利益，理應讓社會參與監督。社會監督作為外部監督的重要一環，其監督主體、監督對象、監督方式的廣泛性彌補了其他方式監督的不足。但是，不可否認的是，我國的社會監督仍存在缺陷，社會監督的權威性和主動性有待提高。一方面，在BOT項目招標、修建、運營中，人民群眾的意見并不在政府采納的范圍，而且社會監督缺乏權威性，在實際監督中效力有限。另一方面，我國民眾在監督政府工作上表現得并不積極，只是在自己的利益受到極大侵害時才會行使監督權。由于缺乏社會公眾的主動、積極、有效監督，政府與企業的失范行為受不到制約，因此增加了BOT項目爛尾的風險。

四、防止BOT項目出現爛尾工程的措施

（一）健全BOT法律體系

法律的權威性是由立法主體決定的，在BOT立法主體上應做出調整，即變更國務院及組成部門立法為全國人大及常委會立法，以此提升BOT法的位階，使得在實際操作中更具有權威和效力。同時，必須提升BOT法的科學性，一方面，應加強BOT法的理論研究，從應然的層面來完善BOT法律；另一方面，應加強BOT法與實際相結合，針對在招投標、建設、移交過程中的具體問題，BOT法也要及時補充，使BOT法更具科學性。

（二）強化政府的監管職能

政府監管既是規范政府工作人員行為的有力舉措，也是社會在正常的軌道上運行的重要保障。BOT項目主要是基礎設施建設，直接影響社會民眾的福利狀況，針對政府監管職能缺位，有必要加強政府監管。一方面要對BOT項目招標、建設、移交等各環節加強監管，另一方面也要對政府與企業的行為加強監管，防止出現因權錢交易、利益尋租等腐敗行為導致產生爛尾工程。

（三）加強政府官員的行政倫理建設

“行政倫理又稱行政職業道德，它是行政主體在公共權力的運用和行使過程中，以責權利的統一為基礎，以協調行政人員、行政機構和社會三者之間關系的行為準則和規范系統。”[3]加強行政倫理建設可以使政府官員形成正確的權力觀、責任觀、利益觀 ，將權為民所用、責任意識牢記心中。只有形成正確的行政倫理，在BOT項目建設中，政府官員才能廉潔奉公，真正做到與權錢交易、權力尋租、貪污腐敗等行為劃清界限。

（四）健全政府的決策機制

政府的重大決策會極大地影響社會，為了防止政府的錯誤決策給社會帶來的損失，必須健全政府決策機制。一方面政府做決策時，必須聚集民眾、專家的智慧，通過合法程序，遵循少數服從多數的原則進行決策，以防止過度的權力主導政府決策；另一方面要對政府決策進行公示，提高決策的透明度，擴大群眾的知情權。現階段，我國政府也很重視提高決策的科學性，相關措施也正在陸續出臺，但是這些措施必須要扎扎實實的落實，而不是象征性的做樣子。

（五）提高社會監督的有效性和主動性

“社會監督反映了社會權利與公共權力之間的相互關系。”[4]以社會權利制約公共權力反映了當前民主進程的走向。社會監督是一種重要的監督途徑，對政府和社會來說意義重大，因此，我們必須重視社會監督。一方面應充分釋放社會監督的能量，提升社會監督的效力和權威，使其在BOT項目中發揮更大的作用。另一方面社會民眾必須意識到行使監督權是憲法賦予的權利，具有天然的合法性，對政府工作人員及相關工作應積極、主動進行監督。同時，政府也要有開放的姿態，宣傳、鼓勵、自覺接受社會民眾的監督。

BOT模式在未來很長一段時間仍然是政府供給公共產品的主要方式之一，它對社會將持續的產生影響，因此防止BOT項目出現爛尾工程對社會民眾和政府都具有極大地價值意義。而只有法律、政府、社會三方面都履行好相應職責，才能保證BOT項目的成功建設。

參考文獻：

[1]趙茜，劉志軍.試析我國BOT 投資模式的立法現狀[J].科學大眾，2009（6）.

[2]葉響裙.現代政府決策機制研究[J].中國國情國力，2016（1）.

[3]鄯愛紅.中國行政倫理建設的問題及對策[J].人民論壇，2010（4）.

[4]戰曉華.建立健全社會監督機制研究[J].遼寧行政學院學報，2011（12）.

作者簡介：杜俊霖（1994-），男，四川巴中人，西華師范大學政治學與行政學專業，主要從事地方政府與公共產品研究。

王思懿（1996-），女，四川達州人，西華師范大學行政管理專業，主要從事地方政府與公共產品研究。

劉天文（1995-），男，四川涼山人，西華師范大學政治學與行政學專業，主要從事地方政府與公共產品研究。