遼寧集體林權配套改革問題研究

張雪艷+陳德智

摘要：以確權到戶為主要內容的集體林權制度主體改革基本完成后，遼寧又開始了為主體改革配套的綜合改革進程，幾年來，改革取得了顯著的成效，但在深化改革進程中，不可避免地出現了一些有待解決的問題，必須在不斷總結經驗的基礎上完善各項改革措施，以進一步促進集體林業經濟的發展。

關鍵詞：遼寧；集體林權；綜合改革；對策

中圖分類號：F326.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）013-0-01

一、集體林業綜合改革成效顯著

林業產權界定、產權安排、產權運營、產權管理監督是激發林農生產積極性，發展林業經濟的前提條件。2007年底遼寧省作為國家試點省份，以確權到戶為主要內容的集體林權制度主體改革基本完成。從2009年4月起進入新一輪為主體改革配套的綜合改革階段，包括組建合作社、林權抵押貸款、林業保險等。幾年來，遼寧省林業綜合改革成效顯著。目前全省林業合作組織數量達到2674個；市級林權管理服務中心2個，縣級達到51個，鄉鎮級區域性分中心20個；已編制完成1936個村級林農森林經營方案，占應編數的75%；森林保險面積5155萬畝，占森林面積8710萬畝的59%；林權抵押貸款余額40億元；林權流轉機構不斷完善；森林資產評估工作穩步推進。全省林業總產值實現1834億元，同比增長5.6%；農民人均林業收入3980元，同比增長6.5%。林業經濟、社會和生態效益均得到不同程度的提高。但在深化改革過程也不可避免地出現了一系列問題，亟需采取得力措施予以解決。

二、集體林權綜合改革存在的問題

1.缺乏完善的政策和法規作支撐。我國林權制度和林權改革的法律制度本身就不完善，雖然遼寧省出臺了相關政策法規，但還不能滿足現實對立法的需要。現階段在采伐和稅費政策的調整、森林資源流轉、森林資源資產評估、林權抵押貸款等配套改革的一些關鍵環節上，還缺乏完善的政策和法規作支撐。

2.合作社注冊和運作不規范。發展林業合作社等合作經濟組織是維護林農權益、提高林業規模效益的重要途徑。為了快速發展合作社，各市不同程度地出臺了各種優惠政策，比如鐵嶺、朝陽等市對正式登記注冊成立的合作社均可獲得1萬元以上的補助，有的地方出現了為了享受政府政策而“跟風”注冊的現象。

3.林權管理服務不健全。2010年遼寧清原、本溪2個縣被列入全國首批林權管理服務試點省份后，遼寧縣級林權管理服務中心取得了很大的發展。但目前機構不健全，人員不穩定，定位不準，政企職能交叉，服務內容有待豐富和規范。

4.流轉缺少秩序。林權合理流轉起來才能促進森林資源優化配置，但現在定價混亂，例如有的造林公司把農民承包的林地以100-240元不等的價格購買過來，辦理了林權證后，又以公司的名義出售，一畝林地可以賣到2000元以上。由于林農法律意識淡薄，經常出現不經村民代表大會集體表決擅自出讓山林，少數木材商人圍標串標等現象，缺少有約束力的林權流轉法律法規。

5.森林資產評估信用度不高。林權評估是林權流轉、林權抵押貸款等交易的前提，但現階段林權評估缺乏科學標準，比較盲目。例如，2012年阜新蒙古族自治縣農村信用聯社受理了一筆貸款申請，交易價值為10萬元，100畝林地，一家林權評估所出具了評估報告，總價值達到100萬元，其評估依據是承包土地還有27年，楊樹成材后的價值。如果金融機構以100萬元評估價值為依據發放貸款，一旦貸款出現風險，處置抵押物將遠遠不能抵償貸款。

6.森林采伐維護和保險形勢嚴峻。由于林農自主經營后現行的憑證采伐制度的管理、監督機制不健全，商品林超額采伐一直屢禁不止。遼寧省公益林的比重占集體林總面積的49%。生態林補償標準據估算應為36元/畝，但實際上為生態林補助資金為5元/畝，2014年才提高到7.5元/畝，有的地方還沒有落實到位。林農收入有限和風險意識，保險機構因為費率低等原因，影響了森林保險工作的推進。

三、深化林權制度改革的對策建議

1.做好改革立法工作。各級黨委、政府和“人大”要加快各項林改法律和指導性文件的頒布和落實，把林業產權制度改革的各項措施通過必要的法律程序來規范、保證和實現。繼續加大確權發證的督導力度，認真做好林改的管理驗收工作。

2.強化電子交易平臺建設。根據國家出臺的有關林權流轉的指導性文件，盡快出臺具體的森林資源流轉管理辦法，并使大宗農林產品現貨交易成為上線交易的品種，借助電子交易平臺“一點接全國”。三是強化監督管理。對各類違法違規交易行為要嚴厲打擊懲處。

3.科學評估森林資源。在國家林權評估立法沒出臺之前，省級各林業主管部門要與國有資產管理部門及資產評估協會等相關單位密切合作，盡快制定出適應本省實際情況的林權評估的政策法規。是發動各科研院所、社會評估機構和一線林業工作者積極開展林權評估理論研究和實地調研，盡快建立起一套科學實用的林權評估技術體系。

4.充實林權管理服務內容。要充分發揮林權管理服務中心工作的服務、管理、指導、指揮和協調職能。要將林權的行政管理和社會化服務實行“機構分立，職能分開”，充實服務內容，提高服務質量，建立包括崗位責任制、學習及例會制、廉政建設等日常管理制度。

5.完善合作社運行機制

通過各種途徑加強合作社的普法宣傳，扶持符合條件的農民林業專業合作社承擔省、市（縣）級林業項目。五是加強合作社自身建設。目前政府己制訂出合作組織示范章程、財務制度、組織機構制度，林業合作社組織應認真學習和貫徹，使內部管理和監督機制規范化、合理化。

6.強化經營方案，實現森林有效維護和保險

森林經營方案的編制程序要科學、嚴格、合理。森林經營方案要在上下級各方共同協商一致的基礎上達成，然后按方案辦事，使之成為森林經營的基本原則和制度，調動森林保險經營機構開發適合林業生產經營實際保險品種，由單一的森林火災保險發展為森林綜合保險。

7.借鑒國內外經驗，創新林權制度

國內外在林業發展和林權制度方面都有值得借鑒的經驗和做法。比如瑞典的森林采伐量主要取決于10年一度編制的森林經營方案，美國、加拿大、日本、奧地利、意大利等國的政府財政林業政策、林業合作組織等方面都有較為切實可行的借鑒作用；國內福建、江西等地的林權配套改革辦法也值得去學習。應該積極組織各種國內外的參觀交流和學習活動，打開眼界，開闊視野，科學設計我省深化林權制度改革的路徑。

參考文獻：

[1]張玉偉，張洪生.遼寧省集體林權配套改革情況的調研報告[J].遼寧林業科技，2013（5）：40-44.

[2]李怡，高嵐.我國林權流轉效益分析與評價.農村經濟，2016（2）：44-49.

[3]楊艷琴.淺析遼寧省林業專業合作社的問題與對策[J].遼寧林業科技，2013（4）：36-38.

作者簡介：張雪艷（1962-），女，漢族，遼寧本溪人，博士，教授，主要從事新制度經濟學研究。

陳德智（1981-），男，漢族，遼寧本溪人，學士，高級工程師，主要從事計算機軟件、經濟信息研究。