“預算公開國際比較與借鑒”之四印度政府預算公開的財政治理體制研究

●王威

“預算公開國際比較與借鑒”之四印度政府預算公開的財政治理體制研究

●王威

預算數據的公開是現代政府財政治理的著力點。預算透明是公民監督政府行使權力的重要前提，也是政府取信于民、強化公信力、優化行政權力的重要保證。對于如何公開政府預算的數據信息，不同國家的做法不盡相同，印度是我國“一帶一路”的沿線國家，同樣屬于超大人口規模的新興經濟體，關于其預算數據公開的制度和機制，值得關注。印度關于預算數據和信息的公開體制是比較完整的，既有要求明確的法律法規和政策文件，也有政府設立的機構和公民自建的組織，這些組織成長為聯結政府與公民社會的紐帶。在詳細梳理了印度政府預算公開的各項法律規定、要求，并具體討論了印度富有特色的公民參與地方預算的制度安排之后，就會發現：行政效能提升是預算數據公開的目標效果，財政治理的關鍵在于使政府與民眾之間形成了有效的互動與協商機制。

預算數據公開公民參與行政效能財政治理

印度獨立以來，長期是發展落后國家的代表。20世紀90年代初，印度政府實施了大范圍的改革，不斷創造出經濟增長的奇跡。21世紀初，印度作為快速發展的新興市場國家，被稱為“金磚國家”。時至今日，印度經濟仍保持著高速增長勢頭，2016年GDP超過了英國，在世界范圍內排到了第五名。

預算管理是一個國家政府施政的主要工具，財政預算不僅是政府一定時期的收支計劃，還反映出公共資源配置的具體情況，更體現出當局政府的行政方向。而公眾通過政府公開的數據信息，了解政府預算，不僅是公眾有效監督政府的主要渠道，還是公民參與預算和國家管理的民主要求，更是政府改善行政效能和提升公信力的重要保障。

數據信息對于科學決策和政府施政具有重大的意義。在印度《憲法》中明確規定了預算公開的內容，如年度財政報告、撥款要求、預算和撥款法案。印度建國初期，預算透明程度并不算高。印度實行經濟改革后，印度民眾開始自我組織起來積極投身社會變革，大量的民間社會組織（CSOS）在印度已經開始實質性地參與預算治理和問責。與此同時，政府預算數據公開的體制逐步完善，有力地促進了公民參與和政府創新。

一、印度政府的預算數據公開體制

1999年印度設立了財政透明度咨詢小組，負責比照國際貨幣基金組織《財政透明度良好行為準則》的基本原則，進行財政預算改革的方案設計。2003年出臺《財政責任和預算管理法案》，把財政透明度責任作為重要目標，要求政府將向議會提交的預算文件作進一步細化和補充。2005年頒布的《信息權利法》進一步明確規定了預算公開的內容，鼓勵開展針對公共信息官員的培訓，提升政府官員的信息公開意識。

（一）財政責任和預算管理法案

《財政責任和預算管理法案》主要是對政府財政與預算行為的管理做出了相關的規定，是議會對政府預算是否合規進行檢查的依據。在每一個財政年度議會審定預算前，聯邦中央政府向議會兩院提交，包括與財政政策相關的聯邦中期財政政策報告、財政政策戰略報告、宏觀經濟框架報告三個報告。

1、中期財政政策報告。規定應當為已確定的財政指標，提出一個三年滾動目標（如表1列出了2016－2017財年財政滾動目標的主要內容），并對收入和支出平衡的可持續性、為產生生產性資產市場借債的資本性收入使用的可持續性做出估計，對未來財年的前景進行預測和評估。

表1 2016－2017財年財政指標-滾動目標占GDP的比重例示

（二）信息權利法

《信息權利法》主要是對政府信息公開的管理、政府信息公開申請和申請處理流程、免予公開的信息和不適用于該法的機構、第三方機構以及年度實施情況總結和培訓等問題進行了規定。此后重要的措施是聯邦中央成立聯邦中央信息管理委員會（總部設在新德里，全國各地區設分部），各邦成立邦信息管理委員會，分別負責本級與此有關的事項或附帶的事宜，保障公眾的知情權。

就信息公開范圍而言，《信息權利法》規定必須公開的信息包括：政府的規范性文件、國民經濟和社會發展統計信息、財政預算、決算報告、行政機關的設置、職能、關系公民切身利益的政府行為等。但是同時也明確規定了不能公開的信息：其公開可能影響到國家主權、安全、戰略、科技和經濟利益等，或導致危害國防安全的信息；被任何法院和法庭限制發表的信息，或者輕蔑法庭的信息；其公開將會破壞議會或者邦立法機構利益的信息；包含商業機密、交易秘密或知識產權的信息，其公開會損害第三方權益的信息；現有的關于個人信用的信息（除非由政府機構提供擔保）；從國外政府秘密獲取的信息；對個人生命或者生理安全造成危險的、用來幫助安全執法的信息；妨礙對犯罪行為進行調查、逮捕或起訴的信息；內閣公文，包括部長級會議的記錄，以及政府機構及其部長提出的意見和建議等。雖然《信息權利法》規定了免予公開的信息條款，但并不意味著凡是含有免予公開信息的材料，政府可以一律不公開。如果公眾利益超過了被保護者的利益，公共機構可以允許察看信息。

為此，該法還確立了“可分割性”原則，凡是可以從含有免予公開的材料中分離出來的可正常公開的信息，政府也應該毫無保留地提供。如果需要公開的信息涉及到第三方機構，或者需要第三方機構提供，聯邦中央公共信息官和邦公共信息官，必須在收到請求的5天之內給予第三方機構一個書面通知，要求第三方機構提供信息，第三方機構將會考慮該信息是否被公開，第三方機構確定了信息是否可以公開后，聯邦中央公共信息官和邦公共信息官在收到請求的40天內確定是否公開。

《信息權利法》規定，如果公眾需要某部門的信息（必須是該法案許可范圍內的信息），須向該部門的公共信息官提交一份申請，并支付費用。公共信息官在收到該申請和費用后，必須在30天內做出答復；如果該申請涉及到控制該信息的另一個政府機構，答復時間允許延長15天；但在涉及到個人生命和自由的情況下，公共信息官必須在48小時內做出答復；如果該申請已經確定被批準，公共信息官將為申請者發送包含信息費用等在內的更詳細的信息；如果申請被拒絕，公共信息官必須通知申請人被拒絕的原因，申請人如果對該處理不滿意可以上訴。該法案還規定，對未能及時提供信息、拒絕處理信息申請的機構，提供錯誤、不完整或誤導性信息的機構以及銷毀信息的機構，要受到相應的處罰。

二、印度聯邦預算公開的文件

為了增強財政透明度，印度政府和印度財政部門會把預算文件和定期公開的公共財政信息，提交給聯邦議會和邦議會以及通過多種媒體渠道在公共領域公布。印度公開的預算信息包括下列文件，詳見表3。

一是年度財務報告（Annual Financial Statement）。年度財

務報告是政府預算文件的核心部分，根據規定印度年度財政報告中應分別列出以下數據：為支付憲法規定由印度統一基金支付的開支總額；擬由印度統一基金項下支付的其他開支總額；并應將稅收賬目之支出與他項支出分開。同時規定了應由印度統一基金內支付的內容，包括總統、聯邦院議長、副議長、人民院議長、副議長、最高法院法官、聯邦法院法官、印度審計長、總檢察長等官員的薪金、津貼及與其職務有關的其他費用；聯邦法院法官的年金；在印度領土的任何地區行使司法權限的高等法院，以及本憲法實施前夕曾在印度自治領總督轄下，各省的任何地區行使過司法權限的高等法院法官的年金；任何法院或仲裁法庭用以進行審判、判決或裁決所需要的款項；利息償債基金費用、貼現費用，以及其他有關舉債、償債的與政府支付債務有關的開支；憲法或議會法律規定應由統一基金支付的任何其他開支等。

年度財務報告分為三類報告，印度統一基金報告、印度應急基金報告和印度統一賬戶報告，其中統一基金報告中會根據經常賬戶和資本賬戶，分為經常賬戶的收入報告和支出報告、資本賬戶的收入報告和支出報告，并且單獨對不經過議會批準的統一基金的賬戶支出內容進行報告。由于印度的預算一般為三年的內容，因此包括本財年印度政府的預算收入和支出情況，另外包括上一財年的收入和支出修正后的預算，以及前一年財年收入和支出審計結果。

二是撥款請求（Demands for Grants）。這類文件主要是記錄政府的開支需求。根據印度的規定，納入統一基金的預算支出，必須通過撥款請求由人民院以投票的形式表決，這種支出稱為表決（voted）支出，每個需求通常包括所需的全部規定內容，即經常性支出、資本性支出、對邦和聯邦中央直屬區的補助，以及有關該類需求的貸款和墊款。此外在印度的預算文件中還有一種不需要人民院投票表決的支出，稱為費用（charged）支出。

根據印度憲法113條規定，人民院同意撥款后，應盡快提出相關法案，并且由印度統一基金開支，但在任何情形下均不得超過原先提交議會的年度報告中規定的額度。對于人民院通過的此類法案，議會兩院不得提出修正案，改變已獲批準的撥款總額款項用途，或改變自統一基金撥付之后任何開支的總額。

三是收入預算（Receipts Budget）。收入預算文件是對列入年度財務報告的收入部分，進行進一步的解釋和分析，包括經常性收入和資本性收入，以及外部援助。經常性收入包括稅收收入和非稅收入，稅收收入部分，包括企業所得稅、財產稅、關稅、消費稅等報表；非稅收入部分，包括利息收入明細、股息和利潤，以及其他非稅收收入等項目報表；資本性收入包括市場貸款、外部援助、政府福利基金、鐵路儲備基金等。此外，還包括12個附錄文件，涉及聯邦稅與關稅在各邦的分配、對國際組織和其他國家的外部援助收入和還款、印度政府的債務狀況、中央政府當前的貸款情況、未來收入趨勢、未來支出趨勢、國家儲蓄基金，以及其他情況分析與說明。

四是支出預算（Expenditure Budget）。支出預算文件包括上下兩卷，上卷包括一份主報告和6份附件，主要內容是經常性與資本性支出的估算變化，以及提供了一般支出、非計劃支出、計劃支出等各種類型的有關信息支出和分析。一般支出包括支出一覽表、部委的開支等；非計劃支出包括下一財政年度非計劃支出、非計劃的補貼、非計劃的資本性支出、非計劃撥款和公共企業的貸款、對外的贈款或貸款等；計劃支出包括下一財政年度計劃經費、聯邦中央部委的計劃經費、公用企業的投資計劃、對各邦的援助計劃、對各邦的貸款、性別預算，以及用于兒童福利計劃等的預算。

下卷主要是在撥款需求所提出的各項目標的基礎上，分析資金的變化原因，簡要說明各項重大項目支出，包括在建設資金需求與預算概算、預算修訂，以及對前一年預算估算值修訂之間的原因。

五是財政法案（Finance Bill）。財政法案是印度議會授權政府籌集所需預算資金的法案，由議會負責審批。根據印度憲法規定，除非是立法授權，否則不允許征收任何稅收。因此，印度每年必須通過專門的財政法案，規定政府如何通過稅收籌集所需的預算資金。該法案包括本年度的有關稅收政策，現存的稅收制度及修改等，包括詳細實施，廢除、免除、變更或稅收的監管等內容。

六是財務法案條文草案的備忘錄（Memoran-

dum Explaining the Provisions in the Finance Bill）。文件的目的是方便對財務法案的稅收提案規定進行理解，以及對其所包含的意義進行解釋。此外，文件還提供了政府各行政部門關于開支的規定。

表3 印度政府聯邦預算年度公開文件列表

七是預算概覽（Budget at a Glance）。文件主要包括在不同行業和政府各部委獲得政府分配計劃支出的細節，以及聯邦中央各部委間、聯邦中央政府向邦政府的資金轉移，還總結了經常性赤字、總初級赤字和聯邦中央政府的財政赤字總額等內容，進一步說明預算中還借款的來源和其他相關細節信息。此外，還對政府的收入和支出進行了趨勢分析。

八是預算的重點（Highlights of Budget）。文檔主要是介紹財年預算的關鍵特性和實施重點，表明尤其是經濟各領域的杰出成就、宣布針對預算的新舉措、在一些重要發展領域的資金分配，以及對稅收建議的總結。

九是財政部長關于預算實施現狀的演講報告（Status of Implementation of Announcements made in Finance Minister’s Budget Speech）。該文件主要是印度財政部長對過去財年預算資金使用情況的總結，一般是每年2月的第一個星期發布。

十是《財政責任和預算管理法案》的相關文件（Fiscal Responsibility and Budget Management Act related documents）。這類文件主要包括：宏觀經濟框架的說明（Macro-economic Framework Statement）；中期財政政策的說明（Medium-term Fiscal Policy Statement）；財政政策戰略的說明（Fiscal Policy Strategy Statements）。其中中期財政政策的說明包括收入赤字、財政赤字、稅收占GDP比重，全年到期債務等；財政政策戰略的說明包括稅收政策、投資政策等。

十一是撥款法案（Appropriation Bill）。印度法律規定除通過法律所批準的撥款外，不得從印度統一基金內撥付任何款項，但是一般情況下，印度預算從開始討論到投票表決需要很長的時間，因此，預算流程完成前由憲法授權制定財政年度的一部分支出預算，由人民院提前投票授予政府執行，保障政府的正常運作。

十二是經濟調查（Economic Survey）。經濟調查報告，反映一個時期內聯邦中央政府和邦政府的預算事務、整體盈余或赤字情況，以及國家的經濟形勢的分析，詳細分析農業、工業、基礎設施、就業、貨幣供應、進出口、價格、外匯儲備、收支等內容。

在這些文件中，年度財務報告、撥款請求、財政法案、撥款法案是印度憲法要求必須公布的事項；宏觀經濟框架的聲明、中期財政政策的聲明、財政政策戰略的聲明，是2003年《財政責任和預算管理法》要求必須公布的事項。其余均為財政部為幫助理解預算額外提交的文件。

在印度，邦一級的預算文件也需要公開，包括主要預算文件和支持預算文件兩大類。按印度憲法的規定，在預算提交給邦立法議會審批前，需要準備被稱為主要預算文件的報告，例如，年度財務報告、政府年初預算案、財政法案、撥款法案、補充撥款，也被稱為主要預算文件。支持預算文件主要指的是，在預算編制和準備過程中，并沒有具體提及這些文件，只是在邦議會進行審查預算期間，用于進行預算文件調查時所需的文件。

三、印度邦政府的預算公開參數

為了有利于公眾的參與，一個國家的預算程序需要在國家和地方層面都是透明公開的。根據印度憲法、印度審計署關于賬戶統一格式手冊的規定、印度財政部的財政規則、規劃委員會和印度政府頒發的各種指南，對于印度邦政府的預算公開有八個方面的參數進行考核。

（一）預算相關文件、報告、報表的可用性

這個參數主要是調查與邦預算有關政府文件的可用性，要考慮的因素包括憲法的要求以及有關的規劃、審計、績效評價、對弱勢階層的預算策略、財政分權等，其中涉及的關鍵問題主要包括：按憲法規定的預算文件、內部評估報告、審計報告等所有相關文件如何產生；這些文件一般公眾和媒體是否能夠獲得；一般公眾和媒體是否容易獲得這些文件等。

（二）信息的完整性

這個參數主要是看，預算文件和其他相關文件中給出的信息，是否提供了完整的邦財政狀況的全貌，其中涉及的關鍵問題主要包括：在主要的預算文件和支持的預算文件中給出的信息，是否提供了完整的邦財政狀況；是否提供主要的發展部門（如教育、衛生、農業）的撥款和支出情況；是否提供邦與聯邦中央政府或其他機構（如世界銀行、亞洲開發銀行）有關公共財政的協議或備忘錄；邦政府是否因為稅收豁免/扣除/獎勵（如果有的話）而產生的特定預算文件；邦政府具體的聯邦中央轉移到邦的預算文件中，是否存在繞過邦政府的現象（即資金被轉移，由聯邦中央政府直接通過銀行賬戶轉給某些自治計劃的項目中）；主要或支持預算的文件是否提供邦對聯邦中央政府或聯邦中央機構（如計劃委員會、財務委員會）提交的資料等。

（三）促進公眾對信息的理解

這個參數主要是衡量邦政府提供的信息是否有助于公眾了解有關政府作出的預算決定，以及這些文件是否包括任何有關的地方政策目標或優先發展事項，其中涉及的關鍵問題主要包括：預算文件/報告/報表是否使一個普通公民容易理解邦政府的預算提案；這些預算文件中給出的信息是否有助于理解和解釋預算方案；這些預算文件的語言是否便于公眾使用（如使用地區語言、北印度語、英語）等。

（四）信息的時效性

這個參數主要是評估相關文件發布的預算信息是否及時，其中涉及的關鍵問題主要包括：在預算發布前，提前多長時間向公眾發布；是否及時公布預算主要文件和相關文件、邦政府的監測和評價報告，如年中、年終等預算執行情況等；是否及時發布審計報告等。

（五）審計與績效評估

這個參數主要是檢查由審計署提供的邦預算審計信息的可用性和對邦政府自身進行的評估，檢查與審計有關信息的可用性，一般由印度聯邦中央審計對邦政府進行審計和效能評估。有關這些參數的衡量要求：對邦預算定期審計；邦政府將定期提供績效評估報告；政府需要遵循相關實際計算的有關預算結果。其中涉及的關鍵問題主要包括：在預算文件和相關文件中，是否提供定期審計的信息；內部評估報告是否提供全面評估預算方案的執行情況；政府預算文件中，是否給出的是上一財年審計過的實際數據，或暫定的實際數據；邦政府是否遵循有關績效和結果預算的計算方法等。

（六）立法機構的審查范圍

這個參數主要是看邦議會評估政府責任和預算參與程度，其中涉及的關鍵問題主要包括：是否所有的主要邦預算文件與立法機關共享；立法機構是否有足夠時間對預算進行討論；內部評估報告和審計報告是否與立法機構共享；審計報告是否受到立法機關審查；立法機關是否有適當的部門調查預算事宜；議員們是否了解由邦政府簽署的有關公共財政的協議或備忘錄等。

（七）針對弱勢群體進行編制預算的做法

這個參數主要是考察各邦政府對弱勢群體發展的有關預算策略，如性別預算、部落發展計劃等，其中涉及的關鍵問題主要包括：邦政府是否制定相關弱勢群體的發展規劃，如婦女發展計劃、低種姓發展計劃等；預算文件中是否提供這些分配計劃的信息；政府預算中是否有對弱勢群體的預算支出；是否有對政府支持弱勢群體行為進行定期評估等。

（八）有關財政分權的實踐

這個參數主要是考察邦政府有關預算的做法，是否遵循將有關預算資金的權力下放到地方政府和村、鎮潘查亞特委員會，強調的是邦政府預算中，轉移到地方各級政府資金需求的分類信息，其中涉及的關鍵問題主要包括：

邦政府是否將有關預算資金的權力下放到地方政府（如直轄市、村務委員會）；預算文件中是否提供有關預算資金權力下放地方政府的信息；對于下放權力的績效評估是否正常；預算文件中是否提供了邦預算關于有關地區的撥款和支出；邦預算針對不同行業或部門如何分配和支出的信息是否可用等。

四、公民參與財政治理的啟示

印度公民自建非政府組織參與財政治理是從上世紀九十年代開始的，印度的一些地方政府通過與非政府的專業審計組織合作，共同審議預算草案，通過尋找公民關注項目、培訓公民參與能力等，逐步建立了政府和公民社會合作的參與式預算治理體制。

1995年，成立于印度西部古吉拉特邦名為的“社會發展倡議與公民行動”（DISHA）的非政府組織，從部落貧困者的視角，分析組織所在邦政府的預算，以此維護貧困者的權益，增加窮人的收入和生活福利。這一公民組織的預算分析工作，對古吉拉特邦的公共政策產生了極大的影響。此后，仿效著這一成功典范，公民監督預算組織在印度各地紛紛成立。迄今，比較有影響力的組織有卡納塔克邦的預算與政策研究中心（CBPS）、公共事務中心（PAC）、公共事務基金會；安得拉邦的邦預算中心；馬哈拉施特拉邦的預算研究中心、調查健康及相關主題中心；北方邦的鄉村發展服務；奧里薩邦的預算與責任中心；新德里的預算與治理責任中心（CBGA）等。

由于預算過程中滿是專業術語，其難免會成為理解政府預算的重要障礙，上述這些機構在此方面發揮了積極作用，不斷努力幫助民眾生成預算意識，編寫易于理解的預算知識讀本，舉辦專題討論會，并注重與政府相關機構的及時溝通。

透明的財政提供了公民監督政府收入、分配和支出，以及評估政府行政效能的機會。為了保障公民依法獲取政府信息，印度的相關法律體系對財政透明的要求和信息公開的適用范圍是明確的。比如，《財政責任和預算管理法案》規定聯邦中央政府應當采取適當的措施，以保證其在國家管理施政時，財政運作具有較高的透明度，并盡可能降低年度財政報告的保密程度，在年度財務報告和撥款需求提交給議會審議時，也應向公眾公開披露。印度的主流財經媒體《經濟時報》、《金融快報》等會在預算草案公布的第二天，連續數日用整版刊登預算文件，以及刊登企業界、專家學者和社會公眾對預算草案的評論；就《信息權利法》的適用范圍而言，包括印度所有的公共管理機構，以及行政、立法、司法機關，政府授權的管理組織以及黨派、社會團體等，但是也有些機構和組織部門不適用此項法律，主要包括聯邦中央政府建立的情報和安全組織，如情報局、聯邦中央經濟情報局、內閣研究和分析秘書處、世界安全機構、聯邦中央預備警察、國家安全部隊、邊境安全部隊、特殊服務局、航空航天研究中心、麻醉藥品控制管理局等。

預算數據的公開和透明，為公民參與社會治理提供了載體。公民參與預算編制過程，關注公共資源的配置，并對預算執行實施監督，提高了政府財政透明度，改進了傳統政府預算過分集中和封閉的問題，有利于保護弱勢群體的利益，有利于實現社會的公平與正義，因此有效推動對公民參與預算治理的教育和培養，能夠使政府與民眾之間形成有效的互動與協商機制，促進政府提升行政效能和治理水平。■

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

[1]社會發展倡議與公民行動[EB/OL].http://www. disha-india.org/.

[2]印度預算和治理責任中心[EB/OL].http://www. cbgaindia.org/.

[3]Bank W.Global Stock-Take of Social Accountability Initiatives for Budget Transparency and Monitoring:Key Challenges and Lessons Learned.World Bank Other Operational Studies,2014，p92.

[4]International Budget Partnership，Open Budget Survey 2015[EB/OL].http://www.internationalbudget.org/.

[5]Transparency in State Budgets in India Scope and M ethodology of the Study，Centre for Budget and Governance Accountability，2011[EB/OL].http:// www.cbgaindia.org/.

[6]Vinod Vyasulu，Reflectionson Budgetsand Governance in INDIA，Centre for Budget and Governance Accountability，2012[EB/OL].http://www.cbgaindia. org/wp-content/uploads/.