福彩公益金的使用與監督研究
——以廣西福彩公益金中養老服務項目為例

●夏艷玲

福彩公益金的使用與監督研究
——以廣西福彩公益金中養老服務項目為例

●夏艷玲

福彩公益金是地方養老服務業的重要籌資來源。隨著福彩公益金的籌資規模不斷增大，資金配置結構趨向分散化，福彩公益金使用和監管的壓力加大。實際上，福彩公益金的使用效益并不高，養老服務項目制管理弊端較多，監管體系尚不健全。因此，需要健全福彩公益金的績效監管制度，完善福彩公益金的綜合績效評價機制，完善信息公開制度，加強宣傳，積極引導社會參與。

福彩公益金養老服務監督

2015年，國家審計署關于彩票的審計公告公布了抽查的18個省份2012年至2014年共658.15億元的福利彩票資金中，虛報挪用擠占套取等問題資金的比例是25.73%。這一結果暴露了我國彩票公益金在管理、使用監督中的一系列問題。本文以2008年到2015年廣西福彩公益金中養老服務項目的實施為例，探索如何完善福彩公益金制度，發揮其“取之于民、用之于民”的公共性和公益性。

一、廣西福彩公益金的使用和管理現狀

（一）廣西福彩公益金用于養老服務項目的籌資規模不斷增大

圖1 2008-2015年廣西福彩公益金用于養老服務規模和增長率（單位：萬元）

福彩公益金是除了一般預算資金外養老服務業發展的最重要資金來源。如圖1所示，從資金投入規模來看，廣西福彩公益金用于養老服務的近7年來，已從2008年的1.48億元增加到2015年的7.84億元，項目資金總量增加了5倍多，福彩公益金的項目占比一直穩定在80%左右，遠遠高于規定的福彩公益金中用于養老的比例超過50%的要求。從增長率來看，雖然福彩公益金增長率呈現總體上升的趨勢，而其中用于養老服務的福彩公益金增長率波動較大，整體增長不夠穩健。

從養老服務項目上來看，自2008年以來，廣西福彩公益金中用于養老服務的項目數一直呈現直線上升趨勢，從2008年330個項目增加到2014年的6396個項目，增加了近20倍，2014年達到頂峰后，2015年開始下降，從相對數來講，養老服務項目數占比一直穩定在90%以上，只有2013年為78.56%。以五保村項目投入為例，2008年投入項目是1項，投入資金是15萬元，在養老項目中資金占比是0.1%，經歷了2010年到2014年五保村資金投入建設的高峰之后，2015年投入項目數從3299項下降至90項，資金也從17600萬元下降至1400萬元，資金占比從2014年的25.37%，降至1.79%，說明五保村項目整體資金和項目數增長較快，但是項目投資變化幅度較大，2015年從擴張進入收縮狀態。

（二）廣西福彩公益金配置結構趨向分散化

如表1所示，從2008年養老保險金的分配使用情況可以看出，2008年的養老服務項目種類較少只有8類，每類項目平均45萬，項目資金主要用于敬老院和福利院，敬老院使用資金38.23%，福利機構使用資金34.89%，兩項使用資金70%以上，項目資金的集中使用特征突出。

如表2所示，從2015年養老服務資金的分配情況可以看出，養老服務項目的類別有20類，每類項目平均25萬，資金較以前明顯分散，最大項目是農村養老服務工程資金占比19.37%，除了3個較大項目合計占到資金的55%，剩余資金為17個項目所使用，養老項目數量和金額較2008年都有了較大提升，除了養老機構等基礎設施建設外，也開始了對政府購買服務、居家養老服務等社會服務項目的投入。

（三）福彩公益金的財政監管制度逐步完善

自1987年我國福彩公益金產生后，經歷了民政部門主導的“部門型”管理體制和中國人民銀行監管的“金融型”管理體制。1998年納入預算外資金財政專戶管理，實行收支兩條線管理。2001年以后，確定了中央和地方按比例分配的格局，確立了福彩公益金的國家管理機制，福彩公益金使用不局限于民政部門，使用范圍逐步拓寬到殘疾人事業、教育、社會保障等，財政部門陸續出臺了一系列規章制度，加大了對福彩公益金監管的力度。2008年之后，福彩公益金被納入政府性基金實施預算內管理，推行財政部門和審計部門聯合監管制度，并建立了福彩公益金分配使用情況信息公告，根據《彩票管理條例》，自2009年7月1日起，福彩公益金的分配使用情況都需要進行公告。廣西自2009年以來，除了2011年只公布了資金使用情況外，其余年份都公布了資金收支結余情況和資助項目資金安排情況，便于接受社會監督，增強福彩公益金使用的透明度，擴大其社會影響力。

二、廣西福彩公益金使用和監管中存在的問題

（一）福彩公益金使用效益不高

養老服務的福彩公益金具有較強的公共性、公益性和福利性特征。養老服務項目的福彩公益金來自于民眾，主要應用于老年人等弱勢群體。福彩公益金主要投入基礎設施建設，如五保村、敬老院、福利院等養老機構與設施。初期投入后還需要配套資金等，把一些有需求的財政能力有限的地方排除在外，后續的運營費用持續投入不足，相關的配套管理不完善，又導致養老服務設施利用率普遍不高。以五保村為例，自2008年以來共投入福彩公益金約5億元，2015年有五保村6890個，建有床位數68265張，約占廣西養老床位總數的三分之一，平均每個五保村有床位數10張左右，規模小，服務護理人員難以配置到位，通常建立在位置偏遠的地方，服務內容單一，醫療護理服務匱乏，服務質量差導致入住率低，五保床位閑置率達到五成左右。一方面，每年投入大量資金建設養老床位數，另一方面后續運營資金匱乏，服務質量低，導致大量的床位閑置資源被浪費。《廣西民政事業第十三個五年規劃》指出，廣西將實施在自治區本級建成一所1000床位的綜合性養老示范機構，在設區市建成一所500床位的養護機構，縣區建成一所200床位的綜合性福利機構，重點鄉鎮建成一所100張床位的區域性養老服務中心的“1521”養老示范中心工程，實際上目前大部分縣區養老機構床位數是低于100張的，每個農村敬老院的平均床位數是23張，與規劃目標有較大差距，一定程度上反映了養老服務資金傾向于被自上而下地指定用于一些大項示范工程、形象工程的決策者偏好，其績效易于被衡量，短期績效提升明顯，而對于一些非基礎設施類建設項目如社區養老服務類，其服務質量難以評估，激勵監督機制不健全，因此，近些年福彩公益金將80%以上資金用于基礎設施類項目，對養老服務機構和設施的日常運營機制和服務提供是忽視的，對社區和居家養老服務等軟服務重視是不足的。而機構養老服務覆蓋人群有限，高效便捷可及性強的居家養老服務才能滿足大多數老年人的未來養老需求。

表1 2008年福彩公益金用于養老服務的配置情況

表2 2015年福彩公益金用于養老服務的配置情況

（二）福彩公益金項目制管理的弊端

2011年的《廣西壯族自治區彩票公益金管理暫行辦法》明確規定了相關部門的職責。財政部門主要是審核地方彩票公益金的資助項目，監督彩票公益金的繳納和使用的監管職責。自治區彩票機構職責是籌集和上繳彩票公益金。公益金使用部門負責編制本部門的預算和決算，負責項目的申報、組織、實施和管理。實際上，財政部門僵化的審批程序導致審批鏈條太長，資金到位緩慢，影響了資金的及時使用，另一方面，財政部門審核過程中的形式化，對某些項目缺乏有效的評估機制，可行性認識不足等，導致一些用于養老服務的福彩公益金在項目立項后，由于項目無進展而閑置。如2013年，城鄉社區服務設施建設共投入1000萬，66個項目公示結果中有11個項目建設完工，占18.0%；在建設項目41個，占67.2%；未開工建設項目9個，占14.8%。在9個未開工建設的項目中，有4個項目已落實土地，5個沒有落實土地，從而資金被閑置。廣西在2011年拓寬了福利彩票使用的范圍，但是，目前項目選擇上還是80%以上用于養老，一方面反映了養老服務業缺乏常態化的穩定資金來源渠道，另一方面反映了在項目立項上部門主導傾向嚴重，雖然2009年以后整體上確立了福彩公益金的國家管理機制，但是部門管理的慣性和預算、使用管理的不透明使得福彩公益金的項目管理部門化傾向明顯。2012年的市縣即開型福利彩票公益金7904.7萬元，也是因年底才得到下達的資金，影響了各地的敬老院及維修改造項目進度。在項目制管理中，市縣部門的參與明顯不足，管理層級制約了基層政府對民眾最迫切需求的反應性，導致某些大型項目、示范項目等脫離了群眾的實際需求。養老服務福彩公益金的投資偏重公辦養老機構，對民辦養老機構的投資嚴重不足也說明了這一問題。

表3 福彩公益金用于民辦養老機構的配置情況

（三）福彩公益金監督體系不健全

福彩公益金監督體系的完善離不開法律監督、行政監督和社會監督。法律監督方面，福利彩票法沒有出臺，現有的《彩票公益金管理辦法》等部門規章或者地方性規定法律效力層級太低，沒有建立起有效的監督和約束機制。政府性預算基金的管理編制和執行的過程中，缺乏有效的評估監督機制和獎懲機制，對資金籌集規模和資金安全關注較多，對資金效益、效率缺乏足夠的重視等問題嚴重，資金財務管理的不規范懲戒力度不夠，資金使用的規范性和透明性還有待加強。項目的績效化導向和層級管理的不透明性，也因為政府的宣傳不到位，使得群眾知道福利彩票籌資，但是對福彩公益金的使用和分配認識不多。國家和省級層面2009年開始公布福彩公益金的分配使用情況，某些年份（如2011年）省級層面公布不詳細，而市級層面尚未對外公開發布公益金的使用情況。公布的方式以財政廳網站上公示為主，傳播渠道有限，民眾參與不足，社會監督缺位。

三、完善福彩公益金使用和監管的對策

（一）健全福彩公益金的績效管理制度

福彩公益金作為一種社會捐款和公共資源的配置方式，對項目的公益性要求較高。隨著其籌集規模逐漸增大，分配項目逐漸增多和分散，不僅要關注其擴大發行量，籌集更多資金的問題，還需要進一步關注資金的投入、產出和效益情況。績效管理不僅將資金投入和支出效益聯系了起來，關注績效目標的達成情況，以實現較少的成本提供更好的服務。還要求政府在確定戰略目標、績效計劃、預算分配的優先次序及績效評估等方面有所作為，決策者、管理者及公眾之間積極討論，而公眾參與的廣度和深度直接影響績效管理的效果。良好的績效管理不僅可以提高福彩公益金內部管理的效率，也可以建立起良好的政府公信力和執行力。績效管理理念可以指導福彩公益金項目的審批管理和資金的使用，按照規范的程序合理安排資助項目，建立一整套從項目征集、立項、招標、投標、審批、資金分配到跟蹤監管、評估的有效制度，杜絕資金分配的隨意性和人為性，確保項目申報、審批的公平競爭，使有限的資源用到競爭優勝的公益項目上。此外，可以適當地引入市場競爭機制，通過競爭性分配項目，讓各市縣等申報主體之間展開競爭性評選，專家參與決策，引導符合條件的有競爭力的社會組織承擔養老服務項目的建設，滿足民眾對養老服務多樣化的需求。

（二）完善綜合績效監管評價機制

在完善執行機構績效管理制度的基礎上，將財政預算制度、重大項目招投標制度、會計制度、審計制度、政府購買服務等相關的公共資金管理與福彩公益金績效評價統一協調成績效評價、績效審計、社會評價為一體的績效評價機制，使財政、民政、審計各部門各司其職、相互配合。在宏觀上，人大加強對福彩公益金預算和決算的審議監督，保障決策科學性、民主性、公平性及管理辦法的可行性。中觀層面上，財政部門對資金預算、使用進行監管，民政部門加強項目的立項、招投標以及審批環節的監管，切實加強對項目實施中、實施后的績效評估，審計部門要加強對資金安全使用的監管，保障福彩公益金使用的有效性。在微觀層面，對用款單位使用資金的財務合規性進行監督。此外，引導具有法人資格的會計師事務所、行業評估中心以及社情民意測評中心等社會中介機構參與福彩公益金的績效考評工作，并通過招標篩選公正的中介機構開展具體的考評事宜，保證考評結果的公正性。

（三）加強宣傳引導，完善信息公開制度，引導社會積極參與

社會的積極參與離不開民間組織、慈善團體等非政府組織的支持，其在資金籌集、服務提供、監督管理上都對養老服務業發展起著至關重要的作用。充分的宣傳是群眾接納新政策的前提，福利彩票公益金制度要形成彩票發行市場和福利資金使用市場的良性互動，加強宣傳，讓各界對福利彩票的公益性宗旨達成一致，突破福利彩票的部門責任思維，消除福利的救濟性和殘余性，突出福利的社會性、公共性和普惠性，強調福彩公益金的全體社會成員責任和全體社會成員受益特征。拓展宣傳溝通的渠道，除了常規的政府機構信息公開、熱線、信箱、信訪外，要多借助新聞媒體、網絡工具等，定期向社會公開福彩公益金的預算安排、使用情況和受益情況，主動接受媒體的監督和質疑。建立福彩公益金資助項目信息報送和公開制度，及時公開資助項目的數量、績效等情況，實現福彩公益金使用的公開透明規范和高效。廣西目前已經開始在接受資助項目的顯著位置標注中國福利彩票資助字樣，進一步提升福利彩票的品牌形象和社會認同感。總之，拓展溝通的渠道，通過各種形式的宣傳、聽證制度、志愿服務、老齡互助活動等，加強政策主體之間的互動、反饋和互相認知。養老服務業是一個政策性強、涉及面廣、工作難度大的系統的社會工程，需要在政府的引導下，社會各界共同參與以實現社會福利的最大化。■

（本文系2016年度廣西中青年教師基礎能力提升項目“廣西民辦養老機構的政策執行研究”〈編號：201607〉的階段性研究成果）

（作者單位：廣西財經學院財政與公共管理學院）

[1]邵祥東.我國福彩公益金財政管理的歷史演變和政策選擇[J].地方財政研究，2010，(12).

[2]王愛平.我國福利彩票公益金使用管理研究[M].北京：中國社會出版社，2013.

[3]楊克.中國彩票公益金的福利供給模式研究[D].濟南：山東大學，2016.

（本欄目責任編輯：王光俊）