“學知議決”把好統一審議關

林化賓

市人大法制委員會履行對地方性法規草案統一審議的職責，是地方立法的重要環節、必經程序。2012年至2017年6月底，經法制委員會統一審議后提交市人大常委會審議和表決62件法規、法律性問題決定，加上今年列入年度正式計劃尚未審議和表決的5件法規和預轉正的若干件法規，預計出臺法規、法律性規定超過80件。立法數量之多，客觀反映了黨的十八大以來本市立法工作適應新形勢，在推進全面依法治市各個領域所發揮的日益重要的作用。

本屆至今，已召開了50次法制委會議，會議期間常委會分管領導、組成人員們對草案逐條、逐句、逐字進行打磨，對200多個審議稿、說明稿、匯報稿審慎把關，為的是讓一條條法規站得住、行得通、真管用。為當好“立法工匠”，本屆法制委著力在“學、知、議、決”上勤修內功。

“學”是確保統一審議質量的基礎。不同的立法項目領域和專業跨度很大，超出委員們的知識積累是個常態。這使得審議的過程，既是博弈的過程，也是學習的過程。這就要求我們提高服務保障能力，為委員們了解相關立法背景創造條件，切實增強審議發言的勇氣和底氣。以自貿區立法為例，上海自貿試驗區建設在我國既無先例可循，又不能照搬國外經驗，地方先行先試的立法探索決定了為做好自貿區條例的統一審議加強前瞻性、針對性的學習至關重要：法制委要認真學習黨的重要文件和國家的重大改革舉措，深入學習本市全面深化改革的任務和舉措，借鑒學習對接國際通行規則的規范要求，努力做到了然于心，通過審議讓制度創新的“紅利”入法條、明法意，從而給予有效有力的法治保障。

“知”是開展統一審議的前提。立法是一門科學且有其客觀規律，其中最重要的一條，就是堅持依法立法，嚴守合法性底線，自覺維護國家法制的統一和尊嚴。依法立法，要善用法治思維不斷尋找既符合法制要求、又能解決實際問題的方法和路徑，所以，了解實情、知曉規律是必須不斷提升的一項能力。法制委為做好統一審議工作，盡可能多地做調查研究，聽取各種意見，力求了解實際需求、實際情況。以道路交通立法為例，委員們在審議中就處理好部門履職需求、社會要求和法律規范的關系，努力在合法性、合理性和操作性三者統一的方面尋求最大公約數，提出了增設公交優先、聽取民意、采納反饋等便民措施，使法條更加貼近群眾、貼近生活、符合民意。

“議”是保證統一審議質量的規則程序。在統一審議中，委員們發揮建言善言的作用，從不同的領域、不同的視角提出修法意見和建議，不斷完善條例草案的內容；強調確保高的審議出席率，以保證立法民主充分且到位，切實提高審議質量。在《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》的審議修改過程中，委員們重視社會關切，抓住條例草案中城市生態環境治理、保護群眾合法權益、城市管理頑癥治理等重點條款，議深議細議透，最終使法規條款數量從原來的53條增加為108條，增幅達到103%，其中法律責任新增35條，占新增條文數的62.5%，為常委會會議審議和表決打下了堅實的基礎。

“決”是統一審議集體行權的充分體現。科學的決策事關良法善治。做好立法決策，要善于“在矛盾焦點上砍一刀”，體現立法的擔當精神。在《上海市公共場所控制吸煙條例》修改中，常委會會議一審對控煙范圍存在較大的分歧，有的同志認為，嚴格控煙是社會文明的發展趨勢，立法應當引領這一趨勢；有的同志認為，控煙要根據實際情況疏控結合，在室內公共場所、工作場所控煙趨嚴趨緊的同時，借鑒國內外控煙經驗和立法中對特殊情況進行例外規定的做法，允許特定區域和特殊行業依照規定要求設置室內吸煙室，平衡各種利益訴求。通過充分聽取意見，權衡各方利益，法制委的統一審議作出了判斷，提出了控煙范圍的擴大應當與社會文明的發展階段、社會公眾的接受程度、執法力量的配置強度相適應的修改原則，回應審議中的不同意見，形成了常委會組成人員的共識基礎；對公民行為規范和制度設計的寬嚴得當也擴大并進一步凝聚了社會共識，有利于增強法規的嚴肅性、有效性和可執行性，從而為常委會會議表決打下較好的基礎。

在市人大常委會黨組的領導下，法制委將繼續保持良好的精神狀態，按照領導提出的用“大師智慧”破解立法難題，用“工匠精神”打磨法規草案的要求，砥礪奮進，為人大的立法事業作出新的貢獻，不負立法人的神圣使命。 （作者系市人大法制委員會主任委員）