預算審查監督：四個“要不要”推進立法探索

丁世顯

人大及其常委會如何看好“錢袋子”，確保取之于民的錢用之于民？社會各界對加強人大對預算的審查監督期盼很高。4月19日，市十四屆人大常委會第三十七次會議對《上海市預算審查監督條例（草案）》進行小組審議。會后，條例草案向社會公開征求意見，累計收到社會各方面通過電子郵件、信件等提出的意見共計42條。市人大常委會法制工作委員會還將條例草案印發部分市人大代表、各區人大常委會以及有關單位和社會團體征求意見；召開座談會，聽取了部分區人大、區財政的意見和建議。市人大常委會副主任吳漢民率市人大法制委、市人大常委會法工委赴閔行區虹橋鎮進行了實地調研，并召開座談會，聽取了部分鎮人大及鎮財政所的意見和建議。各方面關注度高的熱點問題，以及相應的修改完善思路主要體現在如何處理好四個“要不要”。

1、要不要將鄉、鎮預算納入條例調整的范圍

●各方意見：

有的委員提出，鄉、鎮人大和市、區人大的組織形式、運作方式不完全相同，建議對鄉、鎮預算審查監督是否適用本條例予以研究。在基層調研時，有的同志提出，部分區在鄉、鎮人大開展預算審查監督方面已經探索和積累了一些成熟的經驗做法，但條例草案對此并未予以充分體現。

●背景鏈接：

在修改草案時，法制委查閱了其他省市預算審查監督條例，關于鄉、鎮預算是否納入調整范圍，各地處理方法不盡一致，主要有三類：第一類如，《北京市預算審查監督條例》的調整范圍是市級預算的審查監督，區人民代表大會常務委員會的預算審查監督工作可以參照執行。鄉、鎮一級預算審查監督不適用該條例。第二類如，《浙江省預算審查監督條例》《云南省預算審查監督條例》，兩者處理方法基本一致，明確全省各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務委員會的預算審查監督適用本條例的規定，將鄉、鎮一級人民代表大會的預算審查監督工作納入調整范圍。第三類如，《河北省預算審查監督條例》明確適用于縣級以上人民代表大會及其常務委員會的預算審查監督工作，鄉、鎮人民代表大會的預算審查監督參照執行。

從本市實踐看，部分區、鎮對加強和完善鄉、鎮預算審查監督工作積極開展探索，并積累了一些好的經驗做法。如，閔行區七寶鎮人大制定了七寶鎮人民代表大會預算審查監督辦法，對本鎮預算審查監督工作的開展流程作了明確規定。浦東新區人大常委會今年制定了關于加強鎮級預算審查監督的指導意見，結合本區實際，建立了鎮級預算“會前征詢”的制度，詳細規定了會前征詢的形式和環節。

法制委意見：

根據2014年修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新預算法）的規定，鄉、鎮預算作為一級政府預算，和市、區預算一樣，屬于預算法的調整范圍，且新預算法對鄉、鎮人大預算審查監督的職權也作了規定。法制委建議將鄉、鎮預算的審查監督納入本條例調整范圍。同時，考慮到鄉、鎮人大不設置常委會，其履行預算審查監督職權與市、區人大及其常委會確有差異，且各個鄉、鎮預算審查監督工作方式也不盡一致，法制委員會決定采用“兩條腿”走路的立法模式，在部分條款增加對鄉、鎮人大開展預算審查的統一規定外，同時授權各區人大常委會和鄉、鎮人民代表大會可以結合實際情況，制定具體辦法，做到剛性約束和靈活操作相結合，在依法統一有序的框架下，為本市各級人大積極探索預算審查監督新規則、新程序、新方法等創造空間。

2、要不要對重大財政政策、重大投資項目以及重點支出等概念進行明確界定

●各方意見：

在一審審議時，有的委員提出，條例草案中多處提及“重大財政政策” “重大投資項目”以及“重點支出”等概念，建議對這些概念作出明確界定，便于各級人民代表大會及常委會在行使預算審查監督職權時準確把握。向社會公開征求意見時，有學者也提出類似的觀點，認為要使得相關條款得到落實，有必要對這些概念進行明確。

●背景鏈接：

經檢索查得，在新預算法中有2處使用了“重大投資項目”一詞，5處使用了“重點支出”一詞，但也沒有進行明確的概念界定。“重大財政政策”在法律、行政法規中尚未出現過，多見于財政部的規范性文件。全國人大法工委、全國人大常委會預算工委、財政部編寫的《中華人民共和國預算法釋義》提及未對“重點支出”作出界定，主要是考慮到各地發展結構和水平差異較大，在預算法作出原則性統一規定的同時，不宜搞一刀切，實際執行中，地方各級人大、政府可以根據因地制宜的原則自主確定。人大審查預算時，應當注意“重點支出”和“重大投資項目”安排的合法性、合理性、可持續性、安全性以及與保障民生的關系。關于“重大財政政策”，財政部制定的部門規章多次使用，但也未對此進行明確界定。本市實踐中，重大財政政策一般是政府在工作中涉及的社會關注高、與民生密切相關，由市、區政府制定發布的財政政策。

法制委意見：

考慮到本市各區以及各鄉、鎮的經濟社會發展水平以及區域經濟社會發展目標不同，確定的重點支出以及重大投資項目也有差異，在開展預算審查監督時，各級人大和政府可以根據實際情況確定。關于重大財政政策和重大財政收支政策，本市實踐中，重大財政政策一般由市、區政府制定發布，重大財政收支政策由市、區財政部門制定發布。考慮到國家和本市目前對重大財政政策和重大財政收支政策沒有明確界定，有待進一步探索，為此，建議本條例對此不作具體規范。

3、要不要將預算聯網監督寫入條例

●各方意見：

在一審審議時，有的委員提出，全國人大已經明確提出推進預算聯網監督工作，建議在條例中予以明確，進一步推進本市預算聯網監督工作。

●背景鏈接：

近年來，廣東等省市已經建立人大與財政的預算支出聯網監督系統，人大對政府財政預算支出的監督已由事前、事后監督，升級為實時在線全程監督，取得了良好的效果。今年，全國人大對預算聯網監督工作提出了總體規劃和階段性目標，爭取用三年時間，逐步實現橫向聯通、縱向貫通的預算聯網監督網絡，2017年的階段性目標是在省級人大建立預算聯網監督系統，首先實現省級人大常委會預算工委等與政府財政國庫集中支付系統的聯網，以便監督查詢。可以說，預算聯網監督制度呼之欲出。

法制委意見：

推進預算聯網監督工作，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，有利于提高預算審查監督的有效性和針對性，全國人大已經對預算聯網監督工作提出了總體規劃和要求，為此，建議在本條例相關條款中對本市預算聯網監督工作予以規定，以利于推進本市相關工作的開展。

4、要不要對鄉、鎮人大是否可以對鄉、鎮集體資產進行監督作出規定

●各方意見：

在基層調研時有的同志提出，本市鄉、鎮集體資產規模龐大，建議條例對鄉、鎮人大是否可以對鄉、鎮所屬集體資產進行監督予以明確。

●背景鏈接：

根據新預算法的規定，預算的“四本賬”包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。鄉、鎮所屬集體資產不屬于“四本賬”范圍。

法制委意見：

根據新預算法的規定，鄉、鎮所屬集體資產不屬于政府預算范圍，不宜納入本條例進行規范。鄉、鎮人民代表大會可以根據地方組織法關于鄉、鎮人民代表大會職權的規定，依法開展對鄉、鎮所屬集體資產的監督。